新時代下社會保障基金監管問題及對策研究

●雷春波

2018年6月，國務院《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》中明確指出人力資源社會保障部、財政部要加強對社保基金的指導與監督檢查。社保基金是社會保障制度平穩運行的經濟基礎和物質保障，加強對基金的監管，是建立健全可持續、多層次社會保障體系的根本要求。新時代，隨著社保基金總量不斷增長，基金監管工作在理論與實踐上都取得突破性進展。然而，投資監管機制的不健全仍是我國社保基金面臨的嚴峻問題，法制建設的不完善給非法挪用基金的行為提供可趁之機，內外部機構監管的缺乏也嚴重影響我國社保基金監管的質量與效率。基于此，當前應不斷完善社保基金監管機制，加強基金內外部監管聯動機制建設，進一步加大社保基金監管力度。

一、新時代我國社保基金監管的現狀分析

（一）社保基金監管體制不斷成熟，監管力度加強

社會保障基金監管體系是國家指定專業機構根據法律對社保基金征收、投資運營、給付等整個過程進行監管的制度和規則體系的總稱。目前我國已基本建立包括行政監督、專門監督、社會監督以及管理機構內部監督在內的社會保障基金監管體系。行政監督是各級勞動保障行政部門基金監管機構的監督；專門監督是財政、審計和金融機構的監督；社會監督是各級政府社保基金監管機構開設舉報電話受理來信來訪等監督；內部監督是社保經辦機構、財政專戶管理機構以及銀行等社會服務機構為防范基金運營風險而加強內部質量管理的監督。隨著社會經濟的持續發展和社會保障制度的建立健全，我國社會保障基金監管體系的內涵與外延不斷擴展豐富，同時我國大部分省市、自治區和直轄市都建立了相應的社會保障監督委員會并開設社保基金監督舉報電話，通過委托代理等形式不斷完善社保基金監管的方式與手段。總體而言，我國社保基金監管體制日益成熟，基金監管力度不斷加強。

（二）全國社會保障基金總量增長，投資收益率提高

據全國社會保障基金理事會社保基金年度報告統計，截至2018年1月，社保基金資產總額22231.24億元，其中直接投資資產9414.91億元，委托投資資產12816.33億元。社保基金負債余額1514.34億元，主要是社保基金在投資運營中形成的短期負債。社保基金權益總額為20716.90億元，其中投資收益額1846.14億元，投資收益率9.68%，包括：全國社保基金權益18302.03億元，其中累計財政性凈撥入8557.18億元，累計投資增值9744.85億元；個人賬戶基金權益1274.06億元，其中委托本金余額828.62億元，累計投資收益余額445.44億元。地方委托資金權益1140.81億元，其中委托本金余額1000億元，累計投資收益余額140.81億元。可以看出，全國社會保障基金總額相較于2012年基金資產總額11060億元，足足2倍有余，這說明我國社保基金大幅增長的態勢。同時全國社保基金投資收益率相較于基金年均投資收益率8.44%同比增長，這說明在合理配置資產、確保基金安全的條件下，我國基金投資收益率不斷提高。

（三）社會保險基金總體收大于支，年度略有結余

據國家統計局統計，截至2018年1月，我國社會失業保險基金收入為1092.47億元，支出為891.02億元。中國城鄉居民社會養老保險基金收入為3288億元，支出為2399億元。中國城鎮職工基本養老保險基金收入為42794億元，支出為37924億元。中國社會工傷保險基金收入為848億元，支出為662億元。中國社會生育保險基金收入為650億元，支出為763億元。中國社會醫療保險基金收入為17690億元，支出為14299億元。可以看出，隨著我國經濟的迅速發展以及多渠道增加社會保險基金收入，我國社會保險基金總收入大于總支出，當年略有結余。除了生育保險出現收不抵支的情況外，其他四項社會保險基金基本上實現了收支平衡。這說明我國社會保險基金發展潛力巨大，基本能保障我國勞動者在經濟困難時期的生活水平，有利于維護社會穩定和諧。

二、新時代我國社保基金監管面臨的現實問題

（一）財政會計機制不健全

社保基金的籌集、支付以及投資運營都與基金經辦機構的財務會計制度息息相關，社保基金的內部監管最關鍵的環節便在于財務會計制度能否完善健全。然而，在我國社保基金運作中，基金內部監管的財務會計機制的重要性往往被忽視，使社保基金在對賬過程中，出現資金劃撥流水沒能及時記錄的情況，從而導致基金的會計賬目不能真實反映基金投資運營的真實情況，基金賬目進出流程出現問題，基金投資運營的年度收益率降低。同時，社保基金投資運營是為了基金的保值增值，然而財務部門為了控制風險，有意選擇穩妥的基金投資方式，避開高收益率產品的投資，一定程度上影響了社保基金的投資收益率。此外，我國暫時還沒有一部完整的會計信息披露法律制度，現有的披露制度大多是以法規、條例的形式出現，由于披露制度的具體規定不詳細、缺乏可操作性，我國社保基金監管信息難以公開、透明化，即便基金信息得以披露，也會因為披露信息的強專業性，難以得到非財務人員的理解。

（二）內部審計體系缺乏效率

目前我國的內部審計機制還不夠健全，對于社保基金的監管，僅僅停留于內部稽查、查賬等基礎性工作，與真正意義上的審計工作相差甚遠。一方面，內部審計部門在社保基金經辦機構中處于特殊地位，它既是社保基金監管的審計對象，又對其他內部組織具有監察作用。由于內部審計的不重視，基金經辦機構的領導沒把內部審計放在基金監管的核心地位，有的基金經辦機構甚至將內部審計部門與其他部門混為一團，使內部審計不是一個獨立部門，部門間權責邊界模糊，基金監管工作的專業性受到質疑。另一方面，內部審計是一個專業性極強的領域，由于我國體制內部缺乏競爭性，使得內部審計的監管人員思維固式，不愿意開拓創新基金監管方式與手段，遇到問題相互推諉，導致基金監管的質量和水平低下。此外，內部審計專業人才的缺乏使我國基金監管工作面臨巨大挑戰。內部審計需要跨學科、多領域的專業化人才，然而由于基金經辦機構對審計部門和審計人員的不重視，我國現有的審計部門機制與審計人員知識結構不能滿足新時代的需要，機構沒能及時給予審計人員專業知識培訓，審計人員的基金監管能力無法得到提高，不能全面檢查基金投資中出現的問題，給基金投資運行的安全性帶來了不良影響。

（三）政府監管主體不明確

我國社保基金監管主體包括各級人民代表大會常務委員會、社會保障行政部門、財政部門、審計機關還有社會保障監督委員會等。在基金的行政監管體系中，各地區勞動和社會保障部門、財政部門以及審計部門均對基金有監管權。各部門對基金監管職能重疊交叉，沒有明確劃分，同時基金監管中缺位、越位現象普遍，不僅增加了社保基金監管的行政成本，也造成基金監管的低效率。同時，基金監管中存在“管辦不分”的現象。在基金投資運營中，勞動和社會保障部門既是基金運營的監督者，又是基金投資的管理者、委托人、投資者，名義上是通過政府委托市場機制來對基金投資專業化運營，有效促使其保值增值，實際上我國社保基金監管部門一般從屬于勞動與社會保障廳，管理者與監督者身份重疊，最終形成了“自己監督自己”的局面。此外，基金監管中管辦不分的現象使得行政監管實施效果差強人意，監管手段與方式的單一，嚴重影響了基金監管的效率。而基金監管人員由于缺乏激勵機制去進一步完善基金監管工作，再加上部分地區對基金監管的不重視，致使社保基金運營缺乏專業的監管人員，基金挪用、占用現象層出不窮，嚴重影響了行政效率。

（四）社會監督力量薄弱

社會監督包括專門機構、社會大眾以及媒體輿論等的監督，作為社保基金監管的重要組成部分，充分發揮社會監督的補充作用，是提高基金監管透明度、增強人民群眾參與度的重要途徑。然而，當前我國社會監督意識薄弱，專業機構、社會公眾以及新聞媒介參與基金監管工作熱情不高。一方面，政府作為社保基金監管的主要責任者，對基金監管宣傳力度不夠，無法讓基層群眾認識到基金監管工作的重要性，加之我國一直強調以行政為主的基金監管方式，對第三方基金專業監管機構不重視，也使得一些社會組織對基金監管避而遠之，第三方監管機構的重要性沒能得到充分認識；另一方面，公眾缺乏主人翁精神，沒有強烈的維權意識。我國社保基金大多數來自于人民群眾，然而由于社會公眾參與基金監管工作意愿低，很難主動去獲取基金監管的有關信息，作為基金監管信息不對稱的弱勢方，基金監管參與度低，給挪用侵害基金的行為提供了可趁之機。此外，監督渠道的不暢通也是我國基金監管缺乏社會監督的重要原因。新聞媒體作為基金監管信息的重要傳播者，是我國人民群眾獲取基金監管信息的重要渠道，然而由于某些新聞媒介的錯誤報道和掩蓋事實，沒能給社會公眾提供真實可信的基金監管信息，一定程度上挫傷了公眾參與基金監管的主動性與積極性。

三、新時代社保基金監管存在問題的原因分析

（一）法律體系不健全，立法層級偏低

社保基金監管作為社會保障體系的重要內容，監管的有效性也需要健全的法律法規支撐。目前我國關于社保基金監管的法律法規非常少，僅有《社會保險法》作為最高法律支持，并且隨著時間的推移，《社會保險法》部分關于社保基金監管的規定不能緊跟時代步伐，內容過于陳舊。法制建設的滯后，嚴重影響了基金監管的效率，同時基金監管中出現的違法行為，監管人員也無法找到統一可操作的法律依據來加以懲處，最終導致基金監管工作不規范。同時，我國基金監管工作立法層級偏低。我國在社保基金監管方面的立法，僅有國務院、各省市人社部頒布的行政規章、單行條例等一些部門性的規章制度，盡管我國2016年實施了《全國社會保障基金條例》這一相對規范的文件，然而文件還是以“條例”形式出現，沒有提升到國家立法層面。社保基金監管的立法層級偏低、權威性差以及缺乏統一和可操作性，帶來的直接影響便是法律權威性受到質疑，沒有高層次的法律作為基金監管的支撐，加之各省市、部門關于基金監管的規定形色不一，相對混雜，嚴重影響了基金監管的質量與效率。

（二）信息化建設滯后，監管效率不高

隨著互聯網、大數據以及云計算技術的廣泛應用，越來越多的行業借助技術的進步來實現自身發展，相比于西方國家，我國社保基金監管工作信息化建設相對滯后，基金監管效率偏低。首先，我國沒能形成一套統一的社會保障信息操作系統，各地區部門之間的社保信息沒能得到統一的管理，使得地區間社保、財政以及銀行等部門之間的數據信息傳遞緩慢，部門間信息不對稱，對賬制度參差不齊，社保基金信息無法及時、準確地公布于眾，造成社保基金監管困難。其次，我國尚未建立起完整的社會保障基金監管信息庫，基金監管軟硬件設備的缺失，使得當前的基金監管缺乏效率。此外，信息披露制度是我國社保基金監管信息公開透明的重要手段，而由于我國基金管理信息披露制度的不健全，基金管理部門可以隨意對外隱瞞基金運營的重要信息。基金管理信息的不公開、不透明，一方面使得基金監管人員無法及時、有效地監管基金運營效果，降低了基金監管效率；另一方面也使得社會公眾不能準確地獲取基金管理相關信息，影響公眾對政府的信任度。

（三）社會監督意識薄弱，公眾參與度低

社會監管力量薄弱的一個重要原因在于社會監督意識缺乏，社會監督的重要作用沒能得到充分認識。首先，我國對專業監管機構發展不重視，專業監管機構與監管人員數量較少，相對于社保基金規模的不斷擴大，我國無法提供與之匹配的專業監管機構與監管人員。同時我國尚未建立起相應的投資監管學科，缺乏對專業監管人員的專業課程培養，嚴重損害了我國社保基金監管工作的專業化程度。其次，社會公眾監督意識不強，廣大人民群眾認為社保基金監管工作對自己來說過于遙遠，從而對于基金監管工作不重視，同時由于政府對基金監管宣傳力度不夠，無法讓基層群眾認識到基金監管工作的重要性，使得群眾對于基金監管知識的了解少之又少，再加上基金監管本來就是一個跨學科、專業性強的領域，普通大眾對于投資尚且了解較少，參與社保基金監管工作的主動性就更弱了。此外，新聞媒介一般重視的熱點都是人民群眾所廣為關注的問題，大部分社會公眾對于社保基金監管工作的漠不關心，使得媒體輿論對于社保基金監管信息的披露較少。同時新聞輿論所具有的導向作用，有時會為不法分子所利用，從而傳導出錯誤的社保基金監管信息。

四、新時代社會保障基金監管對策建議

（一）健全監管法制體系建設，提高監管立法層級

作為社保制度的核心內容，社保基金監管離不開健全的法律體系支撐。綜觀西方多國，其憲法、社會保障法、社會保障基金管理法等都對基金監管的具體工作進行了明確規定，健全有力的社保基金監管法律，是基金監管有序運行的強有力依據。因此，新時代我國基金監管體系的健全，離不開健全的法律體系建設。我國現行的關于社保基金監管方面的法律法規大多是具有地區性質或部門性質的規章條例，為使我國社保基金監管有法可依、有法必依，政府部門可循序漸進，不斷完善社保基金監管法律法規建設，通過有效反饋地區社保基金監管方面的法律漏洞，促使高層逐步意識到基金監管存在的問題，從而進一步完善頂層設計，上下聯動。同時，提高社保基金監管立法層級。規章條例的強制程度往往不及國家法律，因此我國應該制定一部更高層級的《社會保障基金監管法》來加強對基金監管的指導，明確規定我國社保基金關于籌集、支付以及投資運營監管的具體內容，進一步完善社保基金監管的法制建設，提升社保基金監管的法律權威。此外，整合各省市、地區、部門關于社保基金監管方面有交叉重疊的內容，經多方溝通與交流，形成統一的地區性社保基金監管規章制度，提高地區間社保基金監管效率。

（二）加強監管信息化建設，實現科學高效監管

新時代我國社保基金監管面臨著許多未知的挑戰。很多“暗箱操作”挪用侵害基金的事件不為人知，社保基金監管機構因監管手段單一和監管方式落后，不能有效地解決基金監管面臨的問題。社保基金投資運營機構因社保信息匱乏和運營模式老化，無法實現基金投資運營的保值增值。社會公眾因社保基金監管信息不透明，不能及時維護好切身權益。種種問題的存在都亟待政府尋求新的監管工具和理念來解決，互聯網、大數據以及云計算的普及為政府實現更科學高效的監管提供了可能。新時代社保基金監管要更加注重信息化建設，采用科學高效的監管手段。首先，政府可以通過建立勞動與社會保障、稅收、財政、運營機構以及銀行之間的統一信息管理系統，促進社保信息與監管信息在各部門間的共享，及時掌握社保基金監管的大方向，通過對信息監管系統的運用提高社保基金監管的能力與水平。其次，建立健全社保基金信息庫，及時更新與完善社保基金相關信息，以便從全局把握基金的基本使用情況。同時完善社保基金信息披露制度，不斷擴充新時代元素與內容，促使社保信息更加透明與公開，以實現社會保障服務智能化、周到化，最大限度地維護社會公眾的根本利益。此外，社保監管機構與投資運營機構要加強社保基金管理軟硬件設備建設，注重社保基金監管功能與安全防范功能的開發，保證社保管理系統安全高效運行。

（三）明確監管主體職能，提升基金監管專業化水平

我國社保基金監管參與機構繁多，極大地增加了基金監管的行政成本，降低了基金監管的質量與效率。依國際慣例，基金監管部門須獨立于基金運作的其他部門，獨立行使監督權，而專業化基金監管是社保基金運行的必然趨勢。因此，我國應當建立專門、獨立的社保基金監管機構來加強對社保基金的監管，從而提升我國社保基金監管的專業化水平，提高基金監管效率，保證基金監管有所成效。同時，監管主體的多元化往往導致監管人員間權責不清，監管局面混亂。政府應當明確規定各監管主體間的職能權責，盡快建立社保基金監管協調機制，整合監管資源，逐步建立起一套完善的基金收繳、支付以及投資運營的監管體系，確保社保基金的安全與完整，并完善基金監管問責制建設，對非法挪用社保基金的行為進行嚴厲懲處。此外，監管人員作為社保基金監管中的重要主體，不僅需要法律、金融、審計等專業知識作為基礎，同時也需要提高對社保基金監管的認識。政府應當增加對相關監管人員的培訓，加強基金監管隊伍建設，努力提高監管隊伍的綜合素質。投資機構也應注重基金投資運營人才培養，從而提高基金投資運營水平。最后，改革基金監管方式與手段，強化監管力度。不斷拓寬基金監管渠道，讓更多的社保基金相關主體參與到基金監管工作之中，不斷增強基金運行的透明度。

（四）強化社會監督意識，提高公眾參與度

社會監督在基金監管中有著不可或缺的作用，強化基金監管中的社會監督意識，不僅是政府的責任所在，也是社會公眾發揮主人翁精神的重要體現。因此，必須要強化社會監督意識，不斷提高社會公眾參與基金監管的力度。首先，政府要加強社保制度改革內容與基金監管工作的宣傳力度，讓社會公眾認識到基金監管的重要性，拓寬社會公眾參與基金監管的渠道，通過互聯網、多媒體以及信息平臺的建設傳播，全方位、多角度讓公眾獲得基金運行和基金監管的相關知識，從而提高公眾獲取基金監管知識的可及性，激發社會公眾參與基金監管的熱情。同時加強基金監管頂層設計，不僅要強調基金監管的行政監督，也要通過制度層面建設讓更多的社會監督力量參與其中，不斷提高基金監管的效率與質量。其次，社會公眾要強化自身的主人翁精神，樹立強烈的維權意識，當發現挪用侵害基金的行為時，及時反饋給基金監管部門，切實維護好自身權益。再次，社會公眾要提高參與基金監管工作的主動性與積極性，主動了解和熟悉基金監管的有關知識和社保制度改革的相關內容，掌握基金監管的投訴渠道。最后，不斷完善社保基金監管信息披露制度，增強基金監管的透明度，依靠媒體輿論的力量，對依法舉報挪用基金行為加以鼓勵與支持，對非法侵害基金行為加以嚴厲懲處，不斷提高社會公眾基金監管的參與度，充分發揮社會監督在基金監管中的重要作用。■