農業大縣行政事業單位預算績效管理存在的問題及改進措施

●蘇紅霞

當前預算績效管理工作仍在不斷探索階段，新方法新問題不斷出現，省市這兩個層級由于資金保障到位、培訓到位，在預算績效管理工作上處于領先地位,但是縣域范圍特別是農業大縣開展預算績效管理還面臨諸多問題，值得深入探討。

一、預算績效管理概述

預算績效主要是指行政事業單位的預算資金支出后所達到的產出效果。預算績效管理則是指在一個固定的預算年度內，通過對預算績效進行設立目標、執行預算以及對預算執行結果進行衡量評價的財政資金管理機制。

從預算績效管理理論內容來看，目前較為常見的預算管理模式有四種：第一種是單式預算，即不關注收支性質，只是以預算年度為單位，將所有預算資金納入一個統一的體系來進行預算編制；二是復式預算，即通過至少兩個以上的表格來反映財政收支計劃的一種預算管理模式，它既能綜合反映預算資金收支結構及資金來源性質，同時還能體現預算資金的使用方向；三是分項排列預算，這種預算績效管理模式需要根據特定的目標，把資金的每項支出及其來源詳盡羅列并加以說明，具有對預算資金的使用方向等反映明確、清晰的優勢；四是零基預算模式，即將以前的全部預算支出定位為零，以實際管理需求為基礎對各項預算支出項目的必要性和可能性重新開始審議，并在此基礎上進行預算編制。這四種模式在實務中各自具有優勢，同時也具有一定的缺點。

二、農業大縣預算績效管理的積極意義

農業大縣作為縣域經濟發展的初級階段，其在經濟發展中存在兩個方面的突出特點：一是經濟總體發展速度較慢，農業發展后勁不足，財政收入規模較小，即隨著市場經濟的不斷發展和宏觀經濟環境、自然環境的變化，農業經濟效益存在下滑的現象，財政收入沒有增長點；二是農村精準扶貧需要、低保擴面和失獨家庭的增加都給財政支出帶來壓力；三是財政剛性支出需求增幅較大，收支矛盾突出，即受經濟發展水平低、財政收入增長緩慢、公共支出范圍擴大、成本提高、上級配套資金要求壓力大等因素的影響，農業大縣的財政收支矛盾十分突出。

正因為農業大縣在經濟發展過程中存在的突出特點，使得其對預算資金的使用高效率需求十分強烈，探討其預算績效管理難點及改進措施具有更為積極的意義：一是可以有效提升農業大縣行政事業單位預算資金的使用效率，客觀上節約了預算資金，緩解了單位的財政收支矛盾；二是對農業大縣行政事業單位的經濟發展轉型升級具有促進作用，科學有效的預算績效管理能夠促進預算資金流向經濟發展的主要需求方向，從而對縣域經濟由農業向工業轉型起到了一定的促進作用。

三、農業大縣預算績效管理存在的主要問題

如上文所述，雖然對于農業大縣來說，改善其預算績效管理對于緩解財政收支矛盾、促進經濟發展轉型升級具有積極意義，但是在實際工作中，單位在實施預算績效管理的過程中存在較多的問題。

（一）沒有對預算績效管理的重要性予以足夠的重視

一個農業大縣、工業弱縣，縣級財政支出基本上依靠上級財政轉移支付，收支矛盾十分突出，領導的主要精力放在增收節支保運轉上，對預算績效管理的認識不到位，積極性不高，很難從深層次思考預算績效評價的必要性。項目單位對開展績效評價十分不理解，抵觸情緒很高，績效目標申報和績效自評工作，也是應付性完成。因此農業大縣預算績效管理工作的步伐僅停留在“完成上級布置的工作任務上”，不曾從思想上認識預算績效管理的重要作用。

（二）預算編制過程中存在無序、短期和參與度不高等問題

預算編制作為預算績效管理的基礎環節，其編制科學與否直接關系著后期預算執行、考評等各個環節，當前縣級行政事業單位在預算編制過程中存在的主要問題集中在兩個方面：一方面是預算在編制過程中受兩方面因素的影響而出現無序、短期和參與度不高等問題，其一是預算總體預留的編制時間較短，單位難以在短期內取得充分足夠的基礎數據，且預算和決算在時間上有重疊部分，其二是單位內部在預算編制過程中缺乏有效充分的溝通，從而造成其編制的預算績效目標整體上精細度不高；另一方面則是在預算編制過程中，部分單位的編制目標不明確，認為進行預算編制就是為了獲取更多的財政資金，所以在編制預算時不按照單位的實際情況，造成上報的預算數據真實性較差。

（三）管理制度不健全，重點項目績效評價無的放矢

在開展重點項目績效評價時，經常會出現專項資金管理辦法缺失或滯后的情況。比如，某縣水利局2017年排灌基礎設施維修專項資金200萬元（延續性項目），資金來源是縣本級安排，資金內容是負責各鄉鎮水管站排灌設施的日常維修（大修除外），績效評價過程中時發現既沒有資金管理辦法，也沒有項目管理辦法，讓評價人員無法正常開展工作，只能憑工作經驗或參考其他相關資料進行。最后導致評價結果不精準，雙方就評價結論中存在的問題有較大爭議，比如，評價人員認為大部分費用列支不合理，每年200萬元資金量有多余，項目單位卻強行解釋認為這些費用是可以列支，每年200萬元資金還不夠；評價人員認為項目驗收手續不到位，項目單位則認為領導來看過了就是經過驗收了的。評價結果的不精準，難以為預算編制提供最具參考價值的績效評價報告。

（四）對于專業性強的項目，第三方中介機構工作人員知識受限

以“農村安全飲水工程”項目為例，專項實施內容：主管網、支管、水表的修復，質量指標：要達到國家水質標準。財政部門聘請的第三方評價機構的工作人員大部分是財務類、法律類專業，如果某第三方評價機構承接了這個項目的績效評價，那么是否有水質方面專業知識的工作人員可以擔任此項目評審人員，是否有專業儀器或設備可以對水質進行抽樣檢測，報告中的“產出”是否有專業數據做支撐，是否達到了預期效果，這是開展農村安全飲水工程項目績效評價工作是否成功的關健點。諸如此類專業性很強的項目還有“珊珀湖水體降磷”、“澧水流域珊珀湖水環境綜合整治工程”、“污水處理服務費”、“水質檢測費”“水毀及重點病險山口加固工程”等。

（五）部門整體支出績效評價成績不突出

從歷年的部門整體支出評價報告來看，報告存在沒有側重點、部分內容來源于部門單位自己的年終總結或其他匯報材料、問題大同小異等特點，報告也未引起縣政府重視。本文分析主要有兩方面原因：其一，部門整體支出績效評價內容之多、范圍之廣，包括在職人員控制情況、“三公”經費變動情況、預算執行情況、公用經費控制情況、資金使用情況、固定資產利用情況、項目管理情況、經濟效益、社會效益等二十幾項，而委托評價的第三方中介機構是以盈利為目的的勞務性服務機構，考慮收入與成本相匹配的原則，不可能花很長時間和精力把被評價單位所有情況掌握清楚；其二，縣級審計部門每年都會對部分單位進行經濟責任審計、財務收支審計，很多內容在審計報告已有體現。以某縣農業局部門整體支出績效評價報告為例，存在的問題基本都是預算申報欠精準、財務核算和管理欠規范等一些常規性問題，經濟效益往往是為農民增加了收入、特色產業園初見成效，社會效益是改善了農業生產條件、做出了社會貢獻，生態效益是項目新工藝、新技術的運用改善了生態環境等文字性內容，效益指標值無法量化，且沒有有力的佐證材料來證明效益是否達到，因此部門整體支出績效評價成績不突出。

（六）上級文件要求側重評價上級轉移支付項目，實際工作側重本級專項

某省委省政府關于全面實施預算績效管理的貫徹落實意見要求：各級財政部門要建立重大政策、項目績效評價機制。要選擇社會公共關注度高、社會影響深遠的項目進行重點評價，尤其要將上級對下級轉移項目納入重點評價范圍。而這些項目都是各科局對應的主管部門掌握，對這些項目開展績效評價顧慮重重，擔心評價結果的好壞會影響下一個財政年度的項目計劃，農業大縣的自身財力嚴重不足需要依賴上級轉移支付，在對重點項目開展績效評價時往往會側重本級專項，但金額較大、關注度較高的重點項目都是轉移支付的項目。

（七）第三方中介機構評價費高，達到中央的工作要求有困難

2019年某市級第三方中介機構評價費從5萬元上限調增到了8萬元上限 （不含下鄉補貼）。由于縣級財力吃緊，所以在委托市級第三方中介機構參評項目時，考慮收費高的問題，不得不選擇項目簡單、金額較少的項目來進行，而金額較大、部門較多、較復雜、關注度高的項目會因收費的問題阻擋在備選項目庫外，無法達到中發〔2018〕34號文件中“聚焦提升覆蓋面廣、社會關注度高、持續時間長的重大政策、項目的實施效果”、“力爭3-5年時間建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”要求。

四、改進措施

農業大縣在實施預算績效管理的過程中，受上述問題影響造成其預算資金的使用效率不高，亟待改善。鑒于此，本文結合預算績效管理的相關理論和實際工作經驗，建議從以下角度采取改進措施。

（一）通過強化對預算績效管理的組織領導來健全其管理制度

要強化對預算績效管理的組織領導，需要結合實際制定實施辦法，通過采取“增量擴面”、“與干部績效考核掛鉤”等多種方式促進預算績效管理工作的開展。加強項目管理制度的建設，明確項目管理的處理原則、程序，明確應該做什么，不能做什么；應該怎么做，不能怎么做；要做到什么程度。加強專項資金管理制度的建設，制定專項資金管理辦法必須堅持財政主導的原則。由財政部門單獨制定或有關業務主管部門聯合制定，以財政文號正式成文，不得以臨時機構名義單獨制定或財政與臨時機構聯合制定。應由財政單獨制定資金管理辦法的，不得由業務主管部門代擬或承辦。

（二）從改善預算績效管理模式入手強化預算編制工作

根據預算績效管理的四種模式，結合當前農業大縣在預算編制過程中存在的問題，建議從以下角度強化其預算編制工作：一是把零基預算模式和分項排列預算模式明確為農業大縣的主要預算績效管理模式，為預算編制提供一個較為規范、嚴格的標準和環境，主要是因為零基預算模式和分項排列預算模式為單位預算資金的收支去向等提供了較為明晰的路徑，更有利于單位對預算資金使用過程的管控，從而為提升預算資金使用效率做好了事前控制；二是從強化預算編制過程中的溝通、倡導全員參與預算編制等角度入手，提高預算績效目標制定的科學性和合理性，減少財政資金的浪費，為后期預算的執行以及預算執行情況的考評等預算績效管理環節創造一個良好的環境。

（三）專業性強的項目，聘請外部專業技術人員參與績效評價

專項資金具有多樣化、專業性強的特點，為提高重點項目評價效果，建議財政部門采取聘請第三方中介機構與外部專業技術人員結合的方式，或者要求第三方中介機構臨聘外部專業技術人員參與的方式開展績效評價，不要出現第三方中介機構承接了該項目績效評價任務后勉強完成的工作結果。通過外部專業技術人員的參與，設置有效且專業的產出指標、效益指標，為績效評價報告最終結論提供最有力、最準確的數據參考。

（四）重專項資金評價，輕部門整體支出評價

本文認為開展部門整體支出績效評價的意義應該是評價部門或單位的機構設置和職能配置是否合理，是否能更好地服務群眾。因此，建議部門整體支出績效評價由省級以上財政部門開展，調整或取消對區縣財政開展部門整體支出績效評價的工作要求，改由區縣自主選取專項資金開展績效評價，既節約了評價經費又提高了報告質量。

（五）鼓勵縣級財政部門開展預算績效管理工作

“獎”與“懲”始終都應該“一個不能少”。先說獎，開展預算績效管理工作其中一個很重要的意義在于是否為上級財政部門提供項目增加額度、項目減少額度、項目取消、項目合并等參考建議。預算績效管理工作是年年做，年年考核，但縣級財政部門每年報送的績效評價報告中的建議是否采納，如石沉大海無回音，績效管理工作人員并不清楚，工作是否得到認可，這導致其對績效管理工作沒有積級性。建議省級以上財政部門一是增加預算績效管理考核獎勵細則，且細則要與績效工作經費掛鉤，二是就問題及建議的采納情況進行全省范圍內通報，讓預算績效管理工作理論與實際緊密相結合，這在宣傳了預算績效管理工作的同時，也提高了預算績效管理工作的意義。再說罰，市縣兩級財政開展上級轉移支付績效評價后，檢查出了重大問題，得不到任何獎勵，反而有可能會被上級財政及相關部門把項目削減，勢必影響上級專項管理的真實性。建議省財政廳綜合考量對于評價過程中同一類型項目發現的共性問題，不要量化到縣級，對個別地方的特殊問題進行嚴格問責，這樣才能真正發揮專項資金績效評價的作用。

（六）上級財政加大預算管理工作經費支持力度

近幾年來，縣級財政雖然在預算管理工作中有較多的投入，經費也是逐年增加，但還遠遠不能達到“全方位、全過程、全覆蓋”的要求，建議上級財政增加下撥縣級財政績效工作經費或由上級財政全額下撥，定量考核。

五、結束語

農業大縣作為縣域經濟的初級發展階段，其在經濟發展管理過程中受自身發展條件的局限性，多數存在財政收支矛盾突出的問題，因此對于預算資金的使用效率問題尤為關注。基于此，本文結合農業大縣在預算績效管理過程中存在的主要問題，分別從加強績效管理組織領導、建立健全管理制度、強化預算編制、聘請外部專業技術人員參與專業性強的項目績效評價等幾個角度提出了相應的改善措施，旨在為農業大縣行政事業單位的預算績效管理水平的提升和預算資金使用效率的提高提供有價值的參考。■