歷史視野中的當代村規民約與農村社區治理

陳學金

摘?要：村規民約肇始于傳統社會鄉民的一種自然傳統，后經由開明士紳倡導，成為基層社會的自治制度，而在另一些時期內，則被皇權所吸納、改造、強化推行，成為帝國治理鄉村的重要手段之一。20世紀80年代之后，村規民約的緩慢復興過程正好伴隨著國家權力從鄉村撤出而又重新介入農村建設和治理的過程。作為一種農村治理工具的當代村規民約表現出來的程式化和民主化的趨勢實際上反映出當代農村社區的社會和文化轉型。當代村規民約的有效性取決于村莊在多大程度上實現民主協商治理，而非過分強調借助于物質上的村民福利作為激勵。

關鍵詞：村規民約;文化;社區治理;人類學

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1674-621X（2019）02-0069-06

近20年來，伴隨著新農村建設和鄉村振興戰略的實施以及國家對村規民約社會治理積極作用的認定，全國各地探索運用村規民約推進社區治理的實踐愈益豐富。與此同時，學界對村規民約的研究也逐漸升溫。法學界側重于討論村規民約在制定和實施中的正當性、合法性，以及其與國家正式法律制度的沖突與協調問題[1][2];政治學界關注村規民約與村民自治、基層民主的關系;社會學者較多關注村規民約在農村社區治理中的過程與機制[3];人類學界秉持生物——文化整體觀，關注民間社會不同類別規約的自然生態基礎與社會文化適切性，著重探討生態、儀式、權威、文化傳統等問題[4-6]。

通過梳理文獻發現，較多研究者將村規民約理解為農村社區居民共同制定與遵守的約定、規范[7]。譬如，有學者將村規民約界定為“依照法治精神，適應村民自治要求，由共居同一村落的村民在生產、生活中根據習俗和現實共同制定、共信共行的自我約束規范的總和”[8]。將村規民約僅理解為一種規范，顯然無法理解其歷史淵源，無法理解其作為一種基層自治手段與國家正式法律制度之間的關聯，也無法理解其作為當代社區治理工具的社會文化意義。本文擬先簡述村規民約發展演變的歷史，論述其在傳統中國雙軌政治中的角色，然后重點審視20世紀以來村規民約的興衰過程，闡釋被納入現代國家治理體系中的當代村規民約的特征和發揮作用的條件。

一、村規民約的歷史演進

將村規民約置于中國長期的歷史中考察就會發現，村規民約的發展演變經歷了一個漫長過程，其在社會結構中的地位和角色經歷了一個動態的變遷過程。若將成百上千年前的村落視作人們共同居住、休戚與共的共同體，在帝國皇權不能直接到達的地方，那些處理各家戶關系、維系某一群體或村落社會秩序的約定俗成的規則、風俗習慣、糾紛解決方式就構成了最初的“村規民約”。

村規民約經過成百上千年的傳承和發展，在北宋年間形成了一套擁有較為完整的組織、管理體系的鄉約制度[9]。北宋煕寧九年（1076年），當儒士呂氏兄弟在陜西藍田推行鄉約之時，這是一種典型的在縣以下村落推行的地方自治制度。在民族學家胡慶鈞看來，鄉約是對當時施行的保甲制度的一個反動和補充[10]。它是開明紳士的一種具有烏托邦式的地方治理實踐，也是鄉村社會中以社會教化為主要目的的一種民間基層組織形式。約正的角色由士紳親自來擔任，負責講解約文，感化約眾。呂氏鄉約的條款主要包括德業相勸、過失相規、禮俗相交、患難相恤，以及罰式、聚會、主事等相關制度。鄉約只有約正一至兩人，由公認的剛正不阿的人來擔任。呂氏鄉約特點有四：以鄉為單位，由人民公約，可自由參加，有成文法則[11]。但是呂氏鄉約缺乏真正的底層基礎，其前后維系的時間并不長。

明嘉靖之后，鄉約逐步成為正式的國家法令與規條，由官方主導，自上而下，強迫民眾參加。后世的鄉約逐步加入了圣訓或圣諭，鄉約逐步成為宣講圣諭的御用工具。明朝末年，陸世儀（號桴亭，1611-1672年）所著之《治鄉三約》一書的理論價值為社會學家楊開道所稱道。依陸氏所論，鄉約與保甲、社倉、社學是一綱三目、一虛三實、相輔而行，相互為用的關系[12]。但是，這套理念并未真正付諸實踐，而成了“空中樓閣”。

明代的鄉約制度完成了從民間性到官方性的轉變，鄉約由民間的自治組織演變為吏治的工具。清朝歷代皇帝表面上都大力推行鄉約，但變成了單純的圣諭宣講，缺少必要的物質生活基礎，而淪為官治的工具[13]。楊開道曾引述同治五年（1866年）《仁壽縣志》（四川眉山市）中有關鄉約的儀式過程。其中，康熙十六條圣諭和雍正圣諭廣訓是儀式宣講的主要內容。

每月朔望日，擇寬潔公所，設香案。屆時縣中文武官俱至，衣蟒衣，禮生唱，序拜，行三跪九叩首禮。興，退班，齊至講所，軍民人等，環立肅聽。禮生唱，恭請開講，司講生詣香案前，跪，恭捧圣諭登臺，木鐸老人跪，宣讀畢。禮生唱，請宣講圣諭第一條，司講生按至講畢而退[14]。

從中可以看出，鄉約活動只是官方的例行公事而已，早已遠離平民百姓的日常生活。

村規民約在發展成為民間的一種自治制度之后，有兩個關鍵問題顯得愈發重要。一是如何讓村規民約被村民認可并擁有較強的效力;二是如何協調村規民約與國家正式法律制度之間的關系。對于第一個問題，村民民約的倡導者們認識到規約公議、村民自愿加入是村規民約發揮作用的基礎，一些規約文后還附列首倡者和參約者姓名。同時在條文中約定懲罰、獎賞的內容以提升村規民約的效力。此外，制定和宣講約文以及實施懲罰、獎勵的各種集會和儀式，也可以發揮村規民約的社會教化功能。對于第二個問題，古人已經注意到地方自治規約與國家正式法律制度的區別，社區或族群內部能夠解決的問題往往訴諸于村規民約或道德教化，而對于一些重大違法犯罪問題，則需借助國家的力量予以解決。一些規約中明確一些行為會被“送官究治”，一方面增強村規民約的懲戒性和震懾性，一方面也區分了自治規約與國家正式法律的區別。

簡言之，村規民約是村落社會的產物，經過士紳的提煉，逐步成為地方自治的一種工具。明清之時，經朝廷提倡，逐步加入帝王的訓諭內容而演化為御用的工具。也就是說，村規民約本肇始于鄉民的一種自然傳統，經由開明士紳倡導，在一定時期內，作為基層社會自治的重要工具之一。而在另一些時期內，則被皇權所吸納、改造、強化推行，成為帝國治理鄉村的重要手段之一。鄉約制度作為中國傳統社會基層組織形式之一，與保甲、社倉、社學等聯系在一起對于基層社會運行發生過重要作用。如學者所論，作為士紳推動的結果，鄉約在其發展過程中產生了向上、向下兩方面的積極效果。向上，經由地方官吏的關注和施政，引起皇權的重視并被納入到國家制度之中;向下，走向民間和市場，成為民間社會自治的一種重要形式[15]。

二、雙軌政治中的鄉約角色

楊開道所著《中國鄉約制度》描述與分析了鄉約在中國歷代農村社會組織中的發展、演變歷程，費孝通則在中國傳統雙軌政治中進一步考察與分析了鄉約制度的角色與功能。楊開道是費孝通最為敬仰的老師之一，費孝通也曾閱讀過楊開道先生鄉約制度的相關著作，因此費的論述也可以視作楊的論述的延續和深化[16]。

費孝通認為，中國的傳統政治結構是有著中央集權和地方自治兩層。士紳階層在自上而下與自下而上的兩層結構中扮演著重要角色。“表面上，我們只看見自上而下的政治軌道執行政府命令，但事實上，一到政令和人民接觸時，在差人和鄉約的特別結構中，轉入了自下而上的政治軌道”，紳士可以把壓力透到上層[17]。

費孝通從功能主義的視角出發，認為鄉村的自治組織是因為某一地方社區的公共需要而自動組織起來的。地方的公共需要包括水利、自衛、調解、互助、娛樂、宗教等，當然也包括應付衙門。鄉約就是地方自治的一種組織。同時，費孝通認為，傳統的鄉土社會是一種“熟人社會”“面對面的社群”，鄉土社會運行依靠一種文化的禮治秩序，追求息訟，村莊內部的矛盾糾紛往往不需要經過官府便能解決[18]。

事實上，在無為主義的地方政治中，縣政府的命令只發到地方的自治單位，負責這些自治單位的董事和管事等地方領袖并不直接和衙門往來，由另一種被稱為“鄉約”的代表完成。鄉約是個苦差，大多有人民輪流擔任的，他并沒有權勢，只是充當自上而下那條軌道的終點。費孝通還生動描繪出鄉約在上下勾連中的角色：“他接到了衙門里的公事，就得去請示自治組織的管事，管事如果認為不能接受的話就退回去。命令是違抗了，這鄉約就被差人送入衙門，打屁股，甚至押了起來。這樣，專制皇權的面子是顧全了。另一方面，自下而上的政治活動也開始了。地方的管事用他紳士的地位去和地方官以私人的關系開始接頭了。如果接頭的結果達不到協議，地方的管事由自己或委托親戚朋友，再往上行動，到地方官上司那里去打交涉，協議達到了，命令自動修改，鄉約也就回鄉。”[19]

一般來說，鄉約的領袖稱作“約正”或“鄉約”，還有幾人輔助約正工作，稱作“直月”。約正和直月每年都會從公家領取一定的報酬。實際上，楊開道理想中的鄉約形式只能在農村舉行，要有具備高尚人格與滿腔熱忱的領袖人物，不需要政府強令舉辦[20]。起初，鄉約的領導者由地方士紳或其他有威望的人擔任，當其淪落為官方統治的工具之后，約正擔當者的身份和地位都降低了，鄉約效能也大大衰減。透過費孝通的對中國傳統政治的一般化論述可知，村規民約這類民間組織機構要發揮作用，必須有地方權威人士出面主持或在背后支持，否則很難發揮效果。

三、20世紀以來村規民約的制度軌跡

自20世紀初開始，國家權力就開始了對中國鄉土社會的改造。一百多年以來，隨著社會轉型、各種政治運動及國家農村政策的深刻調整，鄉村的社會秩序賴以運行的經濟和政治基礎在不斷變化與發展。

20世紀以來，為加強對農村資源的汲取能力，以及在戰爭、革命、建設中形成對農民的動員能力，不同時期的國家政權都加強了對農村基層社會的滲透和控制[21]。1956年社會主義改造之后，國家權力已經延伸到行政村，并形成村行政管理與生產合作社合一的“政社合一”的局面。在集體化時代，自然村落的許多傳統社會組織由于被認為是封建的、落后的，而變的相對松散、甚至解體。

文化大革命結束后，尤其是家庭聯產承包責任制施行之后，為配合農村工作的開展，尤其是改變農村國家權力撤出后的“弱社會”問題，一些地區開始恢復農村的傳統社會組織，并制定鄉規民約。譬如，1995年出版的《中國農業全書·貴州卷》的相關論述即表明了這種狀況。茲作摘引如下：

中共十一屆三中全會以來，特別是實行家庭聯產承包責任制以后，大大地調動了農民的生產積極性，促進了農村生產力的發展，農民的生活水平逐步提高，農村發生了重大變化。但是，由于歷史和社會的原因，加上聯產承包責任制搞得早、來得猛，許多工作沒有跟上去，因此，一些農村的基層組織曾一度處于癱瘓、半癱瘓狀態，思想政治工作軟弱渙散;以致賭博偷盜、打架斗毆、買賣婚姻、亂砍濫伐山林等經常發生，嚴重影響了生產秩序和社會秩序。廣大農民對此很不滿意。

為了改變這種情況，各地農民群眾紛紛建立自治組織，比如“議事會”“互助會”“寨老會”“議榔會”等;推選作風正派、熱心公益事業、有能力有威望的人作為自治組織的負責人。這些群眾自治組織調解民事糾紛，興辦公益事業，維護社會秩序，開展文化活動。為了規范大家的行動，這些群眾自治組織沿用五六十年代曾在部分村寨采取過的措施——制訂鄉規民約[22]。

20世紀80年代中期，人民公社制度被廢除后，鄉鎮基層政權得以重建。隨著國家政治權力從鄉村退出，村規民約作為一種傳統文化資源重新走向前臺。在健全基層黨組織的基礎上，全國各地逐步建立了具有村民自治性質的村委會。1987年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布實施，確定了村民委員會作為群眾自治組織朝著制度化和法制化的方向發展。其第十六條規定，“村規民約由村民會議討論制定”“不得與憲法、法律和法規相抵觸”“報鄉鎮人民政府備案”[23]。以此為標志，村規民約被國家法律制度正式吸納，成為農村自治的工具箱中工具之一。1998年版《中華人民共和國村民委員會組織法》，增加了村規民約“不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，更加注重國家法律政策的權威，規定“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規民約”[24]。

2014年，中國共產黨第十八屆四中全會提出，“支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約等社會規范在社會治理中的積極作用”。2018年12月，民政部、中央組織部、中央政法委、中央文明辦、司法部、農業農村部、全國婦聯等7部門聯合出臺了《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》，提出“到2020年全國所有村、社區普遍制定或修訂形成務實管用的村規民約、居民公約，推動健全黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現代基層社會治理機制”。村規民約在農村社區治理中的重要意義不斷得以凸顯。上述政策文本是村規民約在當代中國鄉村社會中發揮功能的法理依據。可見，當代村規民約已經是當代中國鄉村振興和農村社區治理現代化中的一部分了。

四、作為社區治理工具的當代村規民約

近年來，村規民約被一些地方政府視為“柔性的治理方式”，可以配合國家“硬法”，填補基層農村的法治洼地[25]。也有研究者提出，在少數民族地區可以施行“法治雙軌制”，靈活運用少數民族習慣法中的民間智慧，推動民族地區社會治理的創新[26]。當代村規民約之所以能夠被吸收、改造成為農村治理的工具，主要在于中國城鄉之間和區域之間的巨大差異以及與此相關聯的一系列制度安排。社會學家張靜認為，國家進入鄉村秩序有“立法進入”和“仲裁進入”兩種方式。在中國農村多屬于第二種情況。國家對農村的特殊制度安排，使得基層組織在選擇執行國家規則方面有相當程度的選擇空間。基層組織對村民身份的確認，是村民獲得選舉權力、集體收益和福利的基礎[27]。而村規民約正是確認村民資格的重要機制之一，而這也正是當代村規民約可以作為農村治理工具的制度性條件。從村民的角度而言，大多數村民遵從村規并在集體事業中履行自己的職責，是因為這些安排比外加的制度更能令他們受益[28]。村規民約作為一項書面簽約的村莊正式制度，可以以其規范條例確定個體對村集體的歸屬關系，從而促進村莊的社會整合[29]。

當代村規民約已不能完全等同于傳統的約定俗成的村落或民族的習慣法。當代村規民約是國家正式法律和政策所倡導的一種社區治理方式，它是在村黨支部和村民委員會的領導下，多元主體共同參與的，針對集體公共事項民主討論、協商，制定規范并實施的一系列組織和過程。作為社區治理工具的當代村規民約是一種建立在同意權力基礎之上的契約，契約規定了個體應履行的責任和應獲得的權利。其正當性和合法性的基礎在于村莊的每一家戶的知情和同意。

筆者在2017-2018年對華北農村不同類型村莊進行田野工作時發現，村集體擁有資源的多寡在一定程度上決定著村規民約的風格。一種是強資源的管制型，另一種是弱資源的民主型。一般來說，村集體有較多資源（如擁有集體企業、有集體土地收益或廠房出租收益等）的村莊往往會導致一種管制型的村規民約，即相對硬性規定村民必須遵守某些規范，否則就不能享受福利待遇，甚至一些需要村委會蓋章的事項都不能得到批準。一些相對貧困或者集體資源較少的村莊，在制定和實施中則會更加注意關注黨員、村民代表、普通村民的意見，以獲取大多數村民的支持。在很多村干部看來，村莊缺少物質資源，就沒有辦法調動老百姓參與社區建設的積極性。調研發現，凡是利用村規民約有效推進社區治理的村莊，也大都是上級政府眷顧的項目村或試點村，這些村莊往往能獲得比其他村莊更多的項目資源。這種現象實質上反映出村規民約制定和施行中的一種物質化傾向，即認為，缺少物質資源，制定村規民約也沒用;施行村規民約，必須要有物質激勵。

與此同時，一些取得成功的村規民約呈現出一種民主化和程式化的特征。近年來，一些地方政府在規范村規民約的制定和實施程序，提出了“三上三下”模式[30]、“三下三上”模式[31]，在一定程度上提升了社區治理水平。但是細心的研究者會發現，上述兩種成功模式的內在精神本是《中華人民共和國村民委員會組織法》原有之義，只不過是按照其要求，民主、有序、法治性地展開而已。在筆者的調研中，并非每一個鄉鎮都要求各村莊制定村規民約，也并不是所有的鄉鎮要求各職能部門提出指導各村村規民約的意見。這也就意味著，在過去很長時間里，村規民約要么是一種未成文的、非官方的形式在村莊發生作用，要么就根本沒有被作為治理工具而使用。而在那些將村規民約應用得較好的村莊，則勢必按照民主和一套明確的程序展開，以顯示其正當性和合法性。實際上，當代村規民約呈現出的民主化和程式化的特征其實正好應和了中國農村正在發生的變化。在國家以及各級政府不斷加大對農村地區的扶持力度的同時，一些農村社區的經濟社會文化正在發生深刻的轉型，這種轉型集中表現在農村人口生計方式多樣化、人口的高流動性、居住格局的老齡化、傳統社會組織解體、個體化的思想觀念形成等方面。這是新時代農村社區建設和社區治理的現實背景，同時也是村規民約發生功能的現實條件。可以說，正是農村社區發生的這種社會文化轉型，使得當代村規民約若想發揮積極作用，必須借助于程序正義、內容合規的法理權威。

在20世紀90年代中后期，當一些地區強制性地在鄉村推行村規民約時，村規民約成為基層政府通過國家強制力來約束個體行為的工具。人類學家的田野調查表明，在普通村民那里，村規民約是“村干部寫下來給上面的人看的，實際上沒有什么作用”[32]。最近幾年的農村實踐中仍舊出現的村規民約“上了墻卻落不了地”的尷尬[33]，在很大程度上是由于村莊只是表面上應上級要求制定村規民約作為以法治村的依據，而實際上村莊干部并未將村莊民主自治作為一項重要目標，他們也不想借助村規民約的制定與實施而獲得某種程度的“法理權威”，或許他們感到自身并不缺少合法性的權威。

五、總結與展望

近年來村規民約的再次興盛，實質上起源于農村傳統禮治秩序的衰落以及國家行政力量對于村規民約積極作用的大力倡導。村規民約作為一種民間社會的傳統文化資源，已經被整合進國家治理策略中，從而作為一種社區治理工具而存在，為實現農村社區治理水平和治理能力現代化而服務。在此意義上，當代村規民約已不能完全等同于某一民族、某一地區的民間習俗或習慣法。村規民約是處理某一村莊集體公共事務的約定型規范，在這一點上，既不同于國家法也不同于私人契約。因此村規民約的正當性和效力，源自于村集體中每個家戶在討論、協商、談判基礎上做出的同意或合意允諾。因此，當代村規民約的有效性在于村莊在多大程度上實現民主協商，而非過分強調借助于物質上的村民福利作為激勵。

但是應該看到，中國農村地區范圍廣，自然生態與人們的生計方式多樣，呈現出一種前現代、現代與后現代相互交織的復雜多元局面。現代的社會秩序在一定程度上并未完全建立，鄉土社會身處一種急劇的轉型過程之中，各種社會矛盾與沖突層出不窮。此外，還要特別注意不同農村地區經濟方式發生的轉變，以及現代法律觀念、城市矛盾糾紛解決方式通過廣播、電視等媒介對農村社區居民思想觀念及社會實踐的影響。因此，在當代，惟有分析特定地域的社會文化土壤（包括生態基礎、生計方式、社會組織形式及各種典章制度、包括行為準則、道德規范、宗教信仰和思想觀念等意識形態內容）[34]，以具體的和棘手的問題為導向，充分尊重和調動村民的主體性，通過程序正義建立起村莊內部的“法理權威”，借助村規民約推進農村社區建設和治理才有可能。

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[責任編輯：吳才茂]