論全球化、后工業化中的社會治理重構

張康之

〔摘要〕 在從農業社會向工業社會轉變的過程中，建構起了以“民主”“法治”以及由現代政府所承載的“公共行政”等為內容的社會治理體系。這個社會治理體系在工業社會的發展中發揮了無比重要的作用。然而，人類社會處在進化過程中，不會停留在某種狀態而不發生變化。當今時代，人類社會正處在全球化、后工業化進程中。這是人類社會從工業社會走向后工業社會的又一次偉大的歷史轉型運動，意味著整個社會及其社會治理體系的重構。在思考社會治理體系重構的問題時，我們應當認識到的主要問題就是，社會治理應當承擔的任務和開展行動的條件都完全不同了，因而，社會治理體系的建構邏輯以及所要建構起來的社會治理模式，也將與工業社會的社會治理體系完全不同，即建構以合作行動為特征的社會治理。

〔關鍵詞〕 全球化，后工業化，社會治理，合作行動

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）03-0080-08

在中國人為什么喜歡“拆遷”的問題上，西方人一直不理解。在西方國家，16世紀的建筑隨處可見，而在中國，人們總是習慣建了拆、拆了又重建，有的人由此領悟出中國人不喜歡歷史。其實不是這樣的，中國人實際上無比珍愛自己的歷史。中國人喜歡拆遷是由其思維方式決定的，具體說來，源于中國人創作時的思維方式。以作畫為例，西方人畫油畫是可以經過無數次修改的，直至完成;中國人在宣紙上作畫，要么成畫，要么變為廢紙。所以，中國人對社會治理的態度是不斷地否定、拋棄。即便是改革，實際上也是革命。在全球化、后工業化進程中，隨著社會變革的問題提出來之后，也許中國人的這種思維方式是有益的。因為，中國的改革開放幾乎是與人類社會的全球化、后工業化運動同時啟動的，特別是經歷過幾十年對西方的學習和研究，我們已經對畫油畫的技法了然于胸，而且對油畫成畫后的構圖之死板僵化不甚滿意。我們追求潑墨寫意之暢快，也深諳景在畫外之意境。因而，我們以改革的方式去造就一場革命是完全可能的。事實上，在全球化、后工業化進程中，我們所要實現的就是一場革命。其中，社會治理模式的重構則是這場革命取得合乎歷史進步要求之成果的保障。

一、社會治理中的民主、法治與行政

如果說統治體系不同層級間的關系是松散的，比如，把美國那種聯邦體制看作民主的模板，那么，對于農業社會歷史階段中的中國，我們應當作出民主還是集權的理解呢？用吉登斯的話說，“傳統中國的中央政府很少設法直接控制其各個省份，尤其是那些較為偏遠的省份。當時，中國統治范圍內的大部分居民都過著一種與其統治者完全不同的生活，無論是在文化還是在語言上，他們都與其統治者很少有共同之處” 〔1 〕14。如果在體制上把中國當時的社會治理結構稱作是民主的，認為地方統治者（政府）有著自由和自決權，那么，人們都不會贊同。既然如此，人們又有什么理由把集權的帽子戴到那個時期政治的頭上呢？正如吉登斯所指出：“歐洲民族的興起，尤其是它們在世界其他地方的發展，僅僅是一種相對晚近的現象。” 〔1 〕13

民族是與國家一道興起的，所以，學者們也把現代形態的國家稱作民族國家。有了民族國家后，在政治體制建構過程中，才會遇到民主還是集權的問題。也就是說，民主與集權的問題僅僅是與現代民族國家聯系在一起的，為民主尋得古希臘的源頭和把集權斥之為封建的政治糟粕，都是錯誤的。當然，對于近代早期的思想家來說，為了思想表達的安全和尋求傳播、認同的需要，采取“托古改制”的策略，是可以理解的。所以，我們能夠理解他們為什么要從古希臘和羅馬中去尋找民主和法治的原型，但我們認為那在很大程度上是虛構的。對于后世學者而言，啟蒙思想的權威地位已經確立了起來，而且也成了社會建構的理論依據。如果還像啟蒙思想家那樣“托古改制”，閉著眼睛去談論古希臘的民主和古羅馬的法治，實際上，就只能說這種做法在思想上是不嚴肅的，在學術上是不嚴謹的。當然，在20世紀中期，當以阿倫特為代表的思想家們思考民主政治轉型的問題時，盡力淡化民主的制度和體制色彩，要求在行動的意義上重新定義民主，也確實產生了協商民主理論、公眾參與理論等。但是，他們的所有思考都是在既定的民族國家框架中進行的，并不具有泛歷史的普適性。就全球化、后工業化運動對民族國家所構成的沖擊而言，也使得這些民主重構的思想失去了色彩。可以相信，一旦全球化、后工業化運動取得積極進展，一旦民族國家的身形變得模糊、再模糊，關于民主、集權等問題的討論也就完全失去了意義。

阿倫特在談到古希臘的法律時，特地引用了赫拉克利特關于“法律是城邦的城墻”的比喻，認為法律的功能類似于，“正如必須先建好城墻，一個可以辨認出輪廓和邊界的城邦方能存在;同樣，法律決定了居民的品行，使自己的居民與眾不同，能夠與其他城邦的居民區分開來。法律是由某個人所設定和建造的城墻，眾人可以自由活動的現實的政治領域便建在這城邦之內” 〔2 〕154。阿倫特指出古希臘法律的這種城墻功用，是為了說明古希臘的法律與現代不同，它是超政治的，是在政治之先或政治之外得以確立的，而現代法律則是生成和存在于政治過程之中的。對于超政治的古希臘法律而言，“重要的是邊界的標記而不是關系和聯結的形成。也就是說，法律使城邦得以持存，如果法律被廢除，城邦也就失去了自己的身份。對法律的違背是一種傲慢的行為，是對生命本身界限的僭越。法律在城邦之外是無效的;它的約束力僅僅適用于它所圈定的空間” 〔2 〕154。

如果把古希臘的法律看作法律的原始形態，那么，在這里可以清晰地看到，法律像城墻一樣發揮著隔離作用，通過圈定一個空間，使空間內的生活不受外部因素的干擾，空間內的一切都可能是自由的、有序的。但是，一旦突破法律的邊界，就會看到暴力，甚至接受以暴力形式出現的無情懲罰，如被判定僭越“城墻”的蘇格拉底，所受到的就是這種懲罰。所以，“法律盡管界定了人們在其中共同生活而不使用武力的一個空間，但就其起源和本性而言，法律涉及某種暴力的東西。法律的產生依賴的是生產而非行動;立法者類似于城邦的建筑師或建造者，而非政治人或者公民。法律造就了政治發生的場域，法律本身包含著內在于一切生產之中的暴力。作為一個制成品，法律完全不像任何自然生成的東西那樣不需要上帝或人們的協助便能存在。任何非自然的、并非靠自身而形成的東西都包含著自身被生產出來所依據的法則，每種東西都體現它自己的法則，法則之間的關系不過是那些法則的產物之間的關系” 〔2 〕154。在這里，法律本身就是神，也是王，在它所圈定的空間中，凌空傲視眾生亦如羊群，誰也不能踏入它所劃定的邊界。

就法律所具有的至高無上的地位而言，由法律施行的統治與由君主主宰的統治一樣，都無非是一種統治，只不過統治的樣式不同而已。所以，在法律的統治之下，城邦中需要管理的事項是微乎其微的，或者說，城邦中幾乎沒有什么值得給予關注的管理事務。現代學者往往認為古希臘城邦所實行的是法治，這是一個天大的誤會，至少是將法律的統治與現代法治混同了，甚至認為古希臘法律的統治是現代法治應當學習和模仿的樣板。這反映出的是一種不求甚解的膚淺認識。我們認為，從阿倫特的描述中已經能夠清晰地看到，亦如君主主宰的統治一樣，法律的統治也同樣屬于統治型的社會治理模式。因為，“法律是城邦的主人和指揮官，而城邦中沒有哪個人有權指揮他的同儕。因此法律是父親與專制君主的合體……由于對法律的服從沒有任何自然的目的，因此公民與法律的關系還可以類比于主人和奴隸的關系：法律劃定了公民一輩子都是一個‘兒奴” 〔2 〕155。在法律的統治之下，城邦中除了可以對公民、外邦人、婦女、奴隸等進行區分之外，并不存在社會性的群體分化。因而，城邦所擁有的是一種統治結構，存在于公民、外邦人、婦女、奴隸之間的是一種統治關系，而不是法律關系。也就是說，在這個類似于君主的法律統治之下，城邦各構成要素之間并無法律關系。即便是在公民中，智慧、勇敢等也是從屬于榮譽追逐的，公民之間并無法律關系得以表現的責任和義務等。“無論我們對希臘人的這種法律的概念作何解釋，對他們而言，法律從來沒能幫助國家之間或是一國之內不同政治共同體之間建起橋梁。” 〔2 〕154在沒有法律關系的地方，我們怎么能解讀出法治呢？所以，古希臘并不存在現代學者所臆想的“法治”。

只是在資產階級革命中，特別是得益于18世紀的啟蒙運動，才確立起現代法治。這種法治是建立在民族國家得以建構起來的前提下的，在民族國家的框架下，幾乎所有居民都獲得了公民權利，被規定為平等的社會存在物，而且在理論上被賦予了自由的權利。這樣一來，統治結構解體了，從而使法治具有了管理的屬性。在法治框架確立起來后，社會治理在遵循和貫徹法的精神時可以作出一些工具選擇上的靈活性。比如，面對常規性的事項，依“法條”行動;面對較為復雜和不確定的事項，依政策行動。從20世紀后期的情況看，在社會治理的過程中，世界各國都出現了這樣一種具有趨勢性的做法，援用政策去開展社會治理的方式占有越來越大的比重。無論是根據法條還是政策開展社會治理，都是法治的實際表現，都是對法的精神的實踐詮釋。但是，從20世紀后期的情況看，顯現了越來越多的運用政策手段和依據政策開展社會治理的狀況。這無疑包含著一種隱喻，那就是，社會的復雜性和不確定性的增長使得法條顯得僵化，無法滿足社會治理的實際要求，以致不得不求助于靈活性程度較高的政策。作為一種趨勢，它所指示的未來，即在高度復雜性和高度不確定性條件下的社會治理，必然會要求具有更大的靈活性。

20世紀初，隨著公共行政模式的確立，行政管理活動是在官僚制組織中展開的，而官僚制的最基本要求就是按照規則行事。這也是法治的觀念在組織運行中的體現。同樣，在組織的外部功能方面，按照以法的形式出現的規則、標準開展行動，更是獲得合法性的基本途徑。所以，法治也就是行政管理的最高標準和最為基本的特征。但是，公共行政與其政治生態之間是不一致的，因為政治是按照民主的要求而開展活動的，所擁有的是民主制度，這就使行政與政治之間出現了制度性的沖突。對于這個問題，是通過政治-行政二分原則的確立加以解決的。也就是說，行政與政治不同，雖然二者都是服務于社會治理目標的，都是社會治理體系的具體構成部分，但政治是意見的領域、決策的領域，而行政則是執行的領域和過程。因而，承載行政活動的組織可以擁有不同于政治的制度，因為它是以官僚制的原則去加以建構的。不過，從美國來看，在經歷了羅斯福總統的行政集權后，就出現了一些學者（如沃爾多等）開始重新思考行政與政治的關系，直到20世紀70年代演化出了“新公共行政運動”，明確地提出了行政的政治控制之要求。實際上，他們所提出的也就是一種否定官僚制的主張。

新公共行政運動僅僅是在政治與行政的關系問題上作出了思考，而20世紀80年代的新公共管理運動則要求把視線轉移到第三個方面，即提出引入“企業家精神”。這在否定官僚制方面無疑是一項積極貢獻。也就是說，在政治與行政之間關系問題上的爭論無法形成共識性意見的情況下，也就將這個問題擱置起來了，而是到另一個方面去尋找出路。所以，新公共管理運動并不討論政治與行政的關系問題，而是搬出一個能夠對官僚制造成直接沖擊的因素——企業家精神。這樣做的效果是，在新公共管理運動的影響下，“人們在努力改進政府運作過程中，越來越多地使用了諸如顧客、質量、服務、價值、鼓勵、創新、授權和靈活性等詞語，這表明官僚制范式已經不再是美國政府管理中唯一或主要的觀點和論據了” 〔3 〕130。雖然新公共管理運動所采取的這些改革措施還更多地具有一定的被動選擇的特征，但是，卻表明人們對官僚制的失望。其原因就在于，社會的復雜性和不確定性程度日益增長，使得官僚制組織無法在復雜性和不確定性的環境下依然保持其分工-協作的高效運行。

我們也看到，新公共管理運動在提出了對政府的改造方案時，實際上陷入了近代早期關于國家與社會、政府與市場關系問題的經典討論之中去了。如果說政治-行政二分原則的提出，自由主義的或凱恩斯主義的處理國家與社會、政府與市場關系的做法，都無非是對源于近代早期經典討論的解決方案的話，那么，新公共管理則為這種討論的再循環確立了起點。如果所制造出來的是一種簡單的循環，在抽象的意義上也可以作出螺旋式上升的判斷。若把工業社會所造成的發展后果也聯系起來的話，就會看到，人類社會已經走進了高度復雜性和高度不確定性狀態，這種循環已經變得不再可能，假如進入新一輪的循環，那么人類將會陷入非常危險的境地。所以，我們是對新公共管理運動持懷疑態度的，盡管新公共管理的諸多建議在中國要比世界上任何一個國家都得到了更加忠實的履行。