我國環境權實現問題探討

趙明霞

〔摘要〕 環境權作為一項基本人權，表達了公民在安全、健康和生態良好的環境中生活的正當需求。環境權的實現，以保護公眾的生態利益為目標，以促成社會關系的生態變革為過程，以實現人的生態自由為最終價值。根據人權的發展形態和作用機理，環境權的實現需要經歷權利的法定化、實有化和內化發展的邏輯過程，這也是生態法治社會規范體系的建構過程，對促進人與自然和諧的法治社會建設具有重要意義。環境權的實現也必然受到現實經濟發展條件、社會治理能力和文化價值觀念等因素的影響，因此，有必要在制度建設過程中，以環境權為核心，構建合理的權利配置、保障和救濟機制，以促成環境權的普遍認同與踐行。

〔關鍵詞〕 環境權，生態利益，生態自由

〔中圖分類號〕D922.6?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）03-0124-06

一、環境權實現的價值要義

從靜態上看，環境權反映了人與自然關系中，人類應當享有安全和良好環境的主觀意愿，從動態上看，環境權也表達了社會公眾在環境要素及生態系統使用過程中所產生的利益訴求，而這種訴求與社會關系的演變，以及人的生態自由的實現緊密聯系。

（一）從表層意義講，環境權的實現是公眾生態利益的保護。從本質上看，權利首先是利益的表達，而環境問題也正是當代經濟社會發展過程中生態環境的經濟利益與生態利益發生沖突的產物。隨著環境危機的頻繁出現，人類逐漸意識到，對環境要素包括水、空氣、土壤以及它們共同構成的生態系統的不合理開發利用和爭奪是導致生態環境破壞的重要原因之一;環境要素及其系統除了具有顯而易見的能夠滿足物質生產所需的經濟利益外，還為人類提供了可持續發展的生態利益和社會利益;環境要素及其系統對于人類的經濟利益、生態利益和社會利益是統一的、不可分割的整體;環境要素及其系統為人類提供的經濟利益只不過是其整體價值的一部分，而環境要素的各種利益和價值之間是相互轉化的 〔1 〕。

與其他權利不同的是，環境權所保護的是環境要素及其系統為人類提供的生態利益。生態利益是人類可持續發展的核心需求之一，其表現為環境要素及其生態系統對人類主體非經濟利益需求的滿足，包括清潔的空氣、干凈的水流、健康的生態系統等，大致對應生態經濟學所定義的“生態服務功能”。這種生態利益區別于環境要素及其系統所產生的經濟利益和社會利益，具有不可分割、非排他性和不可轉讓性，是保障和實現人的生存價值和尊嚴生活的重要組成部分。環境權的實現要求將環境的生態利益納入到社會生活的重要性權利之中，并通過制度建設回應和滿足人們對于安全、健康和良好生態功能的需求，包括防治污染、生態修復和公平分配環境資源、加強環境可持續發展能力等。

（二）從深層意義上講，環境權的實現是社會關系變革的過程。環境污染、資源耗竭、人口膨脹、貧富分化等影響可持續發展的問題，從根源上可以歸結為環境-社會系統演化過程中社會關系的失衡問題。人類所有的生產與生活活動，都必須且只能存在于環境要素及其構成的生態系統之中，如果環境狀況惡化，勢必影響到社會的良性運行與協調發展。而人類自己建構起來的社會組織與制度安排、行為模式與價值思維等，都對環境系統的生命力造成極大的影響，這種影響既可能加劇環境衰退，也可能促進環境要素及其系統的維護和重構。因此，緩解環境問題，遏制環境狀況的持續惡化，主動權在人類自身社會關系的調整上。這是關系到能否實現工業文明向生態文明的順利變遷、能否實現人類社會可持續發展的重要問題。

環境權正是在這樣的背景下得以產生和實現的，表征了人類社會主體之間原有關系的調整和新的互動關系的建構，這一種過程源于人類對于人與自然關系中人的主體性價值和能動性的肯定與詮釋。環境權的實現過程包含了人類主動地變革生產技術和社會組織方式、分配方式，從而使人與自然、人與人關系及其相關的觀念價值體系發生根本的變化，并促成文明的更替和社會的轉型。應該說，環境權作為人權之一，其實現并不是單純依靠強力，也不是單純依靠主體的善念和良知，而是需要社會全體成員基于可持續發展目標下對各種社會關系所進行的創造性重構和發展 〔2 〕。

（三）從終極意義上講，環境權的實現是人類生態自由的呈現。從人與自然關系的角度看，如果說每一個生命有機體能夠在其所處環境中和諧地生存并實現自己的價值和目的，就是達成了自在存在，而自在存在是生命有機體的自由，即生態自由。那么，人類真正的存在自由也應當是在與整個自然世界的和諧統一中獲得的，即人類只有與自然整體保持穩定的和諧平衡狀態，才能贏得自己的存在和自由，這也是實現人的全面而自由發展的重要組成部分。

《聯合國人類環境宣言》明確“人人都有在良好環境里享有自由、平等和適當生活條件的基本權利”。而2018年聯合國大會決議開啟談判進程的《世界環境公約》則重申聯合國關于環境權益保護的規定，“所有人都有權生活在一個有利于其健康、幸福、尊嚴、文化和自我發展的健康生態環境中”。因此，從自由觀的角度看，環境權表現為權利主體發揮主觀能動性，最終實現人與自然關系中自我發展的根本途徑。在人與自然關系中，人類作為環境權主體，具有意志和行為方面的自由，而意志自由則表現為主體依據“人是自然中的人”，即天然地享有健康和發展的環境權，這種權利不需要法律賦予，不需要政府授權;而行為自由則表現為主體依據“生態自由”的目標，實施或不實施一定的行為，從而發揮主觀自由 〔3 〕。環境權的實現正是人的自然屬性與社會屬性有機結合，并為人在自然中的主體自由而作出的努力。

二、環境權實現的邏輯過程

以維護人的尊嚴與健康、實現人與自然可持續發展為基點的環境權，其發展和實現需要經過法定化、實有化和升華發展這樣一個由外而內的邏輯過程，在這一過程中，環境權以規范的形式表現出來，包括了制度規范、行為規范和文化規范的建構。

（一）從應然權利到法定權利——制度規范的建立。從應然形態看，環境權是社會主體發揮主觀能動性，遵循自然規律和社會規律，促進人與自然和諧、可持續發展的價值理念，這一理念來源于社會主體對于人與自然關系的理性認識和美好愿望。而法定權利屬于制度性權利，較之開端于自生秩序演化過程的應然狀態的環境權，法定環境權是一個理性建構的過程 〔4 〕。環境權的法定化即是通過法律規范的形式，將環境權所體現的生態利益作出明確規定，把實然和應然的權利連接在一起，把抽象的、概括的環境權轉化為具體的、可預期、可實現的由國家強制力保證實現的法定權利。

環境權的法定化是依法確立公民生態利益之法律訴求的過程，同時也是促進一國生態環境法律規范改革和完善的過程。環境權入法應當成為環境時代衡量政府合法性和法律合理性的重要標尺之一。觀察當前世界各國環境權法定化的途徑，主要包括環境權入憲、環境權制度建設和環境權司法確認等。一是在憲法中確立環境權作為公民基本權利的法律地位，這是大部分成文法國家特別是發展中國家的做法。環境權入憲對促進國家法制體系的綠色化改革奠定了基礎。二是將環境權理念融入傳統法制中，建立保護公民環境權的規范體系，包括制定和修訂相關的綜合性和單行性法律規范、建立實體性和程序性保障制度，特別是在與生態環境相關的法律制度建設中積極推動公民享有安全、健康和良好環境需求和愿望的滿足。三是通過司法判決確立環境權及其主要內容，這是判例法國家環境權法定化的主要途徑。而其他法系國家也相繼確立環境訴訟等司法制度，為公民維護環境權益提供了程序性保障。當然，環境權的法定化是一個相對靜態的權利實現過程，主要依靠立法研究和實踐，旨在使環境權等新概念新范疇獲得法律認可，為環境權的實現提供了正當性基礎。

（二）從法定權利到實有權利——行為規范的實施。實有權利是權利實現的核心過程，是應有權利、法制設計走向社會實踐的標志性階段。如果權利不能轉化為實有的權利，則權利無異于一紙空文 〔5 〕。環境權實現的主要困難在于由法定權利向實有權利的轉化。實踐表明，環境權的社會實踐遠不及立法者想象的那樣樂觀。只有當環境權的價值和法律規范轉變成為現實生活中政府、社會組織以及個人等社會主體的行為規范，才能達成影響人與自然關系和社會關系的客觀效應。因此，環境權的實有化是指公眾依法享有法律權利，并通過社會主體的實際行為，承擔責任、履行義務，從而使公眾實際享有安全、健康和良好環境利益的過程。

在環境權法定化的基礎上，各種社會環境行為規范的建立是環境權實現的重要途徑和步驟，在此過程中，政府行為起主導作用，企業行為起主力作用，公眾行為起主體作用。對于政府而言，執行環境法律法規，制定環境政策，提高生態決策能力，保障企業和公眾的環境權利;企業依法履行社會責任，建立綠色生產經營模式;公眾從自身做起，依法履行生態環境行為規范。上述環境權行為規范的形成，不僅是環境法制執法和守法規范化的體現，也是一國環境治理能力提升的重要過程。

（三）從實有權利到內化發展——文化規范的建構。權利的實現并非只有從理念到行為的外在表現的轉變，權利的最終歸屬應該是權利價值的普及和升華，進而促成行為自覺和社會轉型。環境權具有極強的時代特征，同時也具有深刻的文化價值背景，因此環境權的實現還有一個從外在的實有權利向應有權利升華的關鍵階段，但升華后的環境權已非當初作為權利實現基點的應然理論和價值判斷，此時的環境權則是一種更明確、更堅定、更精準的人權訴求，這充分反映在公眾對環境權人文和道德習慣的普遍認同和自覺踐行，也就是文化規范。

環境權的文化規范體現為廣泛的非正式制度規范，包括環境習慣、環境秩序和環境人格的塑造等，主要表現在兩個方面，一是在人與自然的關系上，人類有權利用自然生態獲取生存的基本需求;人類利用自然要素而不可避免造成傷害時，應當將對自然的傷害降到最低，并且在事后要給予相應的補償。二是在人與人的關系上，每個人都平等地享有環境權，應公平分配資源，盡量減少給自然生態增加額外的負擔，保護生態環境是社會公眾責無旁貸的義務和責任 〔6 〕。環境權文化規范的形成一方面依靠社會強制力規范的保障，另一方面則更多地依靠教育和每個人對自身與自然關系的深刻感知，從而增強對社會生態文化和秩序的認同。

三、環境權實現的影響因素

“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會文化發展。” 〔7 〕而環境權作為新型權利，是人類以環境的生態價值為基礎，為可持續發展作出的具有前瞻性的權利設定。就影響因素而言，政治制度、經濟形態、社會文化、法律體系、道德觀念等都會對環境權的實現產生或多或少的影響。這些因素，既可能是促進因素又可能是制約因素，也直接決定了環境權在實現過程中呈現出的多種樣態。

（一）經濟發展條件。經濟條件的改善不僅使權利容易得以實現，而且帶來新生權利的增長。郝鐵川教授在文章中總結到，“解決應然權利與實然權利、法定權利與實然權利的沖突，根本依賴于經濟的極大發展，而不是法學家的一場啟蒙運動和立法者的一番變法。一部人權史告訴我們，每一次權利理論的重大沖突，每一次權利實現質的飛躍，無一不是經濟的巨大進步所致” 〔8 〕。經濟條件是影響權利實現的一個重要客觀因素，如果沒有經濟基礎的保障，即使已經形成的法定權利也只能是對權利主體的畫餅充饑。從經濟發展的角度看，環境權的實現主要受制于兩方面的影響，一是經濟發展方式影響環境權實現的效果。粗放式、資源依賴型經濟發展模式直接導致了環境危機的出現，在追求“利益最大化”發展模式下，資源和市場主導社會經濟發展的主要方向，環境的生態價值長期被忽視。而環境權作為社會權，一定程度上蘊含著對傳統經濟效益評判標準的抗衡，因此經濟發展方式向節約化、精細化的調整也是實現和保障公民環境權的重要條件之一。二是經濟發展水平影響環境權的實現程度。按照環境庫茲涅茨曲線理論，環境質量與人均收入水平呈現倒U型曲線關系，也就是說生態環境的改善與一國在一定時期內物質水平、資源分布等因素密切關聯。這種關聯突出表現在政府可能為實現短期經濟的快速增長而不顧環境的破壞和資源的浪費;而生態保護和污染治理必然增加社會治理的成本，這需要以經濟的高度發展以及財政收入的顯著提高為前提。因此，環境權的實現必然涉及一國或區域經濟權益與生態權益之間的協調問題。

（二）社會治理方式。社會治理強調管理和控制上的多元性、互動性和動態性，其根本問題在于建立國家權力和公民權利間的均衡配置和良性關系。環境問題的產生和解決都離不開政府和社會公眾的共同努力。環境治理并非排除某一次污染，而是要針對污染源形成常態化的治本之策，即確立起法治化的生態保護和治污方式，其實質是完善社會治理體系，保護公民環境權。而環境及其生態系統作為典型的公共共有物，環境權的實現主要受制于社會治理因素的影響。一是政府管理方式影響環境治理效果。政府是環境治理的主體責任人，行使環境管理權力，履行環境管理職責。政府環境管理的權威性和集中性有利于環境問題得到快速而有效的解決。然而政府單一的自上而下的科層制在保證了環境治理目標分解的同時，也往往會導致地方基層政府在多任務、多目標中權衡和選擇時，首要考慮的并不是任務本身的重要性和公眾環境需求的真實意愿，而是各種任務和目標所帶來的收益差，從而極容易引發濫用職權或管理無效。二是社會組織參與程度影響公民環境權的實現程度。民間組織以及公眾自治組織作為環境治理的重要社會力量，對促成公民權利與政府權力的良性關系具有重要作用。經過多年發展，各種環境保護組織力量不斷壯大，但大部分組織都與政府保持著一種絕對主導的非對稱關系。受制于社會組織的自身發展階段性的影響，社會組織參與環境治理的作用遠低于應有水平。因此，提升環境治理的公眾參與能力，也是實現公民環境權的重要環節。

（三）文化價值觀念。在社會科學中，幾乎所有的理論都隱含著對社會行動者理性或非理性的預設和考察。價值觀念屬于思想意識層面，是影響人的行為和社會制度創新的內在和深層次的文化因素。上世紀以來，有關人與自然關系以及環境危機根源的探究從對現代技術的反思轉向對于社會制度、文化價值觀的全面調整。就當前的社會價值導向來看，主要存在三個方面的誤區直接影響環境權的實現。一是認為環境的經濟價值高于生態價值。物質決定意識，經濟基礎決定上層建筑，這是馬克思主義哲學的基本命題。現實物質條件的不足影響了人們對環境經濟價值的絕對性認知，而忽略其生態價值，甚至將環境的經濟價值與生態價值對立起來，這直接導致了對環境權認知的偏差。因此，環境問題產生的深層次原因是人類物質需求的無限性與環境要素的有限性之間的矛盾。二是認為單向度的個人主義思維更具有現實合理性。生態利益具有鮮明的公益性和非排他性，環境權是典型的社會權。然而在個人利益過于張揚的時代，個人利益被作為一種絕對的價值而備受推崇，往往缺乏對社會整體和長遠發展需要的考慮，特別是在西方國家，公益性權利從未從根本上得到確立。這些因素導致了生態利益的物化，不利于環境權的認可與實現。三是以政府的環境責任涵蓋公民責任。政府是環境保護的主要責任人，主要是因為政府受人民委托履行環境管理權力。但社會所有主體的責任意識和實踐才是環境權得以實現的根本所在。

四、構建環境權的實現機制

從社會結構角度看，環境權的實現也是普及環境主體平等資格和增強環境社會治理能力的雙重過程。環境權的實現機制是針對環境問題的“多元制度回應措施”，即明確環境權的實現需要從哪些方面設置制度，制度之間應當如何相互配合。從總體而言，我們需要從配置、保障、救濟三個方面構建系統的環境權實現機制，每一項機制的運行都離不開法律、政府和社會的支撐和參與。

（一）建立環境權的配置機制。環境權強調人類對環境生態利益的享有，任何破壞環境并超過維持健康生態環境的行為都應當予以限制或改變。因此，從傳統權利體系的運行看，環境權的實現，在一定意義上說就是對其他自由權利的功能作出一些限制或調整，而這種限制或調整的目標在于確立權利之間的利益邊界，使環境權與其他經濟社會文化權利能夠協調發展。首先，通過科學的環境質量標準體系來劃清環境權的利益邊界。環境質量標準體系，是用以恒量當時當量環境是否對人體造成傷害或是否有益于可持續發展的評價標準 〔9 〕。通過科學的標準體系，在質或量上嚴格界定社會各類涉及生態環境的行為（包括經濟行為）界限，標明保證“人-自然-社會系統”健康可持續發展的臨界點。雖然環境質量標準體系的建立受到科學水平、時代發展的限制，但通過標準的提升，必然能夠促成公眾環境權的最終實現，為未來發展留存生態潛力。科學的環境質量標準體系為環境保護立法、執法、司法和維權等提供了科學依據。其次，制定社會本位的發展規劃，將環境權理念融入社會整體發展規劃中，使環境權與其他個人權利、社會權利的保障和諧共存。環境權的實現是保障公眾生態利益，為了實現這一目的，必須通過規劃來引導和規制人們對自然資源的開發，減少污染排放，治理和改善環境，維護生態平衡，從而使環境質量維持在較好的水平。最后，實現環境公共服務的均等化，這是政府的主要職責，也是公民環境權得到公平配置的重要措施。環境公平是環境權的內在價值，作為一國公民，不論其經濟狀況、地域范圍或身份差別，都應該享有平等獲取安全、健康和良好的環境的能力和機會。通過環境公共服務建設均等化，由政府統籌、合理配置公共資源，預防和治理污染，解決公眾日益增長的環境需求與落后的環境服務供給之間的矛盾，使城鄉之間、區域之間以及群體之間都能夠充分地享有環境權。

（二）完善環境權的保障機制。較之其他權利，環境權作為社會權，其保障離不開政府作為、權力運行和相關權利的行使。因此，環境權的保障機制主要表現在三個方面。首先，完善對政府資源開發和環境管理權力的監督機制。監督權力是權利的主要價值之一，在生態環境保護過程中政府的作用是雙向的，政府作為國家代表行使環境管理權力，同時政府管理權力的濫用或誤用往往也成為導致環境污染和生態破壞的原因之一。環境權的實現依賴于政府的積極作為，因此以保護公民環境權為核心，建立和完善公眾對政府在政策制定、社會整體規劃的執行、資源開發過程的監督機制，對于實現環境權具有至關重要的作用。而監督機制的建立一方面需要對原行政監督機制進行合理調適，包括在行政內部監督中納入環境監督，另一方面依靠制度創新和加強社會外部監督，如民主參與監督、法律監督等。其次，調整政府環境管理機制。政府環境管理的根本宗旨應當是“為了讓人民群眾喝上干凈水、呼吸清潔空氣、吃上放心食物，在良好的環境中工作生活”，我國《環境法》也明確了“使經濟社會發展與環境保護相協調”的指導原則，因此政府行政決策和執法應考慮適用“環境優先”原則，促進人與自然和諧發展。在具體的環境管理過程中，對內應注重制度創新和機制調整，理順府際之間、部門之間的職責分工和協同互動關系;對外要重視非政府力量的調動，善于整合各種社會資源，激勵企業、社會公益組織等積極參與到環境管理過程中。最后，完善環境民主參與機制。環境參與權是環境權的衍生權利，也是環境權的具體表現形式。從淵源上看，民主作為一種政治理念和社會組織方式，能夠有效防止組織權力濫用，減少決策失誤。環境問題的復雜性和廣泛性決定了環境權的實現不能單靠政府責任，還需要社會組織和公民的共同參與和合作，即“環境保護人人有責”。當前環境信息公開、環境影響評價、環境決策聽證等制度的相繼建立，為公眾民主參與環境事務打開了通道。

（三）建立環境權的救濟機制。環境權作為社會權，必須建立廣泛而多樣的救濟機制。一是行政救濟。其包括行政司法救濟和行政補償兩個方面。行政司法救濟是指由具有一定法律知識、掌握相關環境知識和技能以及行政管理經驗的人員組成專門機構，不同程度地參照司法程序，處理環境污染和生態保護的行政事務和糾紛。環境行政司法這種特定的權利救濟機制在許多國家和地區的行政治理中發揮著越來越重要的作用，成為政府對經濟和社會生活間接干預的重要手段 〔10 〕。而行政補償則是指政府通過征收環境稅、環境費、發行環境債券等方式設立補償基金，用以補償環境受害人并重建環境生態功能。二是司法救濟。作為社會公正的最后一道防線，司法救濟是權利法律救濟的核心途徑。環境權作為公益性權利，世界各國大都建立了環境公益訴訟制度。區別在于各國對于訴訟主體資格的規定有所差異，美國公益訴訟的主體為公民個人，我國《環境法》則賦予具備一定條件的社會公益組織作為訴訟原告的主體資格，同時檢察機關也積極參與到環境公益訴訟之中。然而，由于主體資格和技術能力的限制，環境公益訴訟制度還有待進一步發展完善。三是社會救濟。社會救濟是指為了彌補行政和司法救濟的缺陷，引入社會力量參與環境侵權造成的損害之救濟。近年來，世界各國比較通用的制度設置包括環境責任保險、公共補償、生態基金等損害預防和填補制度。這些制度在社會參與環境權救濟方面具有積極的借鑒意義。

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責任編輯 楊在平