國內政府購買公共科技服務的經驗及對貴州省的啟示

徐菊 蔣雪梅

摘 要：21世紀是知識經濟時代，科技成為一個產業發展的關鍵因素。在國家政策的支持下，政府購買公共科技服務開始興起，國內中東部地區都對其進行了探索和實踐，并取得了一定的成效，這對西部地區具有很好的借鑒和示范作用。通過經驗總結法概括國內政府購買公共科技服務的經驗，采用對比分析法找出貴州省政府在購買公共科技服務方面存在的問題，并針對性地提出改進的建議。

關鍵詞：政府購買;公共科技服務;經驗總結;政策建議

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）13-0068-03

一、引言

在2013年發布的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中提到要更加廣泛地利用社會力量來提高政府購買服務的效率。政府購買公共服務的實踐主要是養老服務、農村醫療服務、殘疾人服務、社區服務等方面，并在這些領域取得了顯著的成果。然而，隨著新時代的到來，公眾需求也發生著巨大變化。科技在人們生產生活中顯得尤為重要，政府購買公共科技服務也成為了政府購買服務的一種創新模式。中共第十九次人民代表大會明確提出，要加快建設創新型國家，引領科技創新新潮流。

我國政府購買公共科技服務起步晚，已經與西方主要發達國家拉開了差距。國內政府購買公共科技服務普遍具有承接主體多元化、購買形式多樣化和創新性、服務對象為公眾等特點。但是，國內各個省份進行公共科技服務購買所取得的效果卻呈現出區域性的特點，主要表現為中東部政府在購買公共科技服務研究上起步早、經驗豐富、成果顯著，而西部地區政府在購買公共科技服務方面存在著經驗不足、發展滯后、效果不佳等問題。

二、國內政府購買公共科技服務的經驗總結

（一）國內政府購買公共科技服務都具備一定的條件

1.以科技政策作為支撐。公共科技服務的提出源自于西方國家，在借鑒西方國家成功經驗的基礎上，我國也迅速開展了政府購買公共科技服務的實踐，并出臺了相應的政策來支持公共科技服務的順利推進。各類推進公共科技服務發展的政策具有時間階段性的特點，大致可以分為兩個階段，2006—2012年屬于發展公共科技服務的探索階段，2013年至今屬于發展公共科技服務的全面發展階段。在國家規劃、法律、體制改革政策的引導下，國內省份為了有效推進公共科技服務的發展，都出臺了相應的政策性文件。

上海市是我國首個開展政府購買公共科技服務實踐的城市。早在2006年，上海市人民政府就頒布了《上海中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》，提出上海中長期科技發展的重點是關注技術創新的效率和效益，發揮企業的主體作用，聯合高校、科研院所的力量開展戰略產品研發攻關。2017年，上海市科委會等部門制定了《市級財政科技投入科技創新支撐類專項聯動管理實施細則》，決定實施財政科技投入科技創新支撐類專項統籌決策，對接科技發展戰略與規劃，統籌布局專項年度重點任務以達到推動科技創新、增加公共科技供給的目標。

除上海之外，廣東省制定的科技服務政策也形成了一個有效運作的體系。2009年，廣東省科技廳提出實施“十大科技創新工程”的目標與主要任務;2016年，廣東省人民政府辦公廳發布《廣東省人民政府辦公廳關于進一步促進科技成果轉移轉化的實施意見》，提出要通過多種方式來促進科技成果轉移轉化。

2.以雄厚的財政支持作為基礎。國內政府都認識到公共科技服務的重要性，在進行宏觀政策指導的同時，憑借其雄厚的財政實力，合理分配財政支出結構，對公共科技服務購買項目給予了大量的資金支持，確保項目順利實施和推進。

數據顯示，截至2012年底，浙江省省級財政對政府購買科技服務累計撥款6.4億元，省級以下政府配套經費投入10億元[1]。浙江省對2009年前建立的24家公共科技行業平臺進行統計，發現省級財政實際投入資金3.17億元，地方實際配套3.97億元。2016年，山西省科技廳將“山西省政府購買公共科技服務專項資金”1 000萬元列入其年度部門預算，省財政分兩次向10個政府購買公共科技服務項目的承接單位撥付資金，共計946萬元。

3.以科技服務業的迅速發展作為依托。服務業作為第三產業，近幾十年在我國呈現出強勁的發展勢頭，在2017年的中國經濟報告中，第三產業占GDP的比重以46.1%超過第二產業，服務業發展的良好趨勢為科技服務業的發展奠定了穩固的基礎。

科技服務業發展歷來受到各級政府的重視和支持，各地方科技服務業的發展呈現出明顯的區域差異性。截至2015年年底，廣東省科技服務業發展迅速，比上一年增加了1 114.84億元。與2011年相比，科技服務業占廣東省GDP的比例增加了0.5個百分點，為1.5%;占第三產業比例增加了近1個百分點，為3%。從2010年開始，北京市科技服務業產值以平均每年將近10%的速度增長。“十二五”期間，北京市科技服務業以平均每年16%的速度增長;進入“十三五”，2016年北京市科技服務業的增幅為13.7%，而新疆、西藏、貴州等西部地區科技服務業的發展明顯落后于中東部城市。以新疆為例，截至2015年，新疆科技服務業生產力促進中心總資產只達到5.17億元，技術裝備2 429臺，從業人員1 061人，年服務企業共有4 263個，科研機構696家，服務總收入1.5億元。

（二）國內政府購買公共科技服務的運行機制具有共性

政府購買服務作為一種新型公共服務供給方式，其運行機制可以概括為政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現[2]。政府購買公共科技服務的正常運行也需要一套詳盡而縝密的機制，它的運行一般包括三個核心階段，即項目篩選、合同制定和執行、監督管理。以此作為劃分政府購買公共科技服務運行機制的依據，將其劃分為三大部分：項目篩選機制、合同制定和履行機制、監督管理機制。

1.項目篩選機制。政府在決定是否對某個公共科技服務進行購買之前，需要進行項目篩選。政府要考慮購買公共科技服務的必要性，購買公共科技服務的方式以及購買公共科技服務的受益群體。張國斌等人以北京化工大學國家大學科技園為研究對象，設計出了孵育項目篩選評價指標體系，以“宏觀環境因素”“孵育環境條件”“孵育對象特性”作為一級指標，又依次分別選取6個、5個、6個二級指標。項目篩選機制的建立將會提高政府購買公共科技服務的效率和水平，直接影響到購買的整個過程。

2.合同簽訂和履行機制。合同制定是購買主體即政府的職責。在政府確定購買方式之后，就要制定相應的購買合同。合同的制定要遵循公開、公正和自愿性原則。在簽訂合約時，要和承接主體進行交流協商，明確合同的內容，雙方享有的權利和應該履行的義務。合同的執行需要政府和科技機構的共同協作。2016年10月，廣西省財政廳發文規范政府購買服務合同管理，就合同的簽訂、履行和管理提出了具體的要求。

3.監督管理機制。政府購買公共科技服務的正常運行離不開有效的監督管理機制。監督不僅包括政府內部監督，也要包括政府外部監督即審計機關和公眾的監督。2013年，廣東省有17個地級市在財政局設立了政府采購監督管理機構進行內部監督;2014年，廣東省政府采購協會成立，拓寬了政府采購外部監督機構;2018年8月，廣東省積極創新政府采購監管模式，政府采購信用監管系統正式上線運行，主要是為了激勵守信和失信聯合懲戒而建立的信用監管系統。

（三）對政府購買公共科技服務建立完善的績效評價體系

績效評價主要是對項目完工后所帶來作用大小的一個重要檢測。不同地區都依據各自特點建立起了績效評價體系，通過研究分析，國內績效評價體系的建立主要有三個角度，即服務項目、科技信用和資金使用情況和效果。國內政府建立績效評價體系具有以下特點。

1.結合當地實際情況構建績效評價體系。廣東、湖北、上海、江蘇等地由于雄厚的資金、人才和科技實力，主要提供科技園、科技平臺、科技企業孵化器等服務，在這些領域都取得了令人矚目的成效。在此基礎之上，這些城市都設計出了一套具有地方特色的績效評價體系，突出其優勢的科技服務項目。2003年，廣東省對14個民營科技園建設財政專項資金開展績效評價工作。從2013年開始，湖北省每年都要對科技條件平臺建設專項項目進行績效評價。上海市從2014年開始連續兩年對科技企業孵化器服務進行績效評價，并將服務績效評價結果公示，接受公眾的監督。2017年1月，江蘇省科技廳研究制定了《江蘇省科技企業孵化器評價指標體系（試行）》，主要用于國家和省級科技企業孵化器績效評價，旨在全面評價科技企業孵化器孵化能力。

2.構建完整有效的績效評價體系指標。在確定構建績效評價體系針對的對象后，設計一套完整有效的績效評價指標顯得尤為重要，其決定著評價結果最終的有效性和可靠性。在國內各大城市中，黑龍江、河北、遼寧等地都設計了一套詳盡的績效評價指標來評價服務的質量和水平。2012年，黑龍江制定了《黑龍江省財政科技專項資金績效評價實施意見（試行）》，建立了3個一級指標、7個二級指標和16個三級指標來評價科技專項資金使用狀況。2014年，河北省針對政府購買科技服務相關項目建立了一套非常詳細的評價指標體系，一級、二級、三級指標分別有4個、14個、49個。2017年，遼寧市就高新技術產業開發區創新驅動發展建立了績效評價，包括4個一級指標和41個二級指標，來評價全省高新技術產業開發區實施創新驅動發展戰略的績效。

三、國內政府購買公共科技服務的經驗對貴州省的借鑒意義

（一）提供良好的發展條件

1.制定相應的政策。在國家政策的支持下，國內政府制定了具有針對性、全面性和連續性的政策，為公共科技服務的發展提供了政策基礎。貴州省要針對公共科技服務制定相應的政策，政策要全面覆蓋公共科技服務的各方面，包括承接主體、購買內容、購買形式、監督管理等，同時要保證政策制定的連續性，讓政府購買公共科技服務有政策可遵循。

2.加大財政資金的支持力度。公共科技服務的發展離不開財政資金的支持。浙江、山西、四川等地區通過財政撥款、稅收減免來推動政府購買公共科技服務的發展，且具有撥款額度大、稅收減免比例高的特點。從2015年開始，貴州省財政廳安排2 000萬元用于培育承接政府購買服務的社會力量，當年對培育扶持的13個對象，給予132.56萬資金支持。貴州省在資金安排上存在著總額少、分布不均勻的缺陷，最后分配到公共科技服務的資金變得更少，嚴重阻礙了政府購買公共科技服務。在財政資金方面，貴州省應該合理配置財政資金使用結構，一部分財政資金應該向公共科技服務傾斜，預留專門的公共科技服務財政支持資金，通過定向撥款、稅收優惠、資金獎勵等方式加大財政對公共科技服務投入力度和提高支持額度。

3.推動科技服務業的發展。貴州省科技服務業的發展明顯落后于北京、廣東等地。2016年貴州省服務業增速居全國前列，與上年相比，增速加快0.4個百分點，增長達到11.5%，增加值為5 251.15億元。但是，巨大的產值主要是由旅游服務業、交通運輸服務業、消費零售市場帶動的，科技服務業的貢獻所占比例卻很小。因此，貴州省應該加快推進科技服務業發展的步伐。一方面，為科技服務業的發展營造良好的環境，包括政策及資金支持、人才培養與引進、創新科技服務平臺等措施;另一方面，要加快科技成果轉移轉化，將科技成果轉變成為生產力，推動貴州省經濟發展，為推動政府購買公共科技服務發展打下堅實的基礎。

（二）設計一套有效的運行機制

項目篩選，合同制定和履行到監督管理的各環節都關系到政府購買公共科技服務最終效果。在項目篩選上，貴州省可以設計一套項目篩選指標體系，該指標體系圍繞著是否應該購買，優先購買何種公共科技服務，購買的效果將會有多大而建立，從而提高政府項目篩選的合理性和有效性。在合同制定和履行上，首先，貴州省應該就合同的規范性制定相應的政策或者法律;其次，貴州省應該結合本省科技服務的現實情況制定出具有前瞻性、全面性和規劃性的合同，而不應只是參照中央給的合同范文來制定合同。在監督管理上，貴州省需拓寬監督管理渠道，建立多元化的監督管理機制。目前，貴州省的監督管理主要集中在政府各部門之間，外部監督尤其是公眾的監督管理是缺失的，從而滋生許多腐敗行為。貴州省應該提高政府行為的透明度，包括項目信息公開、資金的使用情況、合同執行進度等，讓廣大群眾能夠參與到監督管理的全過程。

（三）建立完善的績效評價體系

在績效評價體系方面，貴州省也進行了一些探索。2014年7月，湄潭縣科技局啟動省市縣科技合作專項績效評估工作。同年10月，貴州省科技廳開展對產業技術創新戰略聯盟實施績效評價，重點集中在創新投入、人才團隊、專利標準、成果轉化、機制創新等方面，卻未突出當地特色，如大數據產業、新醫藥和健康養生產業等。政府購買公共科技服務最終的效果如何，需要依靠一套合理有效的績效評價機制來衡量，以確保后續政府購買公共科技服務工作的順利推進和繼續進行政府購買的必要性。廣東、湖北、上海、江蘇、河北等地構建了適合本地區公共科技服務發展的績效評價體系，貴州省在建立績效評價體系時應結合貴州省政府購買公共科技服務不同形式，設計績效評價依據及分類，正確選取和制定詳細的績效評價指標，且保證指標制定后的可操作性和有效性。對于績效評價的分類依據，貴州省既可以依據科技服務供給中的不同角色來進行劃分，如科研院所科技服務供給績效考核評價、企業績效考核評價和用戶滿意度績效考核評價，也可以依據資金使用績效評價、產出績效評價、同行評價方式來建立合理的績效評價體系。