中國財稅體制改革的經驗和愿景展望

【摘要】在深化改革中完善分稅制財政體制改革的總體思路應是：合理劃分中央、省、市縣三級事權和支出責任，改進轉移支付制度，按“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”的原則，配之以中央、省兩級自上而下的轉移支付與必要合理的橫向轉移支付，建立內洽于市場經濟體制的財權與事權相順應、財力與支出責任相匹配的財稅體制;深化預算管理制度改革;實行促進“調結構，轉方式”的稅制改革;強化績效導向。

【關鍵詞】財稅體制改革;分稅制;轉移支付制度

一、40年財政改革的基本經驗和評價

1978年以來，中國實行改革開放，開始了由計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的經濟、社會轉型歷程。1994年分稅制改革以提高“兩個比重”為基礎調整了中央與地方政府的財政關系，強調發揮中央與地方兩個積極性，形成了現有財政制度的基本框架，成為中國市場經濟體制改革的重要突破口，奠定了20多年來社會經濟高速發展的基礎;同步推進的稅收制度改革則進一步規范了政府與市場的關系，釋放了微觀市場主體的活力，有效促進了市場經濟體制運行，提高了政府調控經濟的能力;1998年開始的建立公共財政制度的探索，將重點放在支出制度的完善和支出結構的調整上，財政支出的重點從經濟建設領域轉向民生領域。1999年啟動的預算制度改革，通過引入部門預算、國庫集中收付和政府采購等制度，初步構建了現代預算體系框架，預算的公開性、民主化程度顯著提高。公共財政體制的建設與完善，較好地規范了中央與地方、國家與企業、政府與市場間的關系，為構建現代財政制度奠定了良好基礎。

（一）1994年分稅制改革的意義和貢獻

中國已經進入啟動新一輪經濟體制配套改革的關鍵時期，與此前若干輪改革類似，財稅改革再次成為研討和推進配套改革的切入點，其中又以如何認識和深化1994年以來的分稅制改革為核心。

簡單地講，稅收制度的主要作用是規范政府與企業之間的分配關系，而財政體制是用來規范不同級次政府間的分配關系。財政作為一國政權體系運轉的物質基礎，首要職責是配置公共資源，以滿足政府履行社會管理權力和職能的需要。通俗地講，財政制度就是要明確政府的“錢從哪里來”（稅收與非稅收入）、“錢用到哪里去”（支出、轉移支付以及資金收支的標準）等一系列體制、制度、機制的規定。

鄧小平同志1992年“南方談話”后，中國確立了社會主義市場經濟目標模式，這就要求從制度上加快多種經濟形式和產權規范的法治化，轉變政府對經濟的調控方式，促進形成公平競爭的市場體系。“分稅制”改革正是在這個大背景下引出的，從1993年開始籌備，1994年1月1日正式推出。

學界多從“提高中央財政收入占財政收入比重”的實現程度對1994年分稅制改革進行評判和肯定其取得的巨大成功。雖然中央財政收入比重過低是推行分稅制改革的直接因素之一，但1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻更加深遠，必須站在經濟體制的轉軌、改革的高度，對分稅制改革的貢獻和意義進行評價。分稅制改革改變了以往按照企業行政隸屬關系組織財政收入的體制模式，標志著中國財政體制從統收統支的“行政性分權”時代，走向與市場經濟相適應的“經濟性分權”時代。在“繳給誰”和“繳多少”的制度設計上，形成了所有企業不論大小、不講經濟性質、不分行政級別，在稅法面前一視同仁、一律平等的公平競爭環境，有力地穩定了微觀企業的經營預期，激發了其內在活力;其次，各級政府之間財政關系更加規范順暢，解決了行政性分權時期的扯皮因素和“體制周期”問題，打破了“一放就亂，一亂就收，一收就死”的循環，財政體制安排更為規范、穩定，為各級政府對市場主體實行宏觀“間接調控”創造了機制條件。

分稅制改革使政府與企業、中央與地方、公權與公民分配關系更加統一、規范、公正公平，向法治化方向邁進了一大步，從制度上抑制了地方政府與中央政府的討價還價和相互攀比，不僅為企業創造了良好的市場競爭環境，也為地方政府創造了凝心聚力搞發展的制度氛圍。

受多方面條件制約，“94改革”僅是分稅分級體制改革的初始框架，帶有較濃重的過渡色彩。比如，中央與地方政府之間的分稅制改革較為徹底，但直至今天，中國省以下的地方財政體制，仍未過渡為真正的分稅制，實際上還是五花八門、復雜易變、討價還價色彩較濃厚的分成制和包干制。正是由于省以下財政體制改革的不徹底，使基層財政困難問題、地方隱性負債問題和“土地財政”等問題多年來一直存在，為人們所詬病。

總之，中國財政體制“94改革”由“行政性分權”轉為“經濟性分權”而具有支撐市場經濟改革的全面意義和“里程碑”性質，值得如實、充分肯定，為堅持其基本制度成果，必須正視其“未完成”狀態而努力深化改革。

（二）分稅制財政體制是市場經濟模式的必然要求

從各國實踐來看，采取分稅分級財政體制，是市場經濟國家發展中的體制共性。中國的財政體制改革實踐和具體成效也印證了這一判斷。當前，中國經濟已經邁入新常態，要繼續完善財政體制，就必須對分稅制改革與社會主義市場經濟的邏輯作更加深入的把握。

市場經濟與計劃經濟的本質區別是資源配置方式的差異。在計劃經濟條件下，政府承擔了幾乎所有社會資源的配置職能，這就決定了政府不僅要通過財政收支保障公共產品的供給，還要通過政府管制方式直接介入非公共產品領域與微觀經濟活動。計劃經濟模式必然帶來財權、事權高度集中和企業活力不足問題。1980年之后，雖然在改革開放的背景下，舊體制有了一定的松動，分權有了形象化的稱呼——“分灶吃飯”，即以多種“地方包干”配合全局漸進改革和向企業的“放權讓利”，調控格局由“條條為主”變為“塊塊為主”，但是政府按行政隸屬關系組織財政收入和控制企業這一舊體制卻并未被觸及和改造，很快又形成了“減稅讓利”已山窮水盡而企業卻總活不起來、地方又演化為“諸侯經濟”的局面，直接造成了中央政府財力薄弱，嚴重影響了調控職能的正常履行，最終決定了需要在全國推行經濟性分權的分稅制改革。

1994年分稅制改革的大前提是鄧小平視察南方后中國確立了社會主義市場經濟目標模式。在市場經濟模式下，提供公共產品和服務、維護社會公平正義、彌補市場失靈和不足是政府的主要職能，因而政府的事權、財權必須相應地轉向公共領域，由原來的“生產建設財政”轉向“公共財政”。首先，在制度安排上，打破按行政隸屬關系組織財政收入的規則，讓企業能夠跨隸屬關系、跨行政區域經營，充分釋放潛力、活力，實現公平競爭;其次，不同級次政府之間按照規范與效率原則，進行事權與財權的合理劃分，同時通過轉移支付制度實現財力均衡。總體來看，分稅制是“經濟性分權”概念下的財政分權框架，也是形態上類似于“財政聯邦主義”國際經驗的分稅分級財政體制安排。 分稅制的全稱為分稅分級財政體制。從體制的內容來看，首先要合理劃分各級政府間的事權（支出責任）與財權（廣義稅基配置）;其次，要建立起以稅種劃分為基礎的財政收支預算;建立分級的產權和債權管理制度，形成科學有效的轉移支付體系。分稅制既適應了市場經濟條件下政府維護市場秩序、提供公共產品職能定位的內在要求，也滿足了不同級次政府之間規范、穩定地開展分工合作以提升公共資源配置效率的需要。

因此，分稅制財政體制是市場經濟體制的必然要求。當前，在中國不斷深化社會主義市場經濟體制改革的征程上，必須堅持分稅制財政體制改革方向。

（三）完整、準確地理解分稅制所應澄清的幾個重要認識

分稅制財政體制是一個與市場經濟和現代社會形態系統化聯結的制度框架，必須從政府與市場關系出發，才能完整、準確地理解它。

1.分稅制的邏輯起點，是市場經濟模式下政府職能定位和收支權。在市場經濟條件下，政府的主要職能是在市場失靈領域發揮作用，提供公共產品和服務，以及維護社會公平正義，政府事權范圍，主要取決于公共產品的邊界。社會必須通過立法的方式，授權賦予政府配置（獲取和支配）資源的權力，以履行政府公共職責，包括在配置經濟資源中獲取資金的權力和支配資金的權力。其中收入權包括征稅（費）權和舉債權。相應地，政府收人類型分為稅、費和債。分稅制體制的整體設計，要求以政府在現代社會“應該做什么、不應該做什么”和政府對市場主體及納稅人的調節方式為出發點，即以尊重市場、服務和引導市場經濟的政府職能定位及其適當履職方式為邏輯起點，把財政事權（支出責任）的分級合理化與復合稅制的分級配置稅基合理化這兩方面，在分級收支權的制度安排體系中整體協調起來。

2.政府事權范圍是決定政府收入規模（廣義宏觀稅負）的前提。政府獲得收入權為籌集財政收入提供了可能，而實際需要籌集的收入規模（通常以政府可用財力在GDP中的占比即廣義“宏觀稅負”為指標）則主要取決于政府的事權范圍，受不同發展階段和各類因素綜合影響制約。工業革命之后各國歷史數據表明，政府支出占比的長期表現均呈上升趨勢，其原因在于，隨著社會發展，經濟社會公共事務的復雜程度逐步提高，大眾對公共服務質量的需求將逐步升級，與此相對應，政府的事權范圍也會逐步擴大，這便是著名的“瓦格納定律”。

中國政府事權范圍和職能范圍邊界，在傳統體制下總體而言明顯超出成熟市場經濟國家（這里未論“城鄉分治”格局下的某些鄉村公共服務狀況），改革開放以來有所趨同，但仍差異可觀，除有政府職能轉變不到位而導致的政府越位、缺位和資金效率較低等因素外，還包括：轉軌過程中的特定改革成本;為落實趕超戰略實現民族偉大復興而承擔的特定經濟發展職責;中國力求加速走完成熟市場國家上百年的工業化、城市化進程，導致在其他國家順次提供的公共品等因素，在中國改革開放過程中較密集地交織重疊。

3.事權劃分是深化分稅制改革的基礎環節。分稅制財政體制主要包括事權劃分、收入劃分、支出及轉移支付。其中，事權劃分是首要的、基礎的環節，是財權和財力配置與轉移支付制度設計的前提，它主要反映了政府職能的定位。只有各級政府間事權劃分合理，支出責任才可能合理化，才能進而討論“財權與事權相順應、財力與事權相匹配”的方案。

一般而言，屬于全國性的公共產品，主要由中央政府負責提供，而地區性的公共產品，則應由地方政府負責提供。由于地方政府更加了解本地居民需要，在中央政府和地方政府均能提供某種公共服務的情況下，基于效率的考慮，也應更傾向于由地方政府提供。

4.廣義稅基收入劃分主要取決于稅種的屬性與特點，且要求地區間稅基配置框架大致規范一律，但中國各地實際稅收豐度必然高低不一，財政收入的地區間“橫向不均衡”尤為突出。按稅種劃分收入是分稅制財政體制的基本特征。從實行分稅制國家的實踐來圖中國政府間財政關系簡要圖示看，中央、地方間的稅種劃分基本原則主要包括：與國家主權和全局性宏觀調控功能關系密切、或稅基覆蓋統一市場而流動性大的稅種，應劃歸中央;與區域特征關系密切、稅基無流動性或流動性弱，以及稅基較為地域化、不會引起地區間過度稅收競爭和需要“因地制宜”的稅種，應劃歸地方。雖然全國各地區在稅種劃分、分享方式和分享比例方面基本保持一致，但受地區經濟發展水平差異及其他相關因素的影響，各地區實際的稅收收入水平會有巨大差異，產生區域間財政收入豐度顯著的“橫向不均衡”。由于中國區域差異懸殊，這種情況尤為顯著，相較一般經濟體，均衡性轉移支付制度需求更加強烈。

5.由于政府收入與支出分別遵循不同的原則，而各地區的稅收豐度和供給品成本又存在較大差異，中央本級、地方本級難以做到各自收支平衡，客觀上需要通過建立自上而下的轉移支付制度，以調節地區間的橫向不均衡。從中央與地方層面看，必然出現中央本級收大于支、地方本級收小于支的“縱向不均衡”的客觀、常態格局，“中央拿大頭支小頭、地方拿小頭支大頭”的財力“縱向不均衡”不但不足為奇，而且正是各國分稅分級體制運行的共性特征，相應地，轉移支付也主要表現為“自上而下”的財力轉移即“資金向下流動”格局。“94改革”已使中國政府財力分配的這一格局初具模樣（如圖所示）。

中國現階段中央收入占比約為50010，相較其他代表性國家，以及中國當前中央政府承擔的宏觀調控職責，中央收入占比并不高，問題主要出在支出側，即中央支出占比過低（僅約為15%），而地方支出占比過高。2009年經合組織（ OECD）成員國中央支出非加權平均值為46%，其中與中國可比的大國如美國是54%，英國是72%，日本是40%。而中央與地方支出失衡背后的原因恰恰是政府間事權劃分不合理導致的支出責任錯配，政府間事權劃分辦法不規范、不統一;同時新增事權多采取“一事一議”辦法，沒有統一、科學、標準化的原則和方案可供遵循，一些應由中央應承擔的事權，如國防中的一些事務交由地方承擔，經濟案件的司法審判權，則幾乎全部交給了地方。當務之急是調整事權和支出責任，提升中央在支出總盤子中的占比。

運用轉移支付制度手段，對各級政府的財政資金進行適當調節，不僅符合“實現共同富裕”的社會主義本質，也是法治社會下“人權平等”及“基本公共服務均等化”的要求。中國改革開放后經過二三十年的發展，伴隨著“讓一部分人和一部分地區先富起來”的不均衡發展戰略，以及各地區自然稟賦的巨大差異，地區間經濟發展水平已經出現了明顯差距，“實現共同富裕”任重道遠，新時期中央政府不可回避的一項重要責任，就是以合理方式“抽肥補瘦”，抑制地區間差距擴大。

6.財權與事權相順應和財力與支出責任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者為遞進關系而非平行關系。1994年分稅制改革啟動之時，提出了“根據事權與財權相結合的原則……并建立中央稅收和地方稅收體系……”、“并充實地方稅稅種，增加地方稅收入”，但隨著改革的逐步推進，對事權與財權相結合產生了質疑，近些年的文件中，只是強調了“財力與事權相匹配”，財權的重要性被忽視。

追求各層級政府財力與事權和支出責任相匹配，是分稅制體制必然要求，也是分稅制建立和完善的動力源，但并不能為此放棄“事權與財權相順應”。近些年的實踐恰恰充分表明，我們急需明確地在“事權與財權相順應”的基礎之上，追求“財力與支出相匹配”的結果。也就是說，循著“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基.一級預算，一級產權，一級舉債權”的制度建設邏輯，再配上有效的轉移支付制度，才能最終可持續地實現使中國哪怕是最欠發達地區的地方政府，也能夠以其可用財力與“基本公共服務均等化”的職能相匹配。如何使財權（廣義稅基）與事權相順應、相內洽、相結合，是最終使財力與事權相匹配跳不過去的前置環節。

強調事權與財權相順應，就意味著我們必須更加重視地方稅體系的建設，重視地方潛在稅基的發掘，并重視地方陽光化舉債制度的建設和國有資產管理體系的完善，而非僅僅盯在目前可見到的現有收入如何分享、如何調整分成比例的問題上。早在20世紀80年代第二步“利改稅”時，我國便設計了城市維護建設稅、房產稅、土地使用稅和車船使用稅。當時設計這四個稅種，重要目的之一“是為改革財政管理體制做準備，希望通過建立地方稅體系，使地方有比較穩定的財源，穩定中央與地方的分配關系。”但是分稅制運行20多年以來，房地產、礦產（包括石油、天然氣、煤炭等主要能源品和金屬礦石、碳石等基礎品）價格飆升，最適宜作為地方稅的這兩類稅基迅速成長，但因地方稅體系建設明顯滯后，相關的理順體制、深化改革的任務也步履維艱，這不能不說與忽視和淡化“事權與財權相順應（相結合）”的認識和指導原則有關。

重視“事權與財權相順應”，也必然相應要求提高對稅權下放的關注度。稅權下放不僅包括稅種選擇權、稅率調整權，也包括最終在一定條件下的因地制宜設稅權。地區間有特色、互補式發展的態勢早已顯現端倪，近年國家也有意引導各地區按照“功能區”模式發展，這意味著各地的“特色稅基”將會由潛在狀態而浮出水面，“靠山吃山、靠水吃水”，在體制規范化條件下，地方政府應可以考慮適當地、依法地、按照科學合理的方式從“特色資源”中獲取收入。由于“特色資源”不易流動，相應也不會產生稅源競爭。同時特色資源的開發維護需要特殊成本支出，這種收入恰恰可以彌補這部分支出，也符合稅收的“受益”特點。可以設想，在消費稅中討論增設特色消費稅稅目，各地區可以因地制宜地按照本地區特色資源設定具體稅目和稅率。比如一些中西部欠發達地區，其自然資源或“紅色文化”積淀比較有特色，便可以考慮對來此的旅游者開征特色消費稅（可比照借鑒美國旅游勝地凡在當地住宿旅客均要繳納賓館床位稅的這類辦法）;再比如，針對東部大城市的擁堵問題，可以考慮開征“擁堵稅（費）”（比照借鑒倫敦等地經驗），等等。

如果重視“事權與財權相順應”，我們就勢必需要首先重新審視目前稅種劃分是否合理，并創造條件改革稅制，積極考慮“營改增”倒逼之后的資源稅、房產稅、消費稅、環境稅等的改革，在配套改革中積極地為豐富地方稅基打基礎，而不是一上來先大談中央、地方財力占比高與低的問題。即使在現行一些較小稅種劃分的技術層面，其實也有依此思路的改進空間，如目前的車輛購置稅：一般而言車輛購買地、上牌地和消費地大體一致，因此較適宜作為地方稅，而目前車輛購置稅為中央稅;還有煙草消費稅，目前已具備條件將征收環節從生產環節和批發環節后移至銷售環節，將其作為省（市）級收入。也可積極研討將汽車消費稅征收環節從生產環節后移至零售環節，將其作為地方稅收入等等問題。

所以，事權與財權相順應和財力與支出責任相匹配兩者都十分重要，不可偏廢，但邏輯順序上二者是一種遞進關系，切不可錯認為是平行關系，甚至認為后者對前者是替代關系或涵蓋關系，這將引出把分稅制深化改革、完善制度的任務，簡單化為“分錢”和“占比”調整問題，以及滑向“一地一率”式因地制宜主張的嚴重誤區，從而貽誤改革事業。

依上所述，也可以得出一個至關重要的認識：近年人們往往熱衷于反復討論、爭議不休的“中央、地方財力（收入）占比”高與低的問題，其實并沒有觸及中國現階段深化分稅制改革的關鍵。較適當的中央地方財力分配格局，在“占比”上的量化指標，應是在正確處理經濟性分權各項前置環節制度安排問題之后，加上全套轉移支付的優化設計而自然生成的，不是根據主觀偏好可以設計出來、或簡單依從“國際經驗”比照出來、或在“爭論”中“少數服從多數”選擇出來的。我們既不應、也不必把“中央地方收支應占百分之多少”的問題作為討論的重點，更不能把這一點作為討論的大前提。二、在全面改革中深化財稅改革的基本思路與要領

（一）總體思路

分稅制財政體制改革的總體思路是：在合理定位政府職能、實現其轉變的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，建立“扁平化”的財政層級框架，合理劃分中央、省、市縣三級事權和支出責任，改進轉移支付制度，按“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”的原則，配之以中央、省兩級自上而下的轉移支付與必要合理的橫向轉移支付，建立內洽于市場經濟體制的財權與事權相順應、財力與支出責任相匹配的財稅體制;深化預算管理制度改革;實行促進“調結構，轉方式”的稅制改革;同時強化績效導向。

（二）改革重點

1.以政府扁平化改革為框架。積極穩妥地推進省以下分稅制改革，主要通過省直管縣、鄉財縣管和鄉鎮綜合配套改革等措施，將原有的五個政府層級逐步扁平化為中央、省、市縣三個層級（不同地區可有先有后），以此作為由之前的“山重水復”變為“柳暗花明”的一個基礎體制框架。這項改革的主要意義在于推動1994年以后始終不能貫徹落實的省以下分稅制改革繼續向縱深發展。原來省以下并非實現真正的分稅，而是變成了五花八門、復雜易變、討價還價、弊病明顯的分成制和包干制，其原因就是省以下政府層級過多，無稅可分。多年來，中國約20種稅怎么都分不好，一旦分稅制可以在省以下貫徹，其他的配套改革都可以有實質性的推進。

總的來看，“省直管縣”改革可分三個階段實施：第一階段主要是省對直管縣的財政進行直接管理，并相應下放部分經濟管理權，但是仍然保持市級政府對縣的行政領導地位，目前各省的改革試點大都處于這個階段;第二個階段是市與縣分治，統一受省級政府直接管理，對市和縣的功能進行重新定位，與市毗連的縣可改為市轄區;第三個階段是市級政府機構改革，可以合理擴大市轄區范圍，相應調整機構和人員，總體方向是撤銷地級市（級別可保留，人員逐漸調整），全面實行市縣分置，省直管縣。在省直管縣改革過程中，還可大力推進鄉鎮財政體制改革，對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，試行由縣財政統一管理其財政收支的辦法，對一般鄉鎮實行“鄉財縣管”方式，在保持鄉鎮資金所有權和使用權、財務審批權不變的前提下，采取“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的管理模式。

2.以合理調整事權為匹配邏輯。按照國家總體改革的基本方向和思路，調整、理順中央與地方事權劃分的具體安排，主要包括中央事權、地方事權、中央與地方共擔事權、中央委托事權、中央引導與鼓勵事權等方面;在此基礎上，按照政府事務的邏輯體系和辦理規則，對政府間支出責任進行清晰、合理的劃分;盡快啟動中央、省、市縣三級事權與支出責任明細單的編制工作，可由粗到細逐步深化，并通過動態優化和加強績效考評，強化激勵與約束。建議盡快將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。地方政府應退出一般競爭項目投資領域，同時規范省以下政府的事權劃分邊界。

3.以稅制改革為配合，完善政府間收入劃分改革。深化稅制改革，逐步實現以稅種配置為主體的分級收入劃分制度。加快推進房地產稅立法;開征獨立的環境保護稅;大力推進資源稅改革，加大“從價征收”機制覆蓋范圍;擴大消費稅征收范圍、調整部分稅目的消費稅征收環節，將部分消費稅稅目收入劃歸地方;將車輛購置稅劃歸地方收入;鞏固“營改增”成果，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般陛轉移支付的來源。

4.以規范的轉移支付制度體現事權優先原則。完善優化轉移支付的均等化公式，對服務成本、功能區定位、人口、地理、等支付因子構成和權重等進行適時重檢和調整，保障欠發達地方政府公共事務開支需要;逐步減少專項轉移支付所占比重，歸并、整合專項轉移支付中的相似或可歸并項目;盡量取消轉移支付中“地方配套資金”要求，將中央的年度轉移支付計劃下達時間提前，以便地方政府編制本地區計劃預算。此外，還應積極探索優化“對口支援”和“生態補償”等地區間橫向轉移支付制度。

5.以建立現代公共預算管理制度為基礎性支撐。按照建立現代財政制度的要求，從中央級開始，試編3-5年全口徑中期滾動預算;深化單一賬戶國庫集中收付制改革，實現“橫向到邊、縱向到底”;以“金財工程”、“金稅工程”為依托，充分發揮現代化管理信息系統的數據分析處理作用，為優化預算編制方案，提高社會公共資源配置的效率提供決策支撐;貫徹新《預算法》關于地方債管理的相關規定，加快推動地方陽光融資的公債、市政債制度建設，穩妥地置換和替代規范性、透明度不足且風險防范難度大、成本高的各類地方債務;結合國有資本經營預算制度建設，積極推進地方的國有資產管理體系建設。

按照“漸進改革”模式和“建設法治國家”、“強化公眾知情權和參與權”的要求，切實增強服務改革大局的意識，積極、穩妥、理性地推進財稅法制建設，處理好“在創新、發展中規范”與“在規范中創新、發展”的關系，既要強化優化頂層規劃，又要繼續鼓勵先行先試，及時把成熟、穩定的規則以立法形式固定下來，不斷提高財稅管理的科學化、法制化水平。

6.以舉債權和產權管理為組成要素。地方適度舉債權，是市場經濟條件下分稅分級財政體制的必要組成部分，也是各級政府應有的財權之一。大多數市場經濟國家都有較為成熟和完善的地方政府債券市場，這是地方政府融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分，在國家的經濟社會發展中發揮著十分重要的作用。新《預算法》賦予地方政府適度舉債權，允許地方政府在有透明度和受監督的條件下，通過規范的法定程序，以適當規模的舉債，籌集必要的建設資金。這可以使地方政府應對市政建設等方面的高額支出，把支出高峰平滑化分攤到較長時段中，并借力于社會資金和市場機制發揮提供準公共產品的職能，有效彌補地方政府收入的不足。

產權管理是中央和地方政府之間事權劃分的重要內容。混合所有制是“現代國家治理”的市場體系產權制度基石，為國有經濟部門改革和國有資產管理體系創新打開了空間。基于“現代國家治理一現代市場體系一現代企業制度一混合所有制”的基本邏輯，十八屆三中全會關于“混合所有制”改革的內涵是指，在現代國家治理法治背景下，使任何一個市場主體內部的產權可以按照股份制框架下的混合所有制來處理，實現最大包容性和共贏、多贏，實質性地推進改革。

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