中國工業化進程與產業政策

【摘要】改革開放40年，中國從一個落后的農業大國轉變為一個工業大國，“工業大國”、“大而不強”是中國的最基本經濟國情。從工業化進程看，中國總體上從工業化初期階段快速地發展到工業化后期階段，但中國產業發展和工業化進程仍存在著發展不平衡不充分的問題。從產業政策看，中國正確處理了政府與市場的關系，產業政策總體上是成功的，在產業政策操作層面努力做到政府在一定程度上千預資源配置但又盡量避免直接介入資源配置，這個“度”總體把握得相對合理。

【關鍵詞】改革開放40年;產業發展;工業大國;后工業化;產業政策

改革開放40年來，中國從一個農業國迅速成長為世界第一工業大國、第一制造大國。尋求中國經濟高速成長的密碼以及揭示中國經驗的本質，沒有對中國工業化進程中的產業發展的描述和分析，是幾乎無法完成的。

一、工業大國崛起：數據與事實

新中國成立以后，中國真正開始了自己的工業化進程。農業部門、鐵路交通和能源部門率先啟動，東北地區被作為重點投資區域。依托156項重點工程，新中國艱難地推進了自己的現代產業建設。1950年東北地區占全國投資總額的51.66%，1950-1952年先后施工建設的17項重點工程中有13項在東北地區，從產業看這17項重點工程中有電力8項、煤炭5項。到第一個五年計劃結束的1957年，隨著156項重點工程的投產，中國初步奠定了工業化的基礎。第一個五年計劃期間，國民經濟和工業經濟分別實現了10.9%和18%的高速增長。

但是，新中國的產業發展之路并不順利，工業化進程也幾經中斷。1958-1961年由于“大躍進”損失慘重，文化大革命的十年給中國的產業體系造成了巨大的破壞。到1978年，中國人均國內生產總值只有385元人民幣，三次產業產值占比分別為27.7%、47.7%和24.6%，農業產值占比仍然較高，服務業占比還很低，尤其第一產業就業人口高達70.50/0，還是一個典型的農業大國。從具體工農業實體產量看，1978年糧食產量為3.1億噸，肉類產量943萬噸，原煤產量6.2億噸，粗鋼產量0.3億噸，發電量2566億千瓦時，汽車產量14.9萬臺。相對于一個具有9.6億人口的大國而言，這樣的實體經濟是難以滿足人民溫飽和生活需要的。按照2010年的標準，當時中國農村貧困發生率為97.5%，這意味中國有7.7億農村人口是貧困人口。另外，1978年中國經濟外向程度很低，進出口總額與國民生產總值之比只有9.7%。總體而言，1978年的中國，其產業體系已經具有了大工業體系的一定基礎，但總體上還處于工業化初期階段，總體經濟發展水平還十分落后。

改革開放以后，中國開啟了中國特色社會主義現代化建設的偉大實踐。在世人矚目的經濟增速背后，是一個世界性的實體經濟大國崛起，或者更為具體地說是工業大國的崛起。改革開放40年，中國主要的工農產品產量都成倍、甚至幾十倍地增長，現在大都已居世界前列，糧食、油料、肉類、原煤、水泥、粗鋼、鋼材和發電量都居世界首位（見表），可以說，中國是名符其實的世界第一工業大國。中國服務業的規模也已經居世界第三位。與工業大國地位相匹配，2013年中國也成為世界第一貨物貿易大國。無疑，中國是一個基于出口導向工業化戰略崛起的工業大國。

從產業發展看，中國的基本經濟國情已經從一個落后的農業大國轉變為工業大國。但考慮到工業在經濟發展中的“中流砥柱”地位以及農業、服務業對工業的“依附”關系，以及中國出口主要是工業制成品貿易，“工業大國”、“大而不強”才是中國的最基本經濟國情。從工業化進程看，改革開放40年總體上中國從工業化初期階段快速發展到工業化后期階段，按照黨的十八大報告，到2020年中國將基本實現工業化。工業化是發展經濟學的核心概念之一，一般工業化進程可以劃分為前工業化、工業化初期、工業化中期、工業化后期以及后工業化五個階段。無論是在學術界，還是在政府以及社會各界，雖然工業化概念被廣泛地使用，但是工業化內涵往往被錯誤地理解為工業的發展水平。實際上，工業化是由一國工業增長引起的、體現為人均國民收入增加和經濟結構高級化的經濟發展和經濟現代化過程。關于中國的工業化進程，近些年大多數研究籠統地指出中國處于工業化中后期。我們利用人均GDP、三次產業產值比例、制造業增加值占總商品增加值比例、人口城市化率、第一產業就業占總體就業比重五個指標并賦予不同權重，取發達國家這五個指標在不同工業化階段的經驗數值范圍作為標準值，構造了工業化水平綜合指數。基于對工業化水平指數連續跟蹤計算和預測，2011年以后中國工業化水平就進入了工業化后期，到2020年中國會基本實現工業化，到2035年中國能全面實現工業化。

中國成為工業大國的核心在于制造業的發展。伴隨著中國快速的工業化進程，中國制造業不斷發展壯大，世界230多個國家和地區都能見到“中國制造”的身影，2010年以后中國就已成為世界產出第一的制造大國。在聯合國工業大類目錄中，中國是唯一擁有所有工業門類制造能力的國家，如今中國500種主要工業品中有220多種產量位居全球第一。據聯合國統計司數據庫數據顯示，到2016年，中國制造業增加值達到30798.95億美元，占世界比重達到24.5%，比世界第二位的美國的制造業增加值21 830億美元多出了近萬億美元，幾乎是世界第二位美國和第三位日本制造業增加值的總和。在1984年，美國制造業增加值占世界比重曾達到過29%，幾經起伏，2016年美國制造業增加值占全球制造業比例只有17.3%;日本在20世紀90年代制造業增加值占全球制造業增加值比重達到21.50/0的峰值，到2016年，該比例只有7.7%。實際上，正是由于中國制造業的快速發展，世界制造業的格局發生了巨大的變化。總體而言，雖然高收入國家仍占據世界制造業增加值大約60%的比例，但是近20年高收入國家制造業增加值比重不斷下降，在很大程度上與亞洲特別是中國相關。中國占全球制造業增加值的比重從1970年的可忽略不計上升到2016年的占據全球1/4。

在認識到改革開放40年中國產業發展取得偉大成就的同時，還必須看到中國工業“大而不強”的基本經濟國情，還必須認識到產業發展的不平衡不充分問題十分突出;在認識到中國工業化取得巨大成就的同時，也必須看到相對于人民日益增長的對美好生活的需要，中國工業化進程還存在發展不平衡和不充分的問題。從制造業看，雖然中國是世界上制造業規模最大的國家，但是從制造業增加值率、勞動生產率、創新能力、核心技術擁有、關鍵零部件生產、高端價值鏈環節占有、高端產業占比、產品質量和著名品牌等各方面衡量，中國制造業發展還很不充分。這一方面表現在制造業發展中的產業結構不平衡、產業結構高級化水平不充分，低端和無效制造產業供給過剩、高端和有效產業供給不足;另一方面表現在制造業發展中的產業組織結構不平衡、產業組織合理化水平不充分，存在相當數量的“僵尸企業”，但優質企業數量不夠，尤其是幾乎還沒有世界一流制造企業。從具體制造產品表現看，產品大部分功能性常規參數能夠基本滿足要求，但在功能檔次、可靠性、質量穩定性和使用效率等方面有待提高，高品質、個性化、高復雜性、高附加值的產品供給能力不足，高端品牌培育不夠，無法滿足消費轉向升級的需求。例如，根據原國家質量監督檢驗檢疫總局公布的數據，美國和歐洲一些發達國家和地區的產品平均合格率一般達到4.5 sigma（合格率99.99932%），而中國總體為2.5 sigma（合格率98.76%）。2013-2017年國內產品質量國家監督抽查合格率分別為88.9%、92.3%、91.1%、91.6%和91.5%，與國外一般99%以上的合格率還有較大差距。從工業化進程看，一方面，中國工業化進程的區域發展不平衡，一些區域的工業化水平發展不充分。由于梯度發展戰略，以及各個區域資源稟賦、經濟發展基礎差異等原因，中國的工業化進程在不同地區發展極不平衡，總體上呈現出東部、中部和西部地區逐步降低的梯度差距。到2015年，上海、北京、天津已經步人后工業化階段，其他大部分的東部省份處于工業化后期，而大部分中西部省份基本還處于工業化中期。另一方面，中國工業化速度與其資源環境承載力不平衡，綠色經濟發展不充分。中國十多億人口的快速工業化進程，給資源環境的承載提出了極大挑戰。雖然2002年以來中國就一直強調和努力實施環境友好型的新型工業化道路，但客觀上資源環境還是難以承受如此快速的大國工業化進程，環境污染和資源約束等問題比較突出。為了解決大國快速工業化進程帶來的環境資源問題，必須強調綠色發展理念，大力發展綠色經濟。綠色經濟強調從社會及其生態條件出發，將環保技術、清潔生產工藝等眾多有益于環境的技術轉化為生產力，是一種環境可承受的經濟發展模式。中國在綠色經濟發展方面，無論是綠色理念還是管制制度，無論是技術水平還是產業規模，都還有很大的發展空間。

二、產業發展政策：市場與政府

改革開放40年，無論是將“人口紅利”等要素供給作為中國工業化成功的必要條件，還是將市場化改革解決了激勵機制和資源配置機制問題作為成功的充分條件，在實際中都可以理解為政府制定的一系列成功的經濟政策。在經典的西方教科書中，一般財政政策、貨幣金融政策、收入分配政策、國際貿易政策、農業政策、勞動政策、反壟斷政策等構成了經濟政策體系的核心內容，這些政策核心是政府宏觀調控經濟的工具。但對于中國這個市場化和工業化協同推進的發展中國家而言，中國的經濟政策體系中除了這些宏觀調控政策外，還應該包括經濟改革政策和經濟發展政策。所謂經濟改革政策，可以認為是一系列為落實決策層提出的構建和完善社會主義市場經濟體制而具體制定和實施的政策，這涉及財政體制、金融體制、投資體制、國有企業、市場體系、對外開放等各個領域;而所謂的經濟發展政策，則是為了實現工業化推動經濟快速增長、產業結構不斷優化升級的一系列政策，當然這與上述財政、金融、貿易、勞動等各個方面的宏觀調控政策相關，但其核心內涵應該是產業政策。實際上，毋庸諱言，中國從一個貧窮落后的農業國發展成為一個工業大國，產業政策發揮了至關重要的作用，在推進從工業大國向工業強國轉變過程中，同樣也要科學認識和合理發揮產業政策的重要作用。尤其是在中國步人工業化后期的經濟新常態、社會主義市場經濟體制日益成熟的背景下，如何促進產業政策轉型、協調競爭政策和產業政策的關系，就成為一個重大問題。

一般而言，產業政策是政府為解決產業結構失衡和層次低等經濟發展中的問題、實現產業轉型升級和優化發展、促進經濟快速增長和發展而制定與實施的相關政策措施，是一種相對長期的、供給側管理的經濟政策。從日本的實踐看，產業政策具有政府干預產業部門之間和產業內部資源配置但又強調盡量避免政府直接介入資源配置、以追求經濟快速增長為目標的基本特征。產業政策的這個特征不僅符合了中國加速工業化進程、促進經濟快速增長的需要，恰好也符合了中國在計劃經濟逐步退出后的政府繼續主導資源配置、管理產業與企業的需要。雖然現在政府過多主導要素配置受到很多詬病，但相對于傳統計劃經濟體制，產業政策的實施和推廣是很大的進步。對于中國而言，產業政策的引入，具有計劃經濟漸進轉軌和經濟趕超的“雙重效應”。

經過多年的實踐，中國的產業政策已經發展為一套動態復雜的政策組合，包括產業結構政策、產業組織政策、產業布局政策和產業技術政策等各類政策。其中，產業結構政策是按照產業結構的發展規律推進產業結構高級化、進而實現國民經濟發展的政策;產業組織政策是為實現產業組織合理化、形成有效公平的市場競爭創造條件的政策;產業布局政策是促進生產要素區域配置合理化、高效化而實施的各類政策，例如各類園區政策可以歸為產業布局政策;產業技術政策是指國家制定的用以引導、促進和干預產業技術進步的政策的總和。雖然現實中常常發生沖突，但在理論設計上，這四種政策應該相互配合，其政策機制應該是相容的。而且，中國在不同的發展階段和不同的政府層面，其產業政策中的這四類政策的具體內涵存在差異，且產業政策的重點也不同，體現了產業政策組合的動態性。從實施效果看，這些產業政策總體上對中國快速推進工業化進程、促進產業轉型升級、實現經濟趕超發揮了重要作用，但也存在著干預市場和影響市場機制形成的問題，長期效果與短期效果有矛盾，甚至出現產業政策實施結果與初衷相反、事與愿違的情況。例如，新能源汽車補貼政策，由于對新能源汽車的激勵力度過強，近兩年出現了大面積“騙補”的問題。實際上，選擇性很強的產業政策的確會產生較多的負面問題，例如，政府確定的產業方向和技術路線不符合市場需求從而造成巨大的損失，又如，由于強激勵造成企業“一哄而上”、迅速形成過度競爭和產能過剩，另外，還會由于政府對資源配置的權力過大而導致尋租和腐敗行為等。

正是由于產業政策所具有的政府為了實現經濟快速增長而干預產業部門資源配置的特征，使得產業政策很容易陷入市場主導和政府主導的爭論。但是，無論堅定的新古典經濟理論信奉者如何厭惡產業政策，現實中許多發展中國家為了實現經濟趕超已經普遍接受了產業政策的理念。正如羅德里克（ Rodrik）所認為的，“產業政策已死”的言論明顯夸大其詞，產業政策不僅在現實中一直存在，而且在各種國際準則約束下仍有很大空間。因此，產業政策的爭論應該轉向如何設計、管理產業政策，即產業政策的實施路徑問題。實際上，針對產業政策的爭論不可能單純通過討論來解決，產業政策的有效性終究是要依靠實踐的不斷積累。雖然實證研究對于中國產業政策的有效性有著不同的結論，例如，有實證研究認為產業政策的出臺和實施顯著地促進了地方產業結構的合理化和高端化，也有實證研究認為產業政策的實施會降低資源配置效率，但是迄今為止中國實現了快速工業化進程和高速經濟增長，客觀地表明中國產業政策總體是成功的。這意味著中國在產業政策操作層面努力做到政府在一定程度干預資源配置、但又盡量避免直接介入資源配置，這個“度”總體把握得相對合理。實際上，有效地利用產業政策的本質就是正確處理市場與政府的關系。

中國之所以能夠把握產業政策的這個“度”，一個重要原因是中國一直在努力建設有效的市場體系，努力實現產業政策與競爭政策的協調，或者說試圖實現市場化改革政策與工業化發展政策的協調。產業政策與競爭政策的協調，關鍵是要隨著工業化的深入而逐步更多依靠競爭政策，同時對產業政策內容、實施方式進行動態調整。從工業化進程看，在工業化初中期階段，出于后發國家趕超的需要，選擇性產業政策的確發揮了重要的作用，尤其是“扶大限小”對促進重化工主導產業的發展作用明顯。但是在進入工業化后期以后，中國從要素驅動轉向創新驅動的經濟“新常態”，經濟增速從高速轉為中高速，經濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步。在這種背景下，競爭政策具有基礎性地位，產業政策需要相應的轉型。中國長期以來習慣采用的強選擇性產業政策的不適應表現越來越突出，以激勵完善市場競爭秩序、激勵創新為基本導向的功能性產業政策的意義更為顯著;按照產業結構、產業組織、產業布局和產業技術政策的分類，直接干預產業結構形成的產業結構政策的重要性日益下降，而強調產業組織合理化的產業組織政策、激勵創新的技術創新政策意義更加突出。具體而言，中國要嚴格按照世界貿易組織規則仔細反思以往產業政策的做法，減少無用的產業規劃和政策制度，產業政策將更多針對前沿技術和小企業技術創新領域來使用，更加著力于打造有利于技術創新的生態，更加關注補貼資金的使用效率和透明度，從而最大程度地提高公共資金對于提升創新能力和產業競爭力的效果。

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