中國經濟何處破局：養老保險降費

【摘要】中國企業社保繳費負擔較重，養老保險降費政策可以“落一子而活全局”：降低企業負擔，鼓勵企業高效投資;增加居民可支配收入，促進消費;使退休年齡更加合理，對沖人口紅利消失風險;完善養老保險制度，使養老保險財務上可持續;發展第二、三支柱的養老保險，推動資本市場的良性發展;國有資產劃撥社保，改善國企治理。

【關鍵詞】潛在增長率;勞動生產率;投資回報率;養老保險改革

2018年中國經濟面臨諸多挑戰，主要原因有四個方面：一是固定資產投資增速較慢，特別是政府主導的投資增速放緩。比如基礎設施投資，2017年基礎設施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業）比上年增長19%，而2018年1-11月僅比上年同期增長3.7%。當然，這樣的減速雖然在短期內會帶來陣痛，減慢的節奏可以商榷，但從長期來看方向是正確的，政府主導的投資應該減速，使經濟結構得以調整。二是民營企業融資困難。一些風險較大的金融工具是民營企業融資的重要渠道，為了防范風險，中國對這些金融工具加強了監管。在這個過程中，由于民營企業融資渠道變得不太暢通，短期內影響了民營經濟的增長。但長期而言，在把握好節奏的基礎上，應該加強金融監管，否則未來面臨的風險會很大。三是稅費征收更規范。稅收征管力度加強，可以讓稅費負擔更加公平，減少扭曲，增加財政收入。但征管力度加強后，企業會覺得稅負加重，影響了企業發展。除了稅收外，還有社保繳費。人們擔心，隨著社保的征繳部門從人力資源和社會保障部門轉向稅收部門，社保繳費會增加。四是國際環境變化。2018年的國際貿易摩擦使中國面臨很大的不確定性，對經濟發展也是不利的。

一、打破低效投資的惡性循環

面對上述困局，中國應該讓政府主導的投資減速。政府主導投資有其歷史原因。2008年美國次貸危機引發全球金融危機，為了應對危機，很多國家出臺了經濟刺激政策。當時，中國外需也大幅降低，為了創造國內需求以渡過難關，中國做出了反應，即進行強有力的財政刺激。這些財政刺激政策對于保增長是必要的，但也帶來了一系列的后果，直到今天，中國經濟仍然受到前期財政刺激政策的影響。

其中一個重要影響是效率改善的速度減慢。經濟增長來源于人力資本投入、物質資本積累和效率改善。一般而言，物質資本積累的速度超過GDP增長速度時會帶來短期增長，但長期不可持續。我們對1978-2007年和2008-2017年兩個階段的GDP增長來源進行了分析（如表1所示）?？梢钥吹?，在2008年之前的29年中，中國GDP平均每年增長10.05%，其中人力資本積累的貢獻是3.21%，效率改善（用全要素生產率指標來衡量）的貢獻是6.24%，只有0.62%是物質資本積累貢獻的。這個階段的增長其實很健康，快速的物質資本積累并不是增長的主要原因。而2008年至今的10年里，中國GDP平均增速是8.2%，其中人力資本積累的貢獻下降到1.04%，效率改善的貢獻也下降了近一半，資本產出比（每生產1個單位的GDP所需要投入的資本）越來越大?？紤]到中國人口結構的改變以及教育改善潛力的縮小，中國人力資本的變化是趨勢性、不可逆轉的，因此我們也就不用去擔心它了。但物質資本積累和效率改善是值得研究的。物質資本積累速度過快.必然會侵蝕消費，同時還伴隨著效率改善的速度下降。因此，最近10年中國物質資本積累和效率改善的變化是非常不利的，必須進一步改變，使得效率改善能夠在經濟增長中起到更大作用。

財政刺激的一個重要表現形式是政府主導的各種投資。我們的研究顯示，政府驅動的投資增速過快會導致投資效率下降。在實證研究中，我們很難獲得關于政府主導投資和民間主導投資的數據，但企業發行債券時必須公布資產負債表，從而可以計算投資回報率。我們把這些發債企業分成兩類，一類是發行過城投債的企業（這些企業通常是地方政府融資平臺），另一類是其他企業。如圖1所示，地方政府融資平臺的投資回報率要低于其他企業。與此同時，所有發債的地方政府融資平臺的資產總和占全部發債企業資產總和的比例呈上升趨勢，見圖2。于是，中國整體投資回報率就下降了。

因此，如果不減少政府主導的投資，就有可能陷入一個低效投資的惡性循環：為了達到某個增長目標進行財政刺激，財政刺激的手段是政府驅動的投資，造成總體投資效率下降，然后進一步要求更多的政府驅動的投資。而且，低效投資的惡性循環可能由于政府設定過高的增長目標而變得更加嚴重。為了走出這種惡性循環，就需要提高增長質量，調整投資結構，讓低效投資的增速慢一點，讓高效投資的增速快一點。

一是不要設定過高的增長目標。那么，什么是合適的增長目標？我們知道，GDP=勞動生產率×勞動力總量。從這個等式可以推導得出，GDP增長率=勞動生產率增長率+勞動力增長率。其中，勞動力增長率可以根據未來人口和人口結構的變化趨勢進行預測。所以判斷合適的增長目標的關鍵在于預測勞動生產率增長率這個效率指標。

我們根據全球經濟體的增長軌跡對該指標進行了預測，如圖3所示。橫軸代表某個國家在某個發展階段的經濟發展水平，縱軸代表這個國家在同樣歷史階段的勞動生產率增長率?？梢钥吹?，經濟發展水平比較低的國家，情況差異非常大;但成功實現了經濟增長潛力的經濟體，其勞動生產率增長率呈現一個規律，即隨著經濟水平的提升，勞動生產率增長率逐漸下降。如果我們相信中國未來是這樣一個成功的經濟體，會實現經濟增長潛力，就可以假設未來中國勞動生產率的改善也將呈現這一趨勢，從而在此基礎上對未來中國勞動生產率增長率進行預測。

最終預測結果為，2016-2020年間，中國潛在經濟增速（GDP增長率）為6.36%，2021-2025年間為5.57%，2026-2030年間為4.86%，2031-2035年間為3.97%，2036-2040年間為3.28%，2041-2045年間為3.29%，2046-2050年間為2.85%（見表2）。可以看到，勞動生產率潛在增速呈逐年下降趨勢，將從2016年的6.12%下降至2050年的4.04%;勞動力增長率將從2016年的0.24%逐漸下降至2050年的-1.19%。勞動力增長率在“十四五”時期之后由正轉負，人口紅利消退，勞動力開始減少，主要原因是15-64歲適齡勞動人口占總人口的比重自2010年開始持續下滑，并且直至2050年還會持續下降。需要關注的是，“十三五”期間中國潛在經濟增長率的預測值為6.36%，如果經濟增長目標定得過高，政府就可能增加財政刺激，從而帶來很多問題。

二是不斷改善投資結構。有一些學者不同意政府投資增長過快會帶來投資效率下降的觀點。他們認為，有時候政府投資會改善企業生產環境，從而促進整體投資效率的提高。這種觀點在特定的歷史階段是正確的，比如在20世紀80-90年代的中國，當時基礎設施短缺，政府投資在這方面發揮了很大作用，但從2000年以后，中國的基礎設施已經不斷完善，過快的基礎設施投資就產生了一些負面效果。有鑒于此，2018年中國開始減少低效的政府投資，基礎設施投資增速比上年大幅下降。

那么，應如何減少低效的政府投資，增加高效的民間投資？企業進行投資決策時主要考慮兩個因素：一是運行時面臨的成本，如果成本太高無利可圖，企業就有可能不愿意投資。所以要讓企業愿意擴大投資，就需要有效控制成本。二是生產的產品有需求。中國享受了40年良好的外部市場環境，現在面臨一些挑戰。在這種情況下，就要靠拉動內需來促進經濟發展。內需中居民消費是最需要改善的地方。所以，如果中國能擴大居民消費，同時降低企業成本，民間投資就會隨之增加。

降低企業成本主要包括降低制度成本和稅費負擔兩方面。在制度成本方面，中國近年來大力推動簡政放權、改善營商環境，在一定程度上降低了制度成本。根據世界銀行營商環境報告，2018年中國的營商環境在190個經濟體中排名第46位，較上年提升了32位。雖然進步很大，但企業仍然面臨比較高的制度成本，特別是在資金獲得方面，民營企業融資仍面臨較大困難。在稅費負擔方面，很多企業都感覺稅費負擔較重。在世界銀行營商環境報告中，中國稅費指標排名第114位。一個典型的中國企業需要繳納的稅費（除增值稅外）是其利潤的68 010，印度為60.6%，德國為49%，日本為48.9%，美國為44%，世界平均水平為40.9%。如果與一些大型經濟體比較，中國稅費負擔還是較重。稅費負擔會影響企業投資積極性，因而也會影響中國的投資結構。

因此，如果中國轉變積極財政政策的形式，把用于基礎設施投資的一部分資金用來降低稅費，就會帶來企業成本的降低，從而促進企業投資的積極性。當然，我們不是否認基礎設施投資的重要性，關鍵在于度的把握。

二、中國經濟高質量發展需要養老保險降費

那么，應該降低什么稅費？我們比較了中國各項稅費。企業面臨的稅費可以分為兩類，一類是跟社會保障相關的稅費，另一類是其他稅費。如上文所述，一個典型的中國企業需要繳納的稅費（除增值稅外）是其利潤的68%，其中，各類社保繳費和其他稅費（不含增值稅）占利潤的比重分別為48%和20%。相比較之下，德國總稅負是49%，社保繳費和其他稅費（不含增值稅）占利潤的比重分別是21%和28%?？梢姡袊愘M負擔較重的部分是社保繳費，而不是我們通常所說的稅收。如果要降低企業成本，就需要降低社保繳費率。

在各項社保繳費中，職工社會保障中的養老保險的繳費率是最高的，其中企業繳費率和個人繳費率分別為20%和8%。2017年，中國職工基本養老保險繳費是個人所得稅的2.8倍。因此，要實現高質量發展，提升效率，降低養老保險的繳費率是一個重要手段。

當然，在討論降低養老保險繳費率時，我們也面臨很多問題。比如，養老保險降費以后，社?；鸬氖杖霚p少，是不是會降低養老待遇？退休職工的收入會不會減少？職工不繳、企業不繳，誰來繳費？錢從哪兒來？如果沒有新的來源，不降待遇怎么可能？養老保險降費是否就意味著要延遲退休？這是人們自然要關心的問題。

此外，還有歷史欠賬問題。養老保險中所謂的歷史欠賬，是因為中國在計劃經濟時期沒有社會養老保險，讓企業承擔這些責任壓力太大，對當時的國企改革形成了巨大阻力。為了推動國企改革，中國設立了養老保險制度，讓企業負擔轉移到社會。這些國企的退休職工之前并沒有繳費，為了解決歷史問題，就要把他們挪到養老保險體系中視作繳費，讓養老保險基金支付其養老待遇。這一歷史負擔是中國現在繳費率較高的一個重要原因。如果與其他養老保險繳費率較高的經濟體比較，可以發現，這些經濟體大部分以前都是計劃經濟國家，跟中國有類似經歷。

三、養老保險改革措施

如何讓社保繳費率降下來呢？我們建議從以下四個角度改革養老保險制度。 第一，將歷史欠賬和制度設計分開考慮，用國有資產來解決歷史欠賬問題。如果我們始終把歷史欠賬問題和制度設計放在一起，就會很困難;但如果把歷史欠賬問題用其他方式解決，在沒有歷史負擔的情形下重新設計養老保險制度，可能更加合理。

中國有沒有能力不通過向現在的職工收費的方式，來解決歷史欠賬問題呢？答案是肯定的。因為中國經濟一個很重要的特點就是擁有大量國有資產。當時開始實施養老保險制度時，目的正是為了減輕國有企業的負擔，讓國有企業輕裝上陣。國有企業的資產積累到今天，就可以拿出其中一部分用來解決歷史欠賬問題。而且國有資產不僅僅是企業，還包括各種各樣的資產，應該加以利用，避免浪費、流失。所以，如果中國用國有資產來解決歷史欠賬問題，在卸下包袱之后再來設計一個養老保險制度，這會是一個負擔比較輕、長期財務可持續的養老保險制度，同時還會使得每一個參與養老保險的人，到他退休時待遇不會過低。這是完善養老保險制度時應該考慮的一個方向。

第二，個人賬戶與政府補貼相結合，建立一個精算平衡的養老保險體系。中國職工養老保險分為統籌賬戶和個人賬戶兩個賬戶。所謂的個人賬戶是指用于記錄職工個人繳納的養老保險費和從企業繳費中劃轉記入的基本養老保險費以及上述兩部分利息金額的賬戶，退休后的收入與繳費密切相關。而統籌賬戶是指統一籌劃養老保險基金的征繳、管理和使用的賬戶，個人退休后的收入與繳費多少有一定關聯，但不是很密切。有人反對擴大個人賬戶，這種觀點有一定的道理，因為個人賬戶的再分配功能較弱，統籌賬戶的再分配功能較強。但是，個人賬戶也有其優勢，因為個人退休后收入與繳費多少密切相關，所以繳費的積極性會比較強。

怎么把個人賬戶對于繳費積極性有利，和統籌賬戶再分配的功能有效結合起來，使得人們既有激勵去繳費，還能實現一定的再分配，低收入群體老了以后能夠過上有尊嚴的生活？我們建議，在個人賬戶中，政府可以用財政的能力（如國有資產）對低收入參保者的繳費進行補充。如果收入比較低，個人繳納一部分養老金，政府進行相應的補充，增加低收入者個人養老賬戶的積累，這樣在繳費的時候就已經實現了再分配。最終結果是，既有個人賬戶，提高人們的繳費積極性;同時又能對低收入者的繳費進行補充，保障再分配。這樣可以建立一個精算平衡的養老保險體系，每個人的繳費加上政府補貼，和退休以后的待遇，在精算上是平衡的;當每一個人都是平衡的，整個系統也就是平衡的，養老保險的長期可持續性也就得到了保障。

第三，按精算平衡原則，給退休職工選擇退休年齡的空間。2010年之后，中國的人口紅利就逐漸消退了。16-64歲適齡勞動人口占總人口的比重在不斷下降;不僅比重在下降，絕對數也在下降，16-64歲適齡勞動人口數量每年以幾百萬的速度在減少。如果不改變退休年齡，未來中國的勞動力會有短缺，這是不可避免的事情。這就要考慮怎么在人口結構變化的情況下讓勞動力得到有效、充分的使用。當然，人口紅利跟中國人口平均年齡不斷上升是有關系的。以前設計養老制度時，中國人口預期壽命是60多歲，現在預期壽命已經是77歲左右。如果考慮那些已經活到60歲的人，他們的預期壽命就更長了，達到80歲左右。于是，過去的制度就不再可持續，需要考慮延遲退休年齡。

當然，人們都不希望到了60歲打定主意退休時卻不能退休。那么，可以在制度設計上給予人們更多的選擇，比如選擇60歲退休的待遇是一個水平，選擇65歲退休的待遇是另一個更高的水平。如果設計的退休后待遇跟退休年齡之間的關系是比較合理的，那么人們的選擇就是中性的，即人們選擇什么時候退休跟養老保險的負擔無關，這時候人們可能就會自愿選擇晚一點退休，因為退休之后可以有更好的待遇。這對于解決現在延遲退休年齡所遇到的各種阻力是有幫助的。

第四，鼓勵養老保險第二、第三支柱的發展。養老保險繳費率下降以后，企業就有更強的能力促進生產，居民、職工可以有更大的能力進行投資。如果可以讓企業和職工在基本職工養老保險之外設立自己的養老計劃，并對這些養老計劃給予一定的稅收鼓勵，就建立了第二支柱和第三支柱的養老保險。第二支柱的養老保險是指企業在基本養老保險之外為職工提供的額外養老保險。第三支柱的養老保險是指個人在企業之外自己設置的額外養老保險。如果降低基本養老保險的負擔，就有更大的空間來發展第二支柱和第三支柱的養老保險。如果對第二支柱和第三支柱的養老保險給予一定的稅收鼓勵，讓養老保險基金長期投入到資本市場中，形成資本市場的長期投資基金，對資本市場的發展也非常有利。所以，養老保險改革可以為改善資本市場打下良好的基礎。

總之，改革養老保險，一招走對，滿盤皆活。對于企業而言，改革養老保險可以減輕企業負擔，鼓勵企業高效投資，改善生產效率。對于居民而言，改革養老保險可以增加可支配收入，促進居民消費，改善發展質量。如果設計合理的退休年齡和養老待遇掛鉤的機制，可以鼓勵人們在力所能及的情況下延遲退休年齡，緩解勞動力負增長帶來的壓力，對沖人口紅利消失的問題。如果設計合理的養老保險制度，可以提高個人參與養老保險的積極性，再通過其他方式解決歷史遺留問題，養老保險的財務可持續性就會得到保障。如果養老保險繳費降低，為發展第二支柱、第三支柱的養老保險騰挪空間，有利于資本市場的發展，暢通企業融資渠道。如果將一部分國有資產劃撥為社保基金，讓社?；饏⑴c企業治理，國企治理也可以得到改善。綜上所述，有效改革養老保險制度可以同時實現多個政策目標。

參考文獻：

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