創新實踐農地“三權分置”助力鄉村振興產業興旺

■ 徐桂娟

黨的十九大報告提出了實施鄉村振興戰略，并把這個戰略莊嚴地寫進黨章。這是我國城鄉發展的重大戰略轉變，是當前及今后一個時期我國鄉村發展的主旋律，關系著整個國家的現代化。隨著工業化、城市化進程，農村勞動力大量轉移，厘清農地權屬關系，實踐農地“三權分置”，仍然是農村經濟的核心問題，是推進鄉村振興、促進產業興旺的現實要求與重要任務。結合松江區農地“三權分置”的一些探索，就當前推進鄉村振興過程中，創新實踐農地“三權分置”做以下認識與思考。

一、當前松江區現代農業的基本情況

松江區自2007年起探索發展規模在100－150畝的家庭農場。經過近10多年的努力，至2018年末，全區家庭農場發展共906戶，經營面積13.8萬畝、占糧食生產面積的95%，戶均經營面積152畝，承包期5年及以上的占家庭農場總數的83.7%；家庭農場主平均年齡48歲。全部家庭農場中，種養結合家庭農場91戶、機農一體家庭農場672戶，機農一體服務覆蓋率為90.4%。2018年，全區家庭農場水稻平均畝產585公斤，戶均年收入13.8萬元。發展家庭農場，取得了生產發展、農民增收、生態改善、耕地保護的良好成效，家庭農場模式也成為推進鄉村振興、實現產業興旺的典型現代農業模式。

但是回顧過去，在農村實行家庭聯產承包責任制以后，探索發展家庭農場之前，隨著工業化、城市化發展，松江農業也一度面臨著邊緣化的現象。主要表現在：工業化、城市化步子不斷加快，大量土地用于非農建設，農民就業門路拓寬，農村勞動力大量轉移，非農收入遠遠高于農業收入。同時，物價上漲、糧價偏低，而農業稅、村提留、公積金、公益金、管理費分攤，再加上耕作費用，種子、化肥、農藥等成本，種田效益十分低下，家庭聯產承包責任制改革紅利釋放盡了。這在1998年第二輪延包時充分反映出來，農民紛紛放棄土地。仍然承包土地的農戶也是粗放經營，有的出租給外來農民，農業生產力水平出現倒退。地方領導精力傾注在工業發展和城市建設上，農村基層干部由于經濟增長指標考核的壓力也紛紛招商引資，農田變為負擔，農業被邊緣化了。農田出現了這幾種情況：一是農民承包土地變相為農民私有。要出租給誰就給誰，只要租金高，不管種什么。村委會睜一只眼閉一只眼，表現出無奈。二是農民放棄延包的土地與村機動田。農田出租用于種苗木、草皮（城市化需求），有的挖魚塘，成為后來農業發展的后遺癥。三是農田茬口不能連片，影響機械耕作與農田水利排灌。農村到處是不規范種植養殖，大量外來農民圈地搭柵養鴨，可以說農村村邊田頭一片狼藉。因此，在工業化、城市化快速發展的同時，農業如何打破小農格局，抓住勞力大量轉移機遇，實踐農地“三權分置”，推進農業規模化現代化發展，這是當前鄉村振興、產業興旺需要思考和探索的問題。

二、松江區農地“三權分置”的實踐

上海市松江區近年來在探索農業現代化、發展糧食家庭農場的實踐中，深刻認識和切身體會到在農村土地集體所有、家庭承包經營的條件下，實行土地所有權、承包權、經營權分置，順應當前農村新情況與發展趨勢，穩定了土地集體所有制，確保了農戶家庭承包權益，優化了土地資源配置，促進農業新經營主體形成，加快推進了農業規模化現代化發展。從2007年起，松江探索實踐100－150畝規模糧食家庭農場。同時，又要使兼業者自愿流出土地，讓承包土地不再是兼業農民的生產資料、生活資料，但仍是他們的財富，解決農民就業，解決農民保障。松江在家庭農場發展實踐中，通過確保承包戶利益、增加老年農民退養金等方式，加快了土地流轉，到目前松江農地流轉率已達99%以上。家庭農場的經營期從開始的一二年到現在5年以上近70%、有20%左右優秀年輕經營者經營權在10年以上。糧食生產從播種到糧食入庫全程機械化，這里農民基本職業化，50歲以下農民絕大多數會使用各種農業機械，一支收入體面的現代職業農民隊伍已經形成。松江在家庭農場發展過程中逐步探索三者間的關系，并在實踐中不斷完善。

所有權屬于村集體經濟組織，體現在守土有責、保護耕田、優化土地資源配置、決定土地流向。村集體所有權在土地流轉中具體表現在：一是方案制定與發布，根據本村實際情況制定家庭農場戶數、規模經營者條件。二是根據農戶申請，村委會審核并公示，經村委組織老黨員、老隊長、村民代表對申請者審定并票決，按得票數確定經營者人選，再簽訂土地流轉協議。所有方案制定審核都是由村民代表民主商定或票決通過。三是根據土地流轉合同與家庭農場準入要求，收取土地流轉費，監督農場經營者，如遇土地轉包、損壞耕田、違反農產品安全等情形，終止流轉收回土地，行使所有者權利。

承包權歸農戶，具體體現在：一是有權申請取得土地流轉權，本集體成員優先取得流轉權。二是按土地流轉面積收取土地流轉費，按每畝500斤稻谷市場價格，糧食漲價流轉費提高，減價流轉費下降。三是有知情權，本集體經濟組織土地流轉情況、流轉費可到村委土地管理平臺上查詢，同時部分農戶被推薦為村民代表的，可參與所有的決策表決過程。

經營權歸家庭農場主，具體體現在：經營者必須是本集體經濟組織成員才有申請經營流轉所得土地的權利，按照村集體經濟組織要求取得土地經營權后，一是按照合同期內經營土地，村與承包戶不得隨意收回土地。二是有權取得政府對糧食生產的各種補貼和服務。三是經營好的家庭農場到期之后有優先繼續經營權，在經營期內子女可繼承經營權，同時也鼓勵優秀經營者到退休年齡后子承父業。四是經營者在經營期內根據經營規模大小可出于生產需要到本區農村商業銀行貸款。

村與村民代表代表土地所有者對土地進行處置，承包戶是土地集體所有的具體擁有者，在集體的土地中擁有幾畝幾分十分清晰，承包戶進城搞二、三產業或在農村從事他業，把土地流轉給村集體，村保證承包戶的土地收益，不與土地流入者發生關系，同時承包者有知情權、有參與決策權。

經營者也可安心從事農業生產，不用與所有的土地承包戶打交道，土地流入轉出、田租交付，價格都由村統一操作，村也把這個來龍去脈的數字與過程公示給廣大村民。三者權利義務界定清楚，互相關系理順后，集體的代表——村委的責任更重，承包戶可離土離鄉不離財產，經營者與承包者的糾紛沒有了，經營者隊伍穩定了、素質提高了。

三、關于實踐農地“三權分置”的幾點認識

2016年10月，中辦、國辦印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，對健全農村土地產權制度、促進農業現代化發展、加快我國農業現代化發展具有深遠意義。2018年修正的《農村土地承包法》將農地所有權、承包權、經營權“三權分置”制度正式予以法制化確立，這是繼家庭聯產承保責任制后農村改革又一重大制度創新。實踐農地“三權分置”，落實農地集體所有權、保護農戶承包權、穩定經營權，重點要把握并認識以下幾個重點：

（一）經營權的穩定依賴于離土農民就業生活的穩定

進城農民就業生活穩定了，生活保障不依賴承包田了，留在農村經營農田人的生產生活才會穩定。工業化、城市化使農村勞力有機會轉移到二、三產業，農民可離土離鄉過上富足生活，土地有了可規模集約經營的空間。從土地上轉移的農民就業穩定，社會保障問題解決，集體產權權屬（土地、資產）明晰，使農民可以安心進城入鎮生活。農業規模化、現代化前提是通過工業化、城市化解決了大量農民離土離鄉，要使農業現代化可持續，必須要使農民從農業就業轉移、從農村居住轉移，使他們進城入鎮安居樂業。在土地集體所有制的情況下，城市化不能逆轉，不要使大批農民返鄉，這是穩定經營權的根本。

（二）“三權分置”使集體所有制下農戶承包經營有了更多選擇

農地確權后，集體所有產權更加清晰，清晰到每戶多少田，農戶承包的是在集體中屬于自己的份額，承包后經營權自己可以處置、可以自耕、可以流轉。對于已在城鎮安居樂業的廣大承包戶來說，選擇在有償的前提下流轉是非常樂意的，種田畢竟是辛苦的。承包權從法律從利益上得到保證，土地作為承包者財產，不受其身份工作生活變化而影響，既解放了農民，更解放了生產力，所以產權清晰是承包戶的定心丸。在產權清晰、利益確保的前提下，優化農地資源、配置發展規模經營才有可能，經營權也會穩定。改革是解決生產力的根本，產權明晰是社會穩定的基礎。

（三）經營權從所有權、承包權中獨立出來使農村勞動力再一次明細分工

農民可專業，農業可以成為職業且是體面的職業，有種田能力的農戶在耕作自己的承包田外還可租賃本集體其他成員的承包田，實現規模經營，取得規模效益。把經營權從承包權中分離出來并加以保護，有利于現代職業農民隊伍形成。農業生產力可持續很重要的是職業化隊伍的可持續，經營期越長，隊伍越穩定，隊伍越穩定，職業素質越高。職業農民的形成，擁有穩定而長期的經營權是關鍵，而農業作為一個重要產業，穩定與發展職業農民是關鍵。

（四）農地流轉并“三權分置”后，村級組織作為集體所有權的代表，更要加強對土地資源的優化配置，更加注重民主管理與公平公正

經營者作為新主體，如何從政策上鼓勵、從法律上保護，并把職業農民組織起來建立自身協會，提高自己、保護自己，不使農民再成一盤散沙，對穩定經營權十分必要。同時對三者之間可能出現的新情況新問題、可能產生的法律糾紛予以研究。

綜上所述，順應當前農村新形勢，把握鄉村振興、產業振興新要求，建立健全城鄉融合發展體制機制，需要積極創新與實踐農地“三權分置”，妥善處理好集體、承包戶、經營者之間的關系，使他們各歸其位、各有權屬，才能各司其職、各盡其能，農業現代化可持續發展、產業興旺、生活富裕才會成為現實。