系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管指導(dǎo)意見(jiàn)政策解讀與內(nèi)部審計(jì)關(guān)注要點(diǎn)

黃河

[摘要]為加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范，2018年11月一行兩會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)[2018]301號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。本文以審計(jì)視角，對(duì)指導(dǎo)意見(jiàn)進(jìn)行解讀，關(guān)注政策出臺(tái)背景和對(duì)銀行影響。

[關(guān)鍵詞]系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu) 商業(yè)銀行 內(nèi)部審計(jì)

一、《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)背景

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在金融體系中居于重要地位，其經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況直接關(guān)系到金融體系整體穩(wěn)健性以及服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)按照各自影響范圍，分為全球和國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（G-SIFIs和D-SIFIs），分別由國(guó)際金融監(jiān)管組織和各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。本次《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，標(biāo)志我國(guó)國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架正式建立。

（一）《指導(dǎo)意見(jiàn)》是防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措

2018年9月，中央深改委第四次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，對(duì)于彌補(bǔ)金融監(jiān)管短板，引導(dǎo)大型金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。本次《指導(dǎo)意見(jiàn)》的推出，建立我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別、監(jiān)管和處置機(jī)制，是我國(guó)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行的重要監(jiān)管舉措。

（二）《指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)現(xiàn)與國(guó)際監(jiān)管規(guī)則銜接

2008年國(guó)際金融危機(jī)引起國(guó)際社會(huì)對(duì)系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的廣泛關(guān)注。金融穩(wěn)定理事會(huì)、巴塞爾委員會(huì)等國(guó)際監(jiān)管組織發(fā)布了多項(xiàng)監(jiān)管要求。我國(guó)在充分借鑒國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定了《指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確與境外監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際監(jiān)管準(zhǔn)則的接軌。

二、《指導(dǎo)意見(jiàn)》的主要內(nèi)容解讀

《指導(dǎo)意見(jiàn)》共七章三十一條，建立健全我國(guó)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制，主要涵蓋了監(jiān)管協(xié)調(diào)、全流程監(jiān)督和國(guó)際合作三個(gè)方面。

（一）構(gòu)建了監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

《指導(dǎo)意見(jiàn)》第一條至第六條，明確了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的范圍，規(guī)定了不同監(jiān)管主體的責(zé)任：金融委確定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，人民銀行負(fù)責(zé)規(guī)則制定、監(jiān)測(cè)分析和并表監(jiān)管，銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)落實(shí)具體的微觀審慎監(jiān)管。

（二）建立全流程監(jiān)管框架

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管涵蓋了事前、事中和事后三個(gè)環(huán)節(jié)：一是事前評(píng)估。《指導(dǎo)意見(jiàn)》第七條至十四條，規(guī)定了對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估與識(shí)別的流程。二是事中監(jiān)管。《指導(dǎo)意見(jiàn)》第二十條至二十三條，提出系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管內(nèi)容，規(guī)定流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和附加資本要求，降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性，三是事后處置。《指導(dǎo)意見(jiàn)》二十四條至二十九條，要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)建立恢復(fù)處置計(jì)劃，確保發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，保障關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷。

（三）建立國(guó)際監(jiān)管合作機(jī)制

《指導(dǎo)意見(jiàn)》第三十條和三十一條，明確了我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管要求與國(guó)際接軌的規(guī)定，我國(guó)監(jiān)管部門(mén)與金融穩(wěn)定理事會(huì)、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)等國(guó)際組織的交流合作，結(jié)合我國(guó)國(guó)情穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架與國(guó)際準(zhǔn)則接軌。

三、《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)我行影響和審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)

我國(guó)工農(nóng)中建四行已入選全球系統(tǒng)重要性銀行（以下簡(jiǎn)稱“G-SIBs”），本次出臺(tái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》，其監(jiān)管框架與G-SIBs整體保持一致，均包括指標(biāo)測(cè)算與評(píng)估、附加監(jiān)管要求、恢復(fù)與處置計(jì)劃等相關(guān)內(nèi)容。應(yīng)關(guān)注G-SIBs監(jiān)管要求與《指導(dǎo)意見(jiàn)》銜接，重點(diǎn)需關(guān)注以下事項(xiàng)：

（一）系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)定量測(cè)算的變化

按照G-SIBs監(jiān)管要求，每年5月需報(bào)送定量測(cè)算指標(biāo)，本次出臺(tái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，每年6月將報(bào)送系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)定量測(cè)算結(jié)果，將同時(shí)報(bào)送兩套定量測(cè)算結(jié)果，增大對(duì)數(shù)據(jù)定量測(cè)算、報(bào)送和分析要求。

審計(jì)關(guān)注要點(diǎn)：一是關(guān)注本次新增的“資產(chǎn)變現(xiàn)”指標(biāo)的測(cè)算情況。關(guān)注該指標(biāo)的計(jì)算得分，分析對(duì)該指標(biāo)的影響因素。二是分析相關(guān)業(yè)務(wù)變動(dòng)對(duì)指標(biāo)測(cè)算影響。根據(jù)重要性金融機(jī)構(gòu)計(jì)分規(guī)則，由業(yè)務(wù)指標(biāo)占參評(píng)銀行指標(biāo)總體比例計(jì)算確定，關(guān)注分析行業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)指標(biāo)變化。

（二）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理提出了新的要求

《指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理提出更高要求。一是需編制風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，需建立全面風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)，每年制定或更新風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃并報(bào)送人民銀行和相應(yīng)監(jiān)管部門(mén)。二是監(jiān)管將對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展壓力測(cè)試。人民銀行會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)，定期對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展壓力測(cè)試，根據(jù)壓力測(cè)試結(jié)果視情對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出額外的監(jiān)管要求或采取相應(yīng)監(jiān)管措施。審計(jì)關(guān)注要點(diǎn)：一是跟進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃編制情況，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容的完整性，關(guān)注管理計(jì)劃中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)狀況的全面分析、風(fēng)險(xiǎn)防控體系有效性的評(píng)估以及改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理水平的具體措施。二是關(guān)注監(jiān)管對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)壓力測(cè)試開(kāi)展情況。分析監(jiān)管壓力測(cè)試結(jié)果和恢復(fù)處置計(jì)劃壓力測(cè)試的差異，關(guān)注壓力測(cè)試中風(fēng)險(xiǎn)管控的薄弱環(huán)節(jié)，并提出有針對(duì)性建議。

（三）對(duì)恢復(fù)處置計(jì)劃內(nèi)容提出了明確監(jiān)管要求

《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)恢復(fù)處置計(jì)劃的內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，并制訂了問(wèn)題機(jī)構(gòu)的處置原則，明確處置資金的使用順序。我行對(duì)恢復(fù)處置計(jì)劃年度更新時(shí)，應(yīng)對(duì)照監(jiān)管要求內(nèi)容開(kāi)展相關(guān)分析，確保恢復(fù)處置計(jì)劃監(jiān)管達(dá)標(biāo)。

審計(jì)關(guān)注要點(diǎn)：將恢復(fù)處置計(jì)劃更新情況納入審計(jì)范疇，關(guān)注我行恢復(fù)處置計(jì)劃的是否涵蓋監(jiān)管要求的相關(guān)內(nèi)容，處置計(jì)劃中資金使用順序是否符合監(jiān)管要求。

（四）將適用全球、國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行中較高監(jiān)管要求

根據(jù)監(jiān)管要求，當(dāng)全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)同時(shí)也被認(rèn)定為國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)時(shí)，原則上適用兩者之中較高的特別監(jiān)管要求。

審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)：對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行和國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管要求進(jìn)行審計(jì)對(duì)比，分析相關(guān)監(jiān)管要求的異同，關(guān)注我行應(yīng)執(zhí)行哪些更高的監(jiān)管要求，并提出有針對(duì)性審計(jì)建議。