混合型權威下的官員治理行為分析

張沛 劉夢堯

[摘要]卡里斯瑪權威與法理權威混合并存的現實基礎，決定了官員在治理行為的選取上具有復雜性，需要在考慮多重要素的情況下做出理性選擇。這些要素包括：權威影響、偏好選擇、規則靈活性、資源獲取。而蘊含其中的核心邏輯則是在基于權威與規則、利益與風險、資源與能力等多重博弈下的約束選擇。

[關鍵詞]權威 官員 國家治理 行為邏輯

官員作為國家治理的重要主體，其治理行為的確立與選擇對國家治理現代化的實現具有無可替代的作用，對這一命題展開研究，無疑是一個重要的議題。本文擬借用馬克思.韋伯的權威理論，從中國共產黨權威稟賦的視角對官員的治理行為予以分析。

一、基于馬克思.韋伯的概念闡釋：權威及其分類

根據馬克思.韋伯的學說，任何權力都必須具有合法性基礎。即“任何權力……一般都有為自己之正當性辯護的必要。……究其實，任何支配……的持續運作，都有通過訴諸其正當性之原則的、最強烈的自我辯護的必要。”在這一意義上，“權威，即是建立在合法性基礎之上的權力。”

馬克思·韋伯將權威劃分為三個“理想類型”：傳統權威、卡理斯瑪權威和法理權威。傳統權威，即是在沿襲已久的歷史傳統、血緣習俗上建立其合法性基礎，如傳統社會中家族長老、部落首領權威的維系和延續。卡理斯瑪權威則是以領袖的超凡稟賦來獲得追隨者的認同和擁戴，從而得到其合法性基礎，這在社會運動及農民起義中尤為突出。法理權威則是通過民眾認可接受的公正程序獲得合法性基礎，如選舉產生的領袖或代表。正如馬克思.韋伯對上述三種權威定義為“理想類型”，現實中少有單一的理想權威存在，更多是以某一理想類型為主，兼有其他類型的特點，即實際運行中的權威可能有著多重的合法性基礎。因為權威的社會、政治雙重屬性使其自身的演變過程具有明顯的漸進性，現時狀態下的權威類型既有與之對應的合法性基礎，也有歷史演變過程中得以保存延續下來的權威，二者相互嫁接，融為一體。例如，通過合法選舉產生的領袖雖是法理權威的產物，但也兼有卡里斯瑪權威的色彩，尤其是在競選的過程中，卡里斯瑪權威產生的正面效用更為明顯。這些不同權威的共生并存亦能導致不同合法性基礎的兼容困難，增大官員隊伍的不穩定性或矛盾沖突。正如我黨歷史上諸多領導人對干部隊伍的一些批評指責、開展的整黨整風運動，乃至當下進行的從嚴治黨等，都體現了代表最高意志的黨中央和各級官員之間的確存在著經常性緊張。

二、混合型權威：官員治理行為的邏輯起點

上文中矛盾沖突的出現正是基于我國法理權威與卡理斯瑪權威混合并存的現實基礎，究其成因，卻具有歷史的必然性。

我國延續千年的封建政治奠定了極為強力的卡理斯瑪權威基礎，即使進入近現代，仍然有著崇尚偉人的卡理斯瑪權威的深厚土壤。百姓對“青天大老爺”、“明君”、“強人政治”的渴求就是例證。但依托于人物個體的卡理斯瑪權威有著內在的不穩定性和延續的困難。而中國共產黨在這個問題上的進步性就在于，通過制度革新克服了上述困難，將超凡稟賦領袖的個人魅力移植到穩定的組織設施上。正是在這樣一個卡理斯瑪化的過程中，黨組織獲得了卡理斯瑪權威的稟賦，贏得了民眾圖騰式的崇拜。黨的領袖毛澤東則更是體現這一權威的化身，“偉大光榮正確”的口號，國家民族之領導者的稱謂，無不顯示出這種超凡稟賦的光芒。黨在卡理斯瑪化的過程中，與之相適應的一系列制度設計也愈發完善，比如黨政關系、干部制度等。

隨著改革開放、依法治國的逐步深入，法理權威日漸顯著，我國進入了卡理斯瑪權威與法理權威并存的時代，但中央與廣大官員在國家治理中的主從地位并沒有發生質的變化，干部的權力仍然來自于自上而下的授權，體現在“向上負責制”的一系列制度安排之上。而基于法理權威的民眾呼聲與向上負責制和非正式關系的緊張，使得官員的治理行為充斥著諸多不確定因素。“以領導為中心”強調“對上負責”和“以群眾為中心”強調“群眾利益無小事”，這兩者互相約束，呈現出不同的表現形式，官員的治理行為實際上鑲嵌在這兩類權威的約束中。

三、混合型權威下治理行為的權衡要素

著名學者俞可平認為，“好的治理意味著追求公共利益最大化的社會管理過程，是政府和公民對公共生活的合作管理，是政治國家和公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態，是國家權力向社會回歸，其過程就是通過國家和社會或者說政府和公民之間的良好合作，實現還政于民的過程。”改革開放以來，中國治理變革的總趨勢是逐漸從統治到治理，從人治到法治，從一元治理到多元治理，從中央集權到地方分權，從管制政府到服務政府。這種轉變自然會反映到權威稟賦。一方面，卡理斯瑪權威稟賦要求每一名官員既要有政治家的“德”，又要有公務人員的“才”。“德”的要求清除了對國家治理合法性的組織障礙，“才”的要求則清除了對國家治理有效性的組織障礙。30多年來黨對“德才兼備，以德為先”的反復強調與新詮釋正是力求在卡里斯瑪權威稟賦下持續獲得一個保持高度一致的動員和組織體系。另一方面，法理權威的日益凸顯又使得干部體系盡可能多的通過程序正義再次從人民那里獲得合法性，同時通過持續的制度建設對官員進行德才兼備的規訓并使其從中受到教化，從而服從甚至積極參與國家治理。

中國是一個一黨領導、權力高度集中的國家，權威的核心是黨中央通過各級黨委、政府機構對整個國家的統轄與管理權，體現在黨中央自上而下推行政策指令意圖、在資源和人事安排上統轄各地的權力。中央具有泛利性，著眼于全社會整體利益。地方政府具有私利性，追求地區、部門、個人利益最大化。由此可見，中央政府與地方政府之間形成的是不完全契約。其沖突性就在于：中國是個幅員遼闊、區域差異性巨大的國家，中央意志的統一性與有效性難以符合各地區的具體狀況，嚴密冗長的科層體系使治理的層級鏈條較長，治理信息的傳遞難免發生阻礙和偏差，對各級官員行為的監督比較困難。不少官員糾結的“向上負責與向下負責”的背后，其實是國家治理在集權與分權、卡里斯瑪權威與法理權威之間的博弈。

這種博弈具體到各級官員的治理行為上，即會使其面臨復雜的厲害關系評估，在考慮多重要素的情況下做出理性的選擇。這些需要權衡的要素包括：

1.權威影響。在卡里斯瑪權威主導下，官員面臨的是“壓力型體制”，政治命運主要掌握在上級手中，官階越高，權威越大。由于行政和人事方面的向上集權，關心仕途的下級官員往往表現為對上級的自愿服從。在法理權威占主導下，各級官員的自由裁量空間放大，獲得了更大的謀求自身利益的動機和行動空間。在行為選擇上會更多考慮實際情況與民眾訴求。所謂權威影響，其實就是一種“誰更重要”、“誰更有威懾力”的心理預期。

2.偏好選擇。所謂偏好選擇，就是對組織或個人喜好進行調整排序。比如，對于中央而言，其位于國家頂層，首要的偏好是關于國家主權、安全、穩定、發展等剛性指標，幾無討價還價的余地;而各級官員的偏好則有可能表現出多重性，比如在追求社會穩定方面，與中央保持高度一致，但在追求地域發展或局部領域的趕超方面又有自身考慮，甚至出現“地方保護主義”“上有政策、下有對策”的不當選擇。

3.規則靈活性。規則既包括法律、紀律和契約等顯性的控制方式，也包括歷史形成的被公眾普遍接受的倫理和慣例。在單純的卡里斯瑪權威或法理權威下，規則近乎處于一種完美的博弈情境，即各方都遵循相關規則。但在混合型權威背景下，官員既要嚴格服從上級的規則，最大限度地約束權力的自由裁量空間，又不斷被興起的現代行政國家賦予相機行事的權利。一些官員不按照上級的統一規定或要求來實踐治理行為，或者“只能做不能說，更不能形成文件”的做法有時還會受到上級的默認。因而，是否遵守，以及在何時、以何種方式遵守規則，成為治理者時常面對的選擇。

4.資源獲取。資源獲取表現為聚合人際或調動資源的能力，這是一種被當事者所認可，卻未被法律、法規、契約和規章確認的非正式資源獲取路徑。在卡里斯瑪權威稟賦中，資源支配更多的是一種由上至下的單一路徑，即上級承擔資源的供給角色。在法理權威下，在程序正義的范疇內國家、社會、上級、民眾等皆可成為資源供給者。在混合型權威背景下，官員面對的是多元化的資源配置形式，下級對上級的資源依賴明顯減少。但在“壓力型體制”下，各級官員無論是追逐經濟利益還是政治升遷，仍需要上級的資源支持，所以要求更大的彈性運作空間。

上述四個因素在治理行為的確定中相互交織，構成了一組復雜異常的關系，對它們的比較權衡，則成為了官員選擇治理行為的邏輯考量。

四、核心的行為邏輯：多重博弈下的約束選擇

1.基于權威與規則的比較。基于中國巨大的地區差異性，位于政權頂層的中央很難對地方上各種細微的變化做出及時反應，因而在主觀的控制意向和客觀的控制能力之間存在落差，在推動中央意志、把控各級官員時，呈現出間歇性和選擇性的特質，時放時收，忽松忽緊，表現出顯著的“權威彈性”。此時，權威與規則的力量對比成為官員的重要參考。如果上級的權威影響力明顯凌駕于規則之上，則以上級意愿來確定治理行為。這樣，位于權威上層的一方既可以按規則出牌，也可以改變甚至另立規則，下級一般選擇服從。如果規則凌駕于權威之上，則按規則出牌。若與上級權威沖突，則取決于上級的干預力度。不干預時，以本級決斷為準，當強烈干預時，則在干預與規則之間尋求平衡點。

2.基于利益與風險的比較。在混合型權威背景下，基于領袖超凡稟賦的控制由中央往下漸次松弛，各級官員表現出了強烈的自利沖動;凝聚政黨自身的個人魅力和傳統權威的政治領袖弱化，相對而言，基于法理權威的合法性考慮回應民意的問責壓力趨強;各級官員掌控社會的手段，不再是富于廣泛社會動員能力的革命煽情，而是更多出自績效考慮的“善治”，形成了自己的利益。隨著黨內政治文明的漸次完善，也較少出現原來那種通過路線斗爭來使下級絕對服從的做法，而是通過人事操控這張牌，允許或默認下級的適當逐利。在這個逐利過程中，官員則承擔著來自于內、外部的雙重風險。就內部而言，有膽識的官員在突破舊體制，試驗一些新的替代性制度時，承擔著上級是否會善意的疏忽，繼而善意的響應予以認可而不是“槍打出頭鳥”的風險。回顧改革開放幾十年，包產到戶、股權改革、國企改制等，初始者無不面對著巨大的風險。就外部而言，目前民間力量已能夠熟練的通過媒體、輿論或集體訴求，對官方施加影響。這種“外壓模式”也成為了官員評估“利益風險”時的重要參照物。如果治理行為導致民怨沸騰，事態惡化，必定遭致上級問責，治理者風險極高。因此，官員在治理行為的選擇中，往往會綜合比較利益與風險，有機會捍衛利益或價值時，則選擇捍衛，兩利相權取其重;沒有機會捍衛利益或價值時，則改按風險重新排序，兩害相權取其輕。

3.基于資源與能力的比較。卡里斯瑪權威下，官員的政治忠誠是向上獲取資源的關鍵要素。在混合型權威下，雖然向上獲取資源仍是重要通道，但依賴國家對人力、財政的大規模投入，不僅治理成本高，而且產生意外后果。反之，多元化的資源供給途徑亦給官員提供了廣闊的能力展現空間。通過對近年來諸多“明星官員”的考察不難看出，在上下級以及同級之間的競爭博弈中，既有向上獲取資源通道又具備聚合各方資源的一方往往成為主導治理格局的強勢者。當然，也有缺乏關系網絡，依靠準確的判斷能力和卓越膽識，抓住機會、踩線搶跑的官員，在競爭中占據主動地位。

結論：綜上，官員的治理行為無論是對“向上負責與向下負責”的把握，還是對利益與風險的權衡，亦或是對資源還是能力的偏好都始終是在一種多維博弈的空間中進行的選擇。現實的復雜性使得上述因素相互交織，錯綜復雜，但在混合型權威背景下，官員治理行為的選擇只能是綜合考慮各方因素，實現多重博弈下的約束選擇。