創新和加強人大監督工作研究

王樹槐　周國橋　劉龍飛

關鍵詞 法治社會 治理能力 人大監督

作者簡介：王樹槐，山東省淄博市人大常委會副主任;周國橋，山東省淄博市人大常委會研究室主任;劉龍飛，山東省淄博市人大常委會研究室綜合科科長。

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.171

監督權是憲法法律賦予地方各級人大常委會的一項重要職權。近年來，地方各級人大常委會主動適應新形勢新任務新要求，在依法行使監督職權基礎上，積極探索創新工作思路和做法，努力增強監督針對性和實效性，監督支持“一府一委兩院”依法行政、公正司法為推動地方經濟社會發展和民主法治建設發揮了重要作用。筆者在調查研究基礎上，圍繞地方人大監督的實踐和創新，客觀分析現狀和問題，研究和探索完善監督的思路和途徑。

一、地方人大監督工作的重要意義

（一）人大監督對推進依法治國、建設社會主義法治國家具有重要作用

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確把形成“嚴密的法治監督體系”作為建設中國特色社會主義法治體系總目標的重要內容之一。強調要加強人大監督，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。依法治國就是人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，保證各項工作依法進行。人大依法行使監督權，就是保證憲法和法律得到全面、正確的實施，促進依法行政、公正司法。

（二）人大監督對推動社會治理體系、社會治理能力現代化具有重要作用

十九大報告指出“明確全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”。現代國家治理體系的核心問題，就是理順國家與社會、政府與市場、公共權力與公民權利之間的關系，本質上是指政府職能合理到位，政府權力邊界清晰，公共權力不缺位、不錯位和不越位，實現社會公正。人大履行監督職權，加強對政府“錢袋子”、民生問題、重大事項等的監督，就是強化對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，有助于完善社會治理體系、提升治理能力。

（三）人大監督對促進經濟社會發展、實現“雙百”目標具有重要作用

認真學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度重要思想，加強和改進監督工作，更好地發揮人民代表大會制度的特點和優勢，有利于“一府一委兩院”把對黨負責和對人民群眾負責有機統一起來，從解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，推動經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設和生態文明建設協調發展、高質量發展，加快全面建成小康社會步伐，加快實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢。

二、地方人大監督工作的實踐和探索

（一）人大監督工作的一般性做法

人大監督工作，包括工作監督和法律監督兩個方面。工作監督方面，聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，審查批準預決算、國民經濟和社會發展計劃，是常規性的監督方式和內容，也是監督依法行政、公正司法的有效方式。各級人大常委會每年都結合本地經濟社會發展、民主法治建設重點工作和人大代表議案建議，研究制定監督計劃，組織調研視察，聽取情況匯報，推動了相關工作開展落實。法律監督方面。對規范性文件進行備案審查，加強主動審查和能力建設，維護法制統一。每年有計劃地組織對部分法律法規實施情況的執法檢查，提出執法建議，確保法律法規得到公正實施。

（二）人大監督工作的創新性做法

一是開展專題詢問。在形式上或借常委會會議詢問、或組織專題會議詢問，在內容上或詢問“一府兩院”專項工作、或詢問法律法規實施情況、或詢問代表議案建議辦理情況、或詢問人民群眾普遍關注的熱點問題等。

二是開展工作評議。有的地方采取票決確定被評議部門，廣泛征求各級人大代表對被評議部門的意見建議，督促被評議部門對照代表意見建議進行整改，組織代表投票測評等措施，確保評議公開透明、客觀公正。

三是拓展預算審查。有的地方探索開展了部門預算備案審查、專項資金審查、重點項目資金的審查，拓展了預算監督范圍和深度，促進了預算編制、執行和財政資金使用效益提高。

四是實行票決制和民主測評。對監督事項實行票決的辦法，如對執法檢查、專題詢問、專項調研議題由人大常委會組成人員投票決定。對監督的結果，如對評議對象的評價、重點建議辦理情況、議案辦理情況等投票測評。

另外，有的區縣人大每年組織對政府全部直屬部門和垂直管理部門開展“人民滿意單位”的評選活動。有的地方街道、開發區，探索實行住轄區人大代表或居民代表，定期聽取街道辦事處或開發區工委工作報告的做法。有的地方探索對法官、檢察官履職情況進行評議等。

三、地方人大監督工作的現實困境和共性問題

（一）現實困境

一是法律對監督權的規定較為寬泛。法律對監督只作原則性規定，具體如何實施并沒有明確規定，工作操作中存在自由度大、不規范、程序亂等問題。對監察委的監督，法律規定不統一，監督出現缺位。

二是對審議意見的處理缺少相應法律規定。導致有的地方在監督時重程序、輕結果，停留在文來文往;《監督法》規定了如何開展監督，卻沒有規定相關法律責任，導致監督力度不夠、效果打折扣。

三是對開展監督存在思想顧慮。有的存在“不給政府添麻煩”思想，怕影響發展，主觀上存在“不愿監督”的想法，導致監督工作不扎實;剛性監督缺失，質詢、特定問題調查、撤職案的審議等剛性監督方式，還沒有得到有效運用。

四是能力不適應工作需要。人大工作政治性、法律性、程序性、專業性較強，多數代表是兼職的，具備專業知識的代表占比較少，客觀上造成“不會監督”“不善監督”，有“外行監督內行”現象。

（二）共性問題

一是選題不夠精。有的地方確定監督議題缺少調查研究，重點不突出，眉毛胡子一把抓，題目選不準，監督就會無的放矢，自然不會取得好的監督效果。

二是程序不夠嚴。有的地方在監督時，因會前調研、會中審議、會后督辦機制不完備，保障機制不健全，往往造成程序、步驟上的無序、隨意和混亂。

三是措施不夠硬。對人大決議決定和審議意見的跟蹤監督，缺少剛性手段，造成監督工作“虛”的成分多，“實”的成分少，“議而不決、決而不行、行而無果”的現象現實存在。

四是結果不夠實。代表履職質量和監督效果不夠扎實有效，如：代表提出的議案建議缺少針對性，審議意見可操作性不強，規范性文件備案審查不主動，部門貫徹人大決議決定、辦理人大審議意見或代表建議不到位等。

四、增強人大監督實效的對策分析

（一）堅持創新性原則

一是創新監督思維和方式方法。堅持因地制宜、靈活有效原則，積極轉變思想觀念和思維方式，探索符合實際需要的監督新思路、新模式，不能因循守舊、故步自封。重視建立和完善監督工作制度機制，及時廢止過期無效的制度，及時總結經驗把有效的創新做法以制度固定下來，建立長效機制。

二是綜合運用多種監督形式。綜合運用調研視察、聽取報告、專題詢問、民主測評、跟蹤問效等方式，形成疊加效應，增強監督實效。

三是緊緊依靠人大代表開展監督。發揮代表主體作用，拓寬代表參與人大監督工作的渠道，保證代表知情權、參與權、表達權和監督權，為人大監督奠定堅實民意基礎。

（二）堅持精準性原則

一是選準監督議題。遵循“抓大事、議大事”“求精求實”的原則，事關根本的、長遠的、全局的事情，黨和國家中心工作、涉及國計民生的事情就是大事，堅持抓大放小是人大的優勢，也是人大監督工作的要領所在。

二是找準問題癥結。關鍵是要組織深入的調查研究，廣泛聽取意見和建議，全面了解掌握客觀情況，把情況摸清、把問題搞透，在此基礎上深刻分析解決問題的措施和建議。

三是精準提出建議。在精心調研分析基礎上，做到成績講清、問題講透、建議講準，保證提出的意見建議具有較強的針對性和可操作性，便于有關部門整改落實，促進解決問題。

（三）堅持項目化原則

一是對監督事項實行項目化管理。針對監督議題制定完備的工作方案，明確總體目標任務，在根據工作職責和任務分工建立配檔表，將整體工作細化為若干項具體任務，逐項明確任務目標、分管領導、牽頭部門、具體責任人及完成時限，做到工作推進有人抓、工作落實有人辦，工作質量有人管。

二是對重要工作實施專題監督。如對專項資金的監督，對水資源保護的監督，對大氣污染防治的監督、對扶貧工作的監督等，綜合運用制定修訂法規、聽取審議報告、組織視察、專題詢問等方式加大監督力度。

三是對焦點問題實施靶向監督。抓住群眾普遍關注的問題，集中精力、盯準目標持續進行監督。如對群眾關注的學前教育“上學難、上學貴”實施靶向監督，通過辦理代表建議，組織考察調研，向政府提出具體建議，組織專項視察，二次聽取情況報告，作出決議決定，跟蹤決議辦理等方式，加大監督力度，推動解決問題。

（四）堅持專業化原則

一是加強履職能力建設。加大教育培訓力度，突出專業知識的學習，通過理論學習與實踐學習相結合，集中培訓與個人自學相結合，努力提升人大代表和人大工作者綜合素質，積極適應工作需要，成為監督工作的明白人。加強調查研究和實踐鍛煉，也是提升能力的有效途徑。

二是發揮專門委員會作用。人大常委會開展監督工作，應廣泛吸收或委托專門委員會參與，充分發揮其專業優勢，重要報告、決議決定、專業性意見委托其事先審核，確保人大監督工作質量。

三是建設專業化隊伍。把好代表“入口關”，真正把代表性強、履職能力強、具備專業知識的優秀候選人納入人大代表隊伍。優化人大常委會、專門委員會人員知識結構，逐步增加專職委員比數。加強人大機關干部隊伍建設，積極引進忠誠干凈、認真專業、擔當作為的高層次人才，大膽提拔重用德才兼備、成績突出的年輕干部。

四是借助外腦提供支撐。做好新時期人大工作，離不開各方面專家學者、各類專業機構的支持和幫助，“購買服務”成為開展工作的必要手段。如組建立法專家庫，邀請法學專家、資深律師、法制工作者，為地方立法提供咨詢和專業服務。有的地方邀請經濟學者、財經專業人士參與預算審查監督等，這些做法有效促進了人大監督質量提升。

（五）堅持實效性原則

一是建立監督事項督辦制度。制定完善的監督事項督辦制度，明確規定相應的處理程序和措施。如對辦理不及時的發出督查通知，明確規定辦理時限;對辦理不力的、代表不滿意的發出督查通知，責令重辦，明確辦理標準，或者組織二次視察、聽取報告;對再次整改落實不力者，可以組織專項調查，或啟動問責或質詢程序等。

二是積極運用剛性監督手段。對有法不依、執法不嚴、違法違規等突出問題，敢于較真碰硬，大膽實施剛性監督，必要時啟動質詢、特定問題調查或撤職、罷免等程序。

三是全程跟蹤督辦，民主測評結果。監督結果滿意不滿意，讓代表說了算。對人大常委會的審議意見、評議意見、執法檢查意見或代表議案建議辦理情況，采取聽取辦理情況報告、投票測評等方式進行滿意度評價，確保監督見到實效。