設區的市地方立法公眾參與研究

關鍵詞 設區的市 地方立法 公眾參與

作者簡介：劉金鑫，沈陽師范大學2017級法學理論專業碩士研究生。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.172

在2015年3月15日，我國《中華人民共和國立法法》進行了修改 并經由第20號主席令公布。新的《立法法》總計105條，其中有專門一章提到了地方性法規，該章受到了社會大眾的廣泛關注，因為本章的確立代表著設區的市以后都可以在不違背上位法的基礎上進行地方立法。現階段，我國一共有八千多部地方性法規，這些地方性法規不但在實際中發揮著巨大的作用，而且也是我國特色社會主義法律體系中的重要組成部分 。不過，地方性法規呈現出立法變化快不穩定的問題，其主要的原因是設區的市地方立法民眾參與度低，缺少民主性。在下文中我將以《丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區管理條例》為例展開深入的探討。

一、法律上的公眾參與權

公眾參與權這一概念來源于“協商民主”理論，哈貝馬斯對該理論的貢獻最大，通過公眾參與和民主協商來實現共和政府的組織形式和運行過程是協商民主理論的最大特點。根據王錫鋅教授的觀點：“在行政立法和決策過程中，政府相關主體通過允許、鼓勵利害關系人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與利益相關或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制。 ”我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”我國現有多部全國性的法律原則性地規定了公眾參與權，除了憲法第二條之外，公眾參與權還分別廣泛的分布于我國其他的法律法規中。

2015年新的《立法法》發布并開始實施，結合《立法法》第五條和第七十二條第二款的規定，可以得出這樣一個結論：設區的市的人民代表大會及其常務委員會在進行地方立法時應當體現人民意志，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。以遼寧省為例，九個新設區的市 的人民代表大會及其常務委員會都可以按照所在城市的綜合實際情況和城市的特定訴求，以我國現行的憲法法律為基礎，在不與上位法沖突的情況下，制定有地方特色的地方性法規。這些地方性法規在城鄉建設、環境保護、歷史文化保護三個方面擁有著自主立法的權利，那么這三個方面的具體事務是要如何進行界定的需要進行深一步的探究。筆者認為，應當以第十二屆全國人民代表大會法律委員會頒布的《中華人民共和國立法法修正案（草案）》中提到的一些主張和說法作為參考的依據。這樣，便于我們從立法原意出發來列舉上述三方面事項的具體范圍。具體言之，我們認為，上述三方面事項的具體范圍應包括：（1）城鄉建設與管理;（2）環境保護;（3）歷史文化保護，這份法案中沒有講到，那么我們可以采納易有祿教授提出的觀點 ，將其范圍界定為： 對歷史文物進行保護、對歷史的文化遺址/遺跡進行保護，還有所有傳統的藝術和工藝，以及民族傳統的風俗習慣，歷史文化性的名城的保護，歷史文化的保護管理，等 。

《丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區管理條例》是針對環境保護工作而制定的地方性法規。這個濕地自然保護區位于遼寧丹東東港，范圍10.81萬公畝，于1997年成為了國家級的自然保護區。該濕地不僅對于整個亞太地區的水鳥保護工作起非常重要的作用，還有著儲蓄水量、調節天氣氣候、調控洪水情況等更多的功能。此項管理條例不僅符合《立法法》的地方環境保護的地方立法規定，而且這是丹東市在得到地方性立法權之后所確立的第一部具有實際意義的地方性法規。

二、 立法存在問題

2015年10月1日起丹東市擁有地方立法權，2016年之后，丹東市人大城建委員、法制委，市政府法制辦等多個機構單位就聯合起來組成了一個立法班子全權負責自然保護區的立法工作。首先，針對丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區展開了全方位的勘察工作，組織相關工作人員到鄱陽湖南磯濕地國家級自然保護區等數個濕地自然保護區去學習和借鑒，并對現有的自然保護區的法律法規等進行了學習研究。其次，丹東市人民代表大會常務委員會在草案制定了后，還向外界民眾，社會工作者，科研工作者等征求了相關意見，并對草案進行了多次的修正。歷時10個月，3次審核，經過10余次的修改，在2017年1月遼寧省的人民代表大會通過了審批。但是在2018年1月又對已經審定通過的該條例進行了如下修改：

1.將第十七條第一款第（二）、（三）改成了：（二）筑壩、燒荒、放牧、采藥、砍伐、捕撈;（三）圍墾、填埋濕地。

2.將第二十二條第一款的部分內容進行了修改，修改后的表述為：違反本條例，有下列（一）、（二）、（三）項行為之一的單位和個人，經由相關行政主管按照法律要求作出行政處罰;有下列（四）、（五）項行為之一的單位和個人，經自然保護區的管理機構照法律要求施行行政處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

由此可見，《丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區管理條例》立法存在的最大的問題是變更速度快，不夠穩定。經歷了如此過程的地方性法規在短時間內就被修改了關鍵的兩條，說明在制定法案之初還有考慮不全面的地方。所以，地方立法單位在進行相關法律條例的制定過程中，一定要按照規則要求，不僅要保證地方立法的科學性和民主性，還要確保其穩定性，不能夠在短時間內總是頻繁地出現更改，借此來提高地方立法的水平和質量。

三、 域外經驗

或許在建構公眾參與地方立法的模型時，我們可以學習借鑒一下波特蘭市模式。波特蘭市城市規劃局在制定“好萊塢發展規劃”時將草案分為三個階段，共12個步驟，并組成了一個由社區居民、商人和房地產業主組成的三方公民工作組，以及由政府機構代表組成的技術顧問委員會，確保公眾的廣泛參與。該模式最大的優點是充分保障了公眾參與權，多層次多方位多角度的擴大公眾參與的渠道。

四、 解決辦法

為了增強我國法律體系的穩定性和權威性，減少因為地方立法經常性變更帶來的危害，就一定要提高民眾的參與度，讓地方性立法具有更高的民主性。因為“立法的民主性是非常關鍵的，一方面，是實現政治民主性，主權民眾性的必須的一個要點;而另外一方面，只有確保立法的民主性，才能有效的預防立法當中出現的違紀、違規和腐敗的情況”。不過，從現實情況來看，公眾參與權實踐并不理想，一直以來，廣大民眾不但沒能夠有效的參與到立法工作中來，而且也沒有充分的發揮民主的作用，這就為地方立法的不穩定性提供了可能的土壤。 要不斷提高地方立法工作中民眾的參與度，主要是要從以下這三個方面開始進行改善：

第一，要提高地方立法工作中的信息透明度。民眾只有在充分了解立法的具體情況，掌握立法的相關信息，才能夠進行有效的立法參與工作。所以，在今后設區市的地方性立法工作中，應當利用各種途徑、渠道，現在最主要的渠道就是互聯網，就要充分利用好互聯網傳播渠道的優越性。構建出一套科學的立法工作信息發布體系，讓立法的各項信息和情況都及時的對外發布。具體立法過程中的各項資料，數據，信息等都及時的向外界披露，并且還要將此次立法的目的，具體內容，存在的爭議等情況，都要向外界進行解釋。還要和民眾保持溝通互動，對于民眾提供的各種問題，都要進行及時的回應，這對民眾來說是一個好的保障。

第二，要不斷促進民眾參與立法的機制構建工作。以前，因為沒有科學規范的參與機制，也就導致民眾在參與具體的立法工作的時候，非常的不規范、不合理，有非常大的隨意性。這就容易出現參與的主體過于寬泛，不具有代表性，參與渠道單一且不順暢，參與效果不佳等問題。 所以，以后設區的市立法過程中，要針對這些問題采取具體的措施，要不斷促進民主參與立法機制的構建工作，要制定科學的、合理的、規范的流程要求，對包括參與的時間、渠道、方式等都要明文規定，還包括公民參與立法的權利和責任等都要有清晰的界定，確保能夠為民眾參與地方立法提供有利的保障。

第三，要不斷建立并且持續完善民眾參與到立法工作中的有效反饋的體系。民眾之所以愿意參與到立法工作中，就是希望通過合法的渠道，將自己的訴求發表出來。通過吸收民眾參與立法，可以很好的知道民眾的真實想法和利益訴求。不過，一直以來都沒有有效的反饋體系，民眾對自己所提的意見、建議有沒有采納都不清楚，那么他們就無法感知到參與的作用，也會打擊他們的參與熱情，自然不愿參與立法。所以，要能夠讓廣大民眾都能夠真正的感覺到參與立法的感覺，以及獲得的效果，這樣就能夠讓民眾的參與熱情和主動性都大大提升。這就要求要構建一個非常全面的反饋機制，利用不同的渠道將民眾所參與進行立法的結果反應給當事人。民眾所提出的意見和建議，具體使用情況也要進行反饋。同時，對于有較突出貢獻的民眾，可以給予相應的物質上的獎勵，這樣就可以讓民眾更有熱情和積極性，也更加有精力和心情，參與到立法工作中來。

注釋：

以下簡稱新《立法法》。

陸雄文.管理學大辭典[M].上海：上海辭書出版社，2013.

王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實踐[M].北京：中國法制出版社，2008：2.

《立法法》第五條和第三十六條、《環境保護法》第六條和第五十三條、《環境影響評價法》第五條、《水污染防治法》第十條、《固體廢物污染環境防治法》第九條、《環境噪聲污染防治法》第七條和第十三條等。

分別為丹東、錦州、營口、阜新、遼陽、鐵嶺、朝陽、盤錦、葫蘆島。

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