多元治理視角下第三方參與信訪治理困境分析

關鍵詞 多元治理 信訪治理 律師參與 政府 信訪人

作者簡介：尤德美，中南財經政法大學公共管理學院，碩士研究生，研究方向：基層社會治理。

中圖分類號：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.177

以法治為基礎的多元主體共同治理既是社會治理探索的經驗總結，也是實踐中形成的新要求（俞祖成，2019）。作為社會治理的制度創新，多元共治通過多元主體在開放、復雜的共治系統中，以平等、自主、創新的方式，實現社會善治。在信訪領域，從司法部、國家信訪局印發《關于深入開展律師參與信訪工作的意見》伊始，以律師為代表的第三方參與基層信訪治理助力信訪多元共治格局，開始形成全國性擴展趨勢。在這種全國行趨勢下，深入分析律師參與基層信訪治理存在著怎樣的困境，對其持續發展而言意義深遠。

一、產生背景

律師作為第三方參與信訪工作，從無到有、從小范圍嘗試到全國推廣，具有特殊的產生背景。

（一）依法治國的政策指引

依法治國就是依照憲法和法律來治理國家，是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是國家長治久安的必要保障。1978年黨的十一屆三中全會提出要讓黨和國家事業各方面做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”;2014年10月，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，形成了一部更全面更具體、更有針對性的依法治國的路徑圖。從制度上整體推進法治建設對政府和社會公眾的法律意識和法治素養提出了更高的制度期待（莫紀宏，2018），所以推進法治建設實現依法治國必將成為長期的制度建設任務和目標。在全面實現依法治國的政策指引下，信訪部門引入多元治理主體，讓第三方律師參與信訪治理，不僅對信訪部門法制化建設能起到助推作用，而且對社會公眾法律素養的提升也幫助。

（二）信訪問題的緊迫性

信訪又稱上訪，是中國特有的一種政治表達形式，起訖于1951年6月7日政務院發布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，是自國家制度建立起來后最早的且保留至今的政治制度之一，發展歷史較久，所以積累的問題也相對較多。隨著改革的逐漸深化， 利益沖突加劇，在這個過程中涌現出了大量拆遷補償、勞動爭議等易引起當事人上訪或群體性上訪的新問題，有些問題尚處于法律制度的空白，處理難度巨大（龍湘元，2017）。基層政府作為與群眾的連接處也成為矛盾的交匯點。“信訪不信法，信官不信法”成為常見的基層信訪生態。這不僅影響著法制化進程的推進，也影響著社會的和諧穩定。以法治為基礎的多元共治理念引導信訪部門在現有的信訪工作基礎上引入第三方社會力量參與基層信訪治理，如教師、律師、行業楷模等群體，其中律師由于其不僅能從法律層面引導信訪矛盾依法化解還能對民眾產生普法效果，得到越來越多信訪部門的青睞，逐漸發展成正式的參與機制。

二、律師參與信訪治理的可行性

從產生背景來看，不管是基于中央的政策方針還是基于地方的現實需要，律師參與基層信訪治理都是符合社會發展需求的。但律師為什么能在基層信訪治理中發揮其獨特的矛盾調節作用，以及能夠發揮多大的作用，就需要對其進行合理性、必要性和有效性分析。

（一）律師參與的合理性

律師作為既能懂法又能用法的專業型人才，在法治化建設過程中的重要作用是不言而喻的。基層是法治化建設的重難點所在，律師是法律和正義的化身，在基層能天然的贏得群眾的信任。同時律師作為一本活的普法書能夠輕而易舉地將各種法律知識春風化雨般的傳播給廣大基層群眾，進而逐漸提升群眾的法律素養。一個懂法律講人情的基層更有益于政府治理和社會主義和諧社會的建設。而作為矛盾的集中區域信訪部門，更加需要律師參與其中，運用法律去將各種矛盾抽絲剝繭化解于基層。

權力需要關進制度的籠子，不管是資本主義國家的政府還是社會主義國家的政府都需要法律監督。基層是政府各項政策的著陸點，是政府治理的終端，律師進入基層能夠運用法律武器去監督政府的運行，運用法律去督促政府減少其失靈行為，讓其不斷提高治理效率，不斷優化政府結構，最終形成一個法治高效、民眾信賴的政府。不管是作為法治建設的先行軍，還是作為政府治理的監督人，律師都具有扮演這些角色的合理性。

（二）律師參與的必要性

自改革開放大力推進法制化建設以來，在國家及人民的高度認同和擁護下，法制建設取得了很多突破性的成果，但由于法制基礎薄弱，法治建設起步較晚，所以在全面實現依法治國目標的道路上還有很多困難亟待化解。這就需要律師作為先行軍，深入到基層，打通基層的法治禁錮，運用自己的專業知識去為法治社會的推進“開疆拓土”。依法治國是整個國家的內在發展要求，只有從中央到地方真正實現法治才能在錯綜復雜的治理矛盾中持續發展;依法治國是整個社會的未來發展趨勢，只有真正意義上的法治國家才能在歷史的長河中經久不衰屹立不倒。

由于基層信訪部門處理的事務包羅萬象，隨著社會更加開放經濟更加發展，不論是信訪人訴求的逐漸多樣化，還是信訪人心理的逐漸復雜化，還是政府政策環境的不穩定，都使得信訪工作難以體系化、常規化和理論化。同樣，對于迫切希望通過信訪渠道來維護自身利益訴求的信訪民眾來說，疴疾纏身的信訪部門的低效率也讓其急需一條其他的維權道路。不論是對于急需改革的信訪部門還是對于迫切維權的信訪民眾，律師參與基層信訪治理都不失為一個值得嘗試的新方法。

（三）律師參與的有效性

近年來讓律師參與信訪治理受到了國家信訪局、司法部以及中央的大力支持，逐漸成為信訪領域的一大趨勢。2016年司法部、國家信訪局印發《關于深入開展律師參與信訪工作的意見》，自此，上海、青海、湖南、湖北等多個省份和地區開始出臺關于律師參與信訪治理的制度及機制。目前雖沒有形成一個全國性的律師進入體制、運行及監督機制，但由其推進速度及傳播速度仍可見其存在的重要意義。

除了從其發展速度來看能夠印證律師參與信訪治理的有效性外，從其實踐效果也能證實。以E州的律師三進為例，E州推行鄉村組戶全面建立“四個一”體系，即一個鄉鎮聘請一個法律顧問團，一個村擁有一個法律診所，一個網格（組）培訓一名法律宣講員，一個家庭有一個法律明白人。截至2018年底E州已有464個黨群部門和政府機關、353個企事業單位、90個鄉鎮（街道）、2460個村（居）聘請律師擔任法律顧問。上訪率大大下降，來訪群眾滿意率顯著提升，律師參與信訪工作成效明顯，多元共治格局基本形成。

三、律師參與信訪治理的困境

通過上述的論證可以看到，律師參與基層信訪治理從理論上來說具有其合理性和必要性，從實證上來看也具有其有效性。自十八大以來，各地區先后引入律師參與信訪的治理，北京、上海、湖北等多個省份和地區都在律師參與信訪治理中探索出了獨特的行動路徑，有效推動了信訪法制化建設。總的來說律師參與信訪治理能夠起到很好地積極作用，但就目前的實踐來看，律師作為第三方也面臨著一些困境。下面就以E州為例進行論述。

E州以山地地形為主，交通條件落后，經濟基礎薄弱，多年來信訪問題頻發。信訪積案和老信訪戶較多，涉法涉訴信訪問題也十分突出，這導致E州信訪工作人員的大量時間精力都耗在了規范秩序和維護穩定上，信訪工作十分吃力。為了改善這種被動的工作局面，致府決定將律師作為信訪法治化建設的一支重要力量引入到信訪工作中來，逐漸形成了律師參與的工作模式。2018年E州出臺相關法律文件，以全面規范律師參與工作，制度化、體系化的參與機制開始建立，政府、律師以及其他第三方社會組織參與的信訪多元共治體系開始形成。但律師面臨的困境也開始凸顯出來。

在E州實地調研發現的這些困境，可以據與其相關的三個主體進行劃分：

（一）來自政府的困境

1.經費保障不足

律師及其他社會組織參與信訪治理通常是作為獨立的第三方由政府出資以購買服務的方式聘用于政府部門工作，但由于律師參與信訪治理并沒有完全進入政府體制成為政府治理的一個重要組成部分，所以購買律師服務的專項經費在政府購買服務的支出中占比一般都較低。2017年E州信訪局總支出458.58萬元，購買律師服務經費僅25萬元，占比5.7%，遠遠低于一般性采購支出，2018年E州信訪法律服務采購預算下降到15萬元。經費不足，律師工作難以充分開展，參與積極性漸趨下降。

2.工作依賴

信訪工作紛繁復雜，工作人員不需具備某種專項技能，但這項工作的復雜性又要求信訪工作人員“什么都要會一點”，所以導致信訪工作人員泛而不專、廣而不深。但是在推進信訪法制化的過程中，由于信訪工作人員缺乏相關的法律基礎，所以信訪部門大部分工作的開展只能依靠律師來完成，這導致信訪工作人員在日常工作中對律師形成“依賴”。另外，由于信訪部門每天的工作充斥著各種矛盾，信訪問題千頭萬緒，使得工作人員長期處于一種高強度的“負壓”之下，這種工作環境讓工作人員流動性增大，而且易于產生避責心理。律師參與進來，其專業性使其承擔了大部分信訪工作職責，但基層信訪工作者與律師的職責邊界并沒有一個明確地劃分標準，加之矛盾的復雜性和處理的曲折性，讓律師常常要擔負協議職責之外的工作。

3.獨立性不足

政府與律師事務所簽訂律師服務購買協議，律師本該作為獨立的第三方為政府、為群眾提供服務，但在實踐中律師的獨立性卻無法得到保障。律師受聘于政府，其活動工作經費直接來自于政府，從工資關系來看，律師隸屬于政府部門，這就使得律師在工作中往往要“受制于”政府，律師不得不依據慮信訪部門的相關協議要求來開展工作。此外，律師的工作場所大多直接設置在信訪部門內部，經常的工作接觸、人情往來，也使得律師的獨立性受到影響。真正意義上的第三方的中立性難以實現，所以其治理效果也難以保障，這也是多元共治主體的一個經常性問題。

（二）來自信訪人的困境

1.法律素養水平低

基層群眾大多文化水平較低，性格中具有一種渙散、自利、膽怯、知足的特點（應星 2001），所以當律師進基層普法講解法律知識時，很多信訪人只是抱著一種“看熱鬧”的態度。因為基層民眾本身法律基礎十分薄弱，大多數都是靠著一種道德、廉恥或者是“臉面”來約束和規范民眾行為，所以法律想要滲透進入這種既成的且幾近于鄉民行為習慣傳統的自發的自律體系就顯得有些困難，有時一些法律條文超出了信訪人的認知范疇，甚至會遭到抵制（徐科瓊，2015）。可能存在法律與信訪人的傳統認知產生沖突的情況，讓律師的工作無法開展。

2.信任缺乏

另一方面，律師作為政府出資聘請的人，在下鄉開展工作時，民眾很難將自己的信任交托給律師，尤其是與政府有關聯的信訪。由于基層政府是與民眾直接打交道的政府，處于各類矛盾的第一線，其職能也總是與“征、收、罰、攤”等涉及民眾利益的行為相關（歐陽靜 ，2014），所以形成一種“清官都在高層，基層都是貪官，‘中央是恩人，省里是親人，縣里是壞人，鄉里是仇人”（應星，2001）的對基層政府的不認同，這種認知傳統使得基層政府面臨很大的信任危機。所以當有著政府背景的律師介入到民眾的矛盾中來的時候，民眾會對其產生懷疑。此外，為了保持律師的中立，一般會采取回避原則選擇其他地區的律師前往調節矛盾，但基層作為中國傳統的熟人社會，民眾很難輕易去接納一個陌生人，例如，一個外地律師在調節村民矛盾時，村民普遍認為律師只是一個“外來人”。嚴重影響律師調解的權威性。