運用法治思維和法治方式保障綠色發展對策研究

關鍵詞 綠色發展 法治思維 法治方式

基金項目：本文系銅仁市委重大決策問題研究課題“銅仁運用法治思維和法治方式保障綠色發展對策研究”的階段成果之一（編號：2017009）。

作者簡介：龍文勇，銅仁職業技術學院副教授。

中圖分類號：D601 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.180

一、引言

習近平總書記在多種場合多次指出要從政治高度深刻認識綠色發展理念重大意義，強調不能經濟上去了，老百姓的幸福感下來了，良好的生態環境才是最普惠的民生福祉。2016年8月，貴州省委十一屆七次會議通過了《中共貴州省委貴州省人民政府關于推動綠色發展建設生態文明的意見》，明確對貴州省促進綠色發展進行了全面部署。而作為黔東重鎮的“中國西部名城”銅仁，省委則要求我市作出念好山字經、做好水文章、打好生態牌的戰略新定位，奮力創建綠色發展先行示范區。2016年12月4日，中國共產黨銅仁市第一屆委員會第十一次全體會議勝利閉幕，全會提出并出臺了奮力創建綠色發展先行示范區的意見。

二、銅仁市綠色發展法治保障中面臨的問題

銅仁市在創建綠色發展先行示范區的過程中，沒有像以前我國設立經濟特區一樣獲得全國人大及其常委會的授權立法。因此我們必須積極探索綠色發展的成功經驗，條件成熟時制定具體的制度、辦法，條件更加成熟時在我們的立法權限內制定地方法規和規章。此外，生態文明的建設屬于現代化建設的總布局的內容，因此在保障法制統一的前提下，我們可以結合銅仁實際細化國家、省級的立法。

（一）銅仁市在實現綠色發展中的有益經驗

2016年以來，銅仁市在貴州省率先啟動開展市縣兩級巡察工作，把守住發展和生態兩條底線作為巡察的重要內容，為綠色發展提供紀律保障。針對巡察及其他方式發現的突出環境問題、落實環境保護主體責任不力等行為，銅仁市委先后出臺《環境保護“黨政同責、一崗雙責”責任制考核辦法》《生態環境損害領導干部問責實施細則》等規定，給領導干部在生態環境領域正確履職用權上了一道制度“緊箍咒”。此外，玉屏法院開創了“12348”環境保護工作制度，創新司法模式。我市通過相關執法、司法和依法監督等方式為綠色發展起到了保障、護航作用，并在制定相關制度上也起到了一定的催生作用，是為典型的以執法司法帶動立法的典型，這是我們的成功經驗。

（二）銅仁市運用法治推動綠色發展中的不足

綠色發展是一種新的發展理念，其實現本身處于不斷探索的階段。立足銅仁，運用法治推動綠色發展中存在的主要問題：

第一，行政主體職能困境。首先，環境行政主管部門職能現狀的困境。（1）在我國“條條”管理體制在生態環境保護、綠色發展上尚未為形成。（2）環境保護部門上下級內部的職責、功能設置缺乏層級定位，分工層次不明確。（3）環境保護、綠色發展的“復雜性”“綜合性”導致政府職能部門的職能沒有得到及時厘清。（4）環境行政管理部門的職責、功能的現狀決定了決策地位未能體現。其不能在較高的決策、統籌、宏觀層次作出決定，而要改善和處理好這些問題，我們必然要對銅仁市相關的環境保護行政職能部門在其職責、功能和權限加以認定和梳理。其次，具備環境保護行政部門的職能現狀與困境。在整個政府內部，有許多行政部門都承擔了某一方面的環境保護職責。但是，由于環境保護問題的復雜性、綜合性與動態性等特征，各部門之間會在各自職權范圍內出現簡單性、單一性和相對滯后性的困境。

第二，服務型政府的不足。所謂服務型政府，是相對于管理型、權力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導下，“在整個社會民主秩序的框架內，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”但對服務型政府的認識不足和行政權自身的本性而言，對建立服務型政府的路還有較長的路要走。

第三，多元化協調的不足。生態文明的建設是一項系統而又復雜的工程，生態文明建設需要多元共治才能實現，然而目前來說法律運行的四個環節立法、司法、行政、守法每個環節都存在不足，就銅仁市的生態立法來說仍然不能滿足生態文明的建設的需求，還在逐步探索的階段。雖然在檢察院設立了環保室、法院設置了環保法庭，但是就創建綠色發展先行示范區，有效履行環保的司法職責仍然有待加強。就環境的行政治理前也論及，在此不再贅述。守法方面，銅仁市人民的環保意識有待加強，環境違法的行為時有發生。此外政府、社會和個人還沒有形成有效的共治的局面，銅仁市的社會組織的建立沒有真正培育出來，其本身也不規范，2017年9月12日銅仁市民政局撤銷了包括“銅仁市環境科學學會”在內的七個社會團隊的登記，社會組織的培育和公民個人的有效監督仍然不盡人意。

三、銅仁市以法治保障綠色發展的對策建議

（一）行政部門職能的調整與融合

綠色發展本身是一個帶有綜合性、系統性、復雜性、動態性的問題，需要各級政府綜合管理部門和多個行政職能部門的協調、聯合、統一下來實現對其的保障。

首先，成立一個綠色發展領導小組。就組建綠色發展領導小組而言，我們認為可以具體可以考慮：組織的職能定位、成員構成、成員責任、運行機制等問題納入其中。其實目前的河長制、林長制是符合這種綜合性、系統性、復雜性、動態性的治理要求。

其次，成立綠色發展行政職能部門。其一，它是個政府職能部門，這與一般的社會組織不同，當然具有其職責、權力;其二，它著眼點在于發展，這一點與環境保護和環境監督監管的行政職能部門不一樣;其三，它是一個綜合管理部門，這一點與承擔各自發展職能的部門不一樣。

（二）建設依法治理的服務型政府

1.增強法治意識和依法決策的思維

第一，組織學習憲法、行政法等法律法規、理論，把學習憲法等法律的學習納入每年的學習計劃。第二，學習與各部門有關的部門法，做到規范自身權力。第三，建立相關的執法違規的責任體系。第四，加強對先進事跡的宣傳和報道。第五，完善各行政單位在行政訴訟中的出庭應訴的具體制度的構建。第六，各部門要結合自身綠色發展的職能推進權力清單、權力負面清單和責任清單。

2.提高依法行政能力

第一，寓服務于管理。各部門應該為社會提供各類發展信息，讓市場主體有機會接觸到發展的信息、項目。這對政府在接收項目時對項目是否符合綠色發展理念的甄別能力提出了挑戰，當然也正是通過這種做法從而使得政府對可能危及我市生態環境的項目加以排除，從源頭上來實現對綠色發展進行保駕護航;再者，域內政府及其部門應對自身提供相關符合綠色發展的項目在進入實施階段后給予支持，必要時可以通過制定相關制度來保障這種支持，比如在行政許可的辦理上給予一定的便捷、對綠色環保項目給予一定的財、稅優惠或補貼并把該項內容作為后期管理的考核指標。

第二，規范電子政務。加強對推行電子政務的硬件的投入;加強政府內部人員對掌握電子政務技能的培訓;宣傳、鼓勵、引導社會使用電子政務;根據管理的需要委托專業機構開發相應的軟件或移動APP來推動電子政務;推動政府網站建設，及時接收、回復社會建議;加強電子政務信息的分類、管理;將電子政務納入績效評估。

第三，強化信息公開。制定或是細化政府信息公開的相關制度;對政府信息實行分類、分層管理;加強對信息管理工作人員的業務與紀律、公開意識培訓;探索、建立政府信息公開新平臺;大力宣傳政府信息公開的責任、內容、方式等引導社會參與政府信息公開;落實政府信息公開的責任。

（三）堅持多元化協調推進綠色發展

綠色發展是一個較為抽象的問題，其抽象性至少有來自于它的復雜和實現的協同性問題。

1. 加強頂層設計和總體協調

為解決生態環境保護問題，有效提高生態治理體系、治理能力現代化水平，可以考慮成立市級生態治理領導協調機構，負責銅仁市的生態環境治理的頂層設計和總體協調。

2.促進立法與司法、行政共同承擔生態治理責任

第一，從立法方面看。立法工作是法治的起點，為實現我市保障綠色發展，我們已經制定了部分規范，但對于我市保障綠色發展是遠遠不夠的。同時，還應該在把重心放在人大“條例”與政府“規章”以下的“規定”“辦法”上來，以提高效率。此外，應該鼓勵、支持、引導各行政村制定村規民約強化綠色發展的制度保障。

第二，從司法方面看。完善生態環保法庭，加強對環境公益訴訟的支持;支持、培育銅仁市的環保社會組織的設立;鼓勵、支持司法機關的制度創新，對成功的做法進行宣傳和推廣，如玉屏的12348制度。

第三，從行政方面看。一方面，行政機關和各職能部門應該對推進綠色發展中所遇到的問題，積極通過相應程序報請市人大制定地方法規，做到“有法可依”、合法行政。另一方面，行政機關應該支持和配合社會主體對其提出的行政訴訟，各部門要細化部門領導出庭應訴制度的建設，讓司法權來判斷行政行為的合法性、且在環境公益訴訟中支持社會團體，做好與司法權的銜接，把可能涉及到違法犯罪的重大事件移送司法機關的制度細化落實并納入考核指標體系，真正實現共同承擔生態治理責任。

3.規范生態治理中政府與社會、民眾的關系

第一，建立利益相關方協商機制。政府集中社會資源的過程中加強對相關利益方的補償外，還應該的在出臺一項新政策、新建一個工程項目，都需要與利益相關方進行對話協商，可采取聽證會、論證會、懇談會等形式先理順關系，并對個別重大利害關系人作重點協商。

第二，鼓勵和支持企業履行社會責任并形成相關制度。鼓勵企業引進具有生態保護的項目，政府應該這類項目給予政策上的支持，并在對其作出相關行政行為的過程中，開通綠色通道。

第三，建立全民參與生態治理的監督機制。應該建立銅仁市各大景點的門票返點制度，對于從景區帶回污染物的游客返還一定比例的金額;在銅仁市的各個行政村設立環保聯系人制度，加強與基層政府的有效溝通。

4.理順同級行政機關之間的關系

設立生態治理議事協調機構、定期召開生態保護聯席會議、形成行政部門環境保護交流通報措施、探索建立破壞環境案件及其環境侵權司法銜接機制等，來解決環境保護行政主管部門與其他具備環境保護職能部門的協調問題。

參考文獻：

[1]陳泉生.環境法學基本理論[M].北京：中國環境科學出版社，2004.

[2]胡衛東.黔東南苗族山林保護習慣法研究[M].重慶：西南交通大學出版社，2012.