論法制副校長的法律定位與職權

劉浩田　黃楊

關鍵詞 法制副校長 法律定位 職權

作者簡介：劉浩田、黃楊，華中師范大學法學院。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.200

自2003年以中央綜治委牽頭的六部委聯合頒發《關于規范兼職法制副校長職責和選聘管理工作的意見》（以下稱《意見》）開始，中小學法制副校長制度在全國范圍內有序鋪展。《意見》指出，兼職法制副校長，從法院、檢察院、公安、司法行政等政法部門中選聘，卻對法制副校長的法律定位付之闕如，繼而導致法制副校長之行政職權在全面推進依法治校進程中邊界模糊、內涵不清。這個問題，在2012年教育部發布《全面推進依法治校實施綱要》（以下稱《綱要》）中仍然沒有得到根本緩解。為此，我們有必要立足法制副校長的實踐需求，為其尋找行政法上恰當的地位、規制科學的職權。

一、法制副校長的法律定位

（一）法制副校長定位現狀及問題

根據《意見》，中小學法制副校長不僅是“兼職”，而且按照屬地管理原則，由縣級綜治委（辦）組織政法各部門按照任職條件推薦兼職法制副校長人選，會同教育部門進行審核。確定人選后，由教育行政部門或學校聘任。兼職法制副校長不占學校領導職數和人員編制。由此，法制副校長在頂層設計上至少有如下定位理念：首先，法制副校長是從原政法部門的公務員“聘任”到中小學擔任依法治校工作的人員。其次，這種“聘任”不同于中小學教師的“聘任”。前者派生于行政部門推薦，而后者一般由學校自行組織選聘。再次，法制副校長不能占用學校編制，也即不能以政法部門公務員的行政編制與學校教工的事業單位編制雙重身份開展依法治校。

盡管這種制度設計可以有效規避法制副校長濫用行政職權、減輕國家財政負擔，但與此對應，也會誘發法制副校長流于形式、待遇缺位。詳言之，一方面，根據《教師法》第17條結合第34條規定，教師實行聘任制，聘任雙方地位平等，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權力、義務和責任。這一聘任關系“由于適用法規如教育人員任用條例等多具有強制性、公益性和公法性，且契約標的內容乃為實現國家教育高權之任務” ，兼具私法上的合同聘任與公法上的行政管理雙重性質。但是，法制副校長從產生到任職，并無意思自治適用空間，而僅有公法上的選用關系。實質上，法制副校長之“聘任”是被包裝在公務員“兼職”之下的制度，而非《公務員法》上的公務員聘任、委任或調任。并且，嚴格地講，法制副校長兼職單位是事業單位，并沒有超出公權力對“人事管理規范與崗位設置調整的范圍，強調黨的領導和組織紀律約束，這種政治正確性或者說意識形態權力成為體制內兼職的基本原則。” 故此，從語義上講，法制副校長的立足點發生了混淆。另一方面，聘任制下合同雙方當事人一般可以約定工資，但法制副校長基于《公務員法》第42條限制，不得領取兼職報酬，與聘任要求格格不入，也導致由行政職務上兼任的教育身份無所適從。

（二）法制副校長的定位重構

如前所述，法制副校長“聘任”令其法律定位存在制度困境。傳統意義上，由于公務員兼職容易造成權力尋租與滋生腐敗，各國公務員法對“兼職”保持十分審慎的態度。這主要是為了保證公務員“專心本職工作，防止部分人利用職權為自己或者他人謀取不正當利益或者有礙于公務和國家利益” ，排除公務員利用公權進行營利性活動。我國《意見》包括教育部《綱要》要求法制副校長采取聘任制，也不無規避兼職風險的旨趣。

但是，法制副校長自身特點不僅在于其兼職單位具有非營利性，更重要的是，其職權行使多趨向于宣示性、教育性，一般不涉及具體行政行為的行使。在中小學全面依法治校要求下，法制副校長更多發揮的是治安保障、法制教育、聯系家校、配合整改等效用，幾無權力棲身之地。因此，筆者認為，與其以“聘任”之名遮擋行政之實，不如戳破這一層面紗，以行政兼職制度嵌套法制副校長定位，而不給予聘任合同適用余地。

其原因在于，其一，法制副校長在校工作程序與工資福利待遇等與《公務員法》上有關兼職規定基本一致，不需要在沒有工資待遇、人員編制的要求下浪費立法成本空談“聘任”;其二，法制副校長如果采取聘任制，其在原機關任職的從屬性與在校工作從屬性發生競合，有可能出現服從前者而忽視后者的局面。如果采取純粹的行政兼職制度，能夠以公務員的行政管理規則落實于法制副校長，在更為嚴密的監管之下顯化法制副校長的權能，去除權責分離的弊病;其三，法制副校長采取行政兼職制度有利于盤活行政資源供給學校法制教育，對于增強青少年學生的遵紀守法意識、提高自我保護能力，維護在校學生的合法權益，維護學校及周邊地區的治安秩序，預防和減少青少年違法犯罪，都有積極的作用。因此，以行政兼職替代聘任，是法制副校長在教育行政法上更為適宜的落腳點。

二、法制副校長的職權

（一）法制副校長職權配置的困境

依據《意見》的規定，兼職法制副校長負有六項職責，分別是：實施法制教育的職責;加強學校安全防范工作的職責;維護學校周邊治安秩序的職責;協助處理學校違法違紀案件的職責;完善“三位一體”法制教育機制的職責以及落實其他綜合治理工作的職責。《意見》當中對于法制副校長的六項職責進行了闡釋，但依舊存在如下困境：

第一，規范過于簡短、概括性強，與法制副校長的社會性、機動性不相適用，亦導致實踐中法制副校長職權權能、運行程序、越權責任等彈性過大，落地困難。并且，法制副校長制度實效存在地域差異，與學校周邊是否存在配套的、系統的公安司法機關息息相關。在中小城市、邊緣農村，法制副校長缺位并不罕見。據調查，農村地區學校的法律講授課比例僅為13.8% ，其中還未細分法制副校長的授業比重。其職權射程過短可見一斑。

第二，職權之中強調“責”而忽視了“權”，對公權運行的權責統一顧此失彼。一份對20多個省份的調查報告顯示，在這些省份中，87.5%的學校配備了法制副校長，但多達72.8%認為其“發揮了一定作用但沒有達到預期效果” 。這與其有責無權、有名無實的單向機制不無關系。換言之，法制副校長制度基本的權利問題得不到厘清，后續的各類規范法律基礎不足從而致其發展緩慢。

（二）法制副校長職權配置的重構

首先，法制副校長本身具有雙重身份，法制副校長的職權應體現其身份特性。一方面，法制副校長的本職是從地方政法機關及其他相關社會組織中選派的法官、檢察官、公安干警、律師等法制工作者，從這一角度講，法制副校長本身即具備《法官法》《檢察官法》《律師法》等已有的權利、義務和職責，如享有履行職責應具有的職權和工作條件，非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分等。另一方面，在本職以外，法制副校長還具有教育工作者、法律援助者、學校周邊綜合治理者的復雜屬性。基于這些身份屬性，則應當賦予法制副校長在本職以外的其他職權，如類似于教師的組織實施教育教學活動的職權，類似于法律援助者的依法知曉案件情況的職權等等。

其次，法制副校長制度由于其本身的戰略性和重要性，對于解決當前我國中小學法制問題甚至青少年犯罪問題有極為重要的作用，因此應當立足于現如今法制副校長制度的重要意義，在身份特性的基礎上，進一步規定更為廣泛、具體的職權以促進制度的發展。當前，我國未成年人在校園中面對的主要法律問題包括校園欺凌、未成年人遭受不法侵害和未成年人犯罪。2016年中國青少年研究中心公布的一項針對“違法犯罪未成年人”群體的研究數據顯示，64.7%的未成年人在犯罪時“不知道自己的行為觸犯了法律”。因此，從《意見》當中可以看出，法制副校長的職權并不只局限于法制教育和法律宣傳方面，在一定情況下甚至可以延伸至法律問題的管理和解決方面。一方面，應基礎性的授予法制副校長在法制教育方面的職權，包括參與制訂學校法制教育規劃、計劃，健全、完善規章制度，協助學校開設法制教育課程，根據學校實際情況開展各類體驗課程，開展創建安全文明校園活動。另一方面，應該預見性的增設兜底條款，以配合發展較快地區的法制副校長制度的建設。例如湖北的“一校一警”制度、河南的“一校一法官”制度等。

本課題組在湖北省嘉魚縣調查期間就發現，“1+2/3”的模式（頻率）發揮了良好效益。“1+2/3”的模式（頻率），即法制副校長每年固定地為其所在中小學校師生進行1次法制教育講座，并結合重要時間節點進行2-3次不固定主題、形式、時間的其他法制教育活動。“1+2/3”模式（頻率）是對每位法制副校長及其所在的學校的最低要求，少部分有能力的學校每年進行的法制教育活動頻率要超出這一數字。 可見，我們可以依照地方實際情況，授予法制副校長綜合治理校園、規范校園秩序甚至調解校園法律問題等的職權。

最后，應當為法制副校長職權的行使提供相應的保障機制。法制副校長雖然名為副校長，但其在學校內并無明確的定位，有“副校長”之名，但無“副校長”之實。這就給法制副校長在校內的工作造成了一定的阻力，使其處于缺少權限的尷尬地位。同時中小學校所聘任的法制副校長多是由上級單位指定，不能根據自己的需要去選擇合適的副校長人選。因此在法制副校長職權明確的基礎之上，中小學校應當重視本校法制副校長并支持其開展工作。具體可采取的措施如：為法制副校長設置專用的辦公室，支持法制副校長參與學習的日常管理活動，邀請法制副校長出席學校領導層的例行會議等。地方教育部門也應當完善以能力和實績為導向的考評機制和以實績、品德、知識、能力等要素構成的法制副校長評價指標體系，激勵法制副校長不斷增強自身素質，提高服務水平，建立明確的獎懲機制，進一步提升法制副校長的榮譽度和責任感，激發其工作效能。

注釋：

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