城市污水垃圾處理的財(cái)政經(jīng)濟(jì)對(duì)策分析

杜雨沛

摘 要：物質(zhì)基礎(chǔ)決定上層建筑。而城市基礎(chǔ)設(shè)施作為物質(zhì)文明的重要支撐，間接影響著現(xiàn)代居民的精神文明建設(shè)。城市人口的持續(xù)增加直接導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施需求日益增長(zhǎng)。城市化進(jìn)程的推進(jìn)，建設(shè)力度的加大，讓政府財(cái)政壓力加大。城市污水垃圾處理的財(cái)政經(jīng)濟(jì)對(duì)策分析，不僅有效地緩解了政府財(cái)政壓力，同時(shí)也提高了服務(wù)質(zhì)量以及運(yùn)營(yíng)效率。

關(guān)鍵詞：城市;污水;垃圾處理;對(duì)策

0 引言

我國(guó)城市污水處理相關(guān)的應(yīng)用與發(fā)展尚未成熟，僅處于起步階段，社會(huì)資金引入后，政府角色一時(shí)難以轉(zhuǎn)變，另一方面，政府管理水平有限，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。故此，為保障公眾的利益以及城市基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，也為了更有效地進(jìn)行財(cái)政經(jīng)濟(jì)對(duì)策分析，有必要建立一套科學(xué)、完整的政府監(jiān)管體系。在國(guó)家層面，應(yīng)該提供相應(yīng)的法律法規(guī)，地方政府在國(guó)家一級(jí)文件的基礎(chǔ)上，針對(duì)該地區(qū)的特點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際，在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域制定出一套具有針對(duì)性和權(quán)威性的地方性文件，進(jìn)一步為社會(huì)公眾在監(jiān)督、管理方面提供更為高效的法律依據(jù)和保障，加強(qiáng)了地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)管理規(guī)范，徹底落實(shí)國(guó)家層面的法律法規(guī)要求，提高了污水處理財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的可操作性。

1 城市污水垃圾處理資金來(lái)源與運(yùn)用現(xiàn)狀

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的水環(huán)境污染的問題越來(lái)越突出。建設(shè)大型污水處理廠可以有效解決水環(huán)境污染的問題。為了對(duì)水污染的現(xiàn)狀進(jìn)行改善，生活與投資環(huán)境得到優(yōu)化，各地區(qū)紛紛建設(shè)不同工藝類型和處理規(guī)模的污水處理廠，而且這些污水處理廠大部分采用的是地上式的。同時(shí)生態(tài)文明建設(shè)和城市化的不斷發(fā)展，城市地下污水處理廠已成為地下空間綜合利用和可持續(xù)發(fā)展的重要方向。政府營(yíng)造了良好的制度環(huán)境，也為私營(yíng)部門創(chuàng)造了更多的盈利機(jī)會(huì)，同時(shí)也為社會(huì)大眾提供了更有保障的服務(wù)設(shè)施。從某種層面上來(lái)說(shuō)，在PPP模式下，政府明顯可以擺脫資金短缺問題，不僅如此，站在更公平公正的角度上，作為監(jiān)管者監(jiān)管項(xiàng)目公司以及跟蹤監(jiān)管整個(gè)項(xiàng)目，政府的公信力和權(quán)威性也會(huì)大大提高。除了解決政府內(nèi)部資金問題，提高項(xiàng)目建設(shè)效率和管理效率，PPP模式還能避免一些其他方面的弊端，例如政府內(nèi)部的利益糾紛、市場(chǎng)壟斷、過度放松監(jiān)管、不重視公眾利益等問題。為了糾正市場(chǎng)的弊端，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛實(shí)施了政府監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)控各種手段，也相繼取得了巨大的成功。

2 城市污水垃圾處理的財(cái)經(jīng)政策存在的問題

2.1 污水處理投資資金投資大

市政污水處理需要建成一項(xiàng)投資規(guī)模大、資產(chǎn)專用性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，隨后才有條件提供污水處理所需要的最終產(chǎn)品與服務(wù)。由此，這類污水處理必須遵循基本建設(shè)程序，在取得開工許可證之前有大量流程嚴(yán)謹(jǐn)復(fù)雜、涉及各類審批審查程序、需要各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)和評(píng)估評(píng)審機(jī)構(gòu)參與、發(fā)生諸多成本費(fèi)用的前期工作。很多前期工作應(yīng)當(dāng)在競(jìng)爭(zhēng)性選擇投資者流程啟動(dòng)之前就要做到位，才能有效確定項(xiàng)目合作邊界條件，投資者也才有足夠條件編制技術(shù)方案和商務(wù)方案，進(jìn)而進(jìn)行成本測(cè)算編制財(cái)務(wù)方案和融資方案，從而形成合適的價(jià)格形成機(jī)制。在選定投資者并成立項(xiàng)目公司后，才有條件按計(jì)劃推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，盡快取得開工許可，啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。因此，城市無(wú)數(shù)處理實(shí)施比傳統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)要復(fù)雜得多。需要詳細(xì)的項(xiàng)目準(zhǔn)備和規(guī)劃，合理管理采購(gòu)流程以激勵(lì)各投標(biāo)人的充分競(jìng)爭(zhēng)。還需要細(xì)致的合同設(shè)計(jì)以明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、分配風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)現(xiàn)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和收益之間可接受的平衡。由此，要求公共部門擁有一些傳統(tǒng)服務(wù)采購(gòu)中通常并不需要的技能，也需要做好一系列前期準(zhǔn)備工作。

2.2 廢水處理廠建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

廢水處理廠的建設(shè)通常服務(wù)于地方招商引資計(jì)劃，是為排污企業(yè)運(yùn)行的配套建設(shè)。實(shí)踐中，由于不少項(xiàng)目倉(cāng)促啟動(dòng)，在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段缺乏對(duì)廢水收集系統(tǒng)的通盤考慮，導(dǎo)致配套管網(wǎng)建設(shè)不足的現(xiàn)象普遍存在。污水處理廠以政府收購(gòu)收尾，屬于非正常退出，直接影響了私營(yíng)企業(yè)的利益，也影響了政府的形象，此時(shí)就應(yīng)該建立相應(yīng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施臨時(shí)監(jiān)管機(jī)制，除此之外還應(yīng)該有污水處理項(xiàng)目的應(yīng)急保障制度和接管制度、市場(chǎng)退出機(jī)制和問題糾紛機(jī)制。對(duì)于不同的政府部門，應(yīng)按照規(guī)定區(qū)分權(quán)限和職責(zé)。對(duì)于政府部門和私營(yíng)部門，應(yīng)按照規(guī)定區(qū)分權(quán)責(zé)和事項(xiàng)，將可能造成的影響降到最小。另外，地方招商引資計(jì)劃存在不確定性，可能發(fā)生排污企業(yè)未能按期入駐的情況，容易出現(xiàn)水量不足的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于水量不足的風(fēng)險(xiǎn)可從幾個(gè)方面進(jìn)行控制。首先，市政廢水處理廠規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)結(jié)合地方發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)設(shè)置建設(shè)規(guī)模，避免規(guī)模過大。其次，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃排水管網(wǎng)建設(shè)，使管網(wǎng)建設(shè)不滯后于廠區(qū)建設(shè)，保證市政廢水處理廠建設(shè)完成后能立即投入使用。最后，在污水處理運(yùn)作中，建議設(shè)置保底水量，水量不足時(shí)政府按照保底水量付費(fèi)，降低運(yùn)營(yíng)單位的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)失衡限制監(jiān)管力度

目前國(guó)內(nèi)城市污水處理中存在很嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)失衡問題。尤其是可以為私營(yíng)企業(yè)帶來(lái)可觀利潤(rùn)的項(xiàng)目，私營(yíng)企業(yè)在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也會(huì)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的關(guān)注度，但是在利潤(rùn)得不到保障時(shí)，政府沒有能力及時(shí)給予補(bǔ)貼，也無(wú)法做到在短期內(nèi)收購(gòu)，會(huì)直接影響到監(jiān)管力度。相反，如果政府作為擔(dān)保方或者對(duì)債務(wù)承擔(dān)大部分責(zé)任，對(duì)企業(yè)的監(jiān)督也會(huì)大打折扣。簡(jiǎn)而言之，政府監(jiān)管污水處理模式過程中存在包括合作合同簽約率低、監(jiān)管模式單一、監(jiān)管重心偏離、監(jiān)管機(jī)制缺失、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不均、缺少社會(huì)監(jiān)管等問題。我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管存在著監(jiān)管模式的簡(jiǎn)化、手段的落后、托管的處罰等問題。由于政府監(jiān)管手段落后，許多企業(yè)已經(jīng)擺脫被監(jiān)督的心理，所以城市基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)違法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象很普遍，這不僅使得監(jiān)管成本大大增加，還使監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作停滯不前，難以進(jìn)一步監(jiān)督，更會(huì)助長(zhǎng)社會(huì)不良風(fēng)氣。雖然問題多樣化但其根源在于政府監(jiān)管職能的不完善性和不確定性。有必要對(duì)政府監(jiān)管不力的原因進(jìn)行徹底分析，并探討出避免或減少消極因素的對(duì)策，為污水處理模式的順利發(fā)展奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

3 城市污水垃圾處理的財(cái)經(jīng)政策對(duì)策

3.1 建立專門的基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)

在建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施這一領(lǐng)域，中國(guó)政府有必要提高對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)的管理水平，國(guó)內(nèi)目前在此領(lǐng)域管理事項(xiàng)的劃分不是很清楚，有必要借助西方國(guó)家的方法，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)只單向負(fù)責(zé)整個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，做到從規(guī)劃到立項(xiàng)審批，再到籌集資金、建設(shè)運(yùn)營(yíng)一整條線的管理，充分體現(xiàn)了該機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、集中性、權(quán)威性。具體來(lái)說(shuō)，該機(jī)構(gòu)的存在，不僅對(duì)城市污水處理項(xiàng)目的全過程監(jiān)管起到了作用，更多的是協(xié)調(diào)了政府部門和私營(yíng)部門之間的關(guān)系，公平公正的進(jìn)行權(quán)責(zé)的分配，不偏不倚，嚴(yán)格按照市場(chǎng)規(guī)劃，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題的決策，做到全過程跟蹤。

3.2 利用PPP模式放寬政府扶持政策緩解資金壓力

縱觀世界各國(guó)，污水處理是解決政府在促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展面臨的金融壓力下最好的方式，不僅打破了行政壟斷，提高了政府的資金使用率。PPP模式較傳統(tǒng)模式，更適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)的需求，為城市化進(jìn)程做出巨大貢獻(xiàn)。建立一套全面的政府監(jiān)管體系是不可或缺的。PPP項(xiàng)目中，首先確定監(jiān)管的參與方，然后分配權(quán)限和職責(zé)，各個(gè)部門各司其職，相互合作，遇到監(jiān)管銜接處也就是監(jiān)管職能交叉處，合理分配職責(zé)。針對(duì)政府部門和私營(yíng)部門，也要做到權(quán)責(zé)的明確區(qū)分，保證兩者是高參與性與高配合性。另外，不同地區(qū)也應(yīng)做到監(jiān)管邊界清晰，做到不越位，不越地域管理。加上目前國(guó)家政府相繼出臺(tái)各種政策來(lái)推廣PPP模式，特別是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和財(cái)政部頒布的相關(guān)法律法規(guī)，無(wú)一不體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)PPP模式的肯定和發(fā)展的期望，PPP模式既已經(jīng)有法律保障，政府也應(yīng)相繼出臺(tái)特殊的優(yōu)惠政策，讓投資者感到有利可圖，更大限度地吸引外資。目前由于政策限制，一些大型的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以享受到優(yōu)惠政策，例如政策性銀行貸款和國(guó)外政府貸款，所以國(guó)家應(yīng)該放寬這方面的政策，并允許保險(xiǎn)資金、社保基金、住房公積金等大型基金投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。不僅改善基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的情況，而且還可以大大緩解各種資金的經(jīng)營(yíng)壓力。

3.3 建立有效的監(jiān)管機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

中國(guó)政府對(duì)監(jiān)管概念的認(rèn)識(shí)過于單一，難以改變其主導(dǎo)作用。不同于城市基礎(chǔ)設(shè)施政府完全自我管理化和完全私有化，城市污水處理是需要政府部門和社會(huì)資本共同合作的，政府作為參與方應(yīng)全力配合而非完全控制，政府作為監(jiān)管者，應(yīng)該定位準(zhǔn)確。中國(guó)政府吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和理論，出發(fā)點(diǎn)固然合理，但是卻對(duì)國(guó)外的“放松監(jiān)管”概念理解產(chǎn)生了偏差，放松監(jiān)管不等于放棄監(jiān)管，所謂放松是指脫離對(duì)城市污水處理項(xiàng)目的完全控制，不占主導(dǎo)位置，給社會(huì)企業(yè)控制的權(quán)利，收斂其強(qiáng)制性從而使雙方利益達(dá)到最高點(diǎn)。談及風(fēng)險(xiǎn)方面，在城市污水處理項(xiàng)目的建設(shè)過程中，有盈利空間，也必然伴隨著各種風(fēng)險(xiǎn)。污水處理的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是項(xiàng)目融資，此時(shí)的參與方除了政府部門之外，還有銀行等貸款方。通常情況下，除非項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)大部分都已經(jīng)明確，否則貸款方都是比較謹(jǐn)慎的或者是不愿意放貸的。對(duì)此，應(yīng)該參照利潤(rùn)分配比例來(lái)確定分配風(fēng)險(xiǎn)，主要原則應(yīng)該是：由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)直接與利益掛鉤，風(fēng)險(xiǎn)越大，利益也就越誘人，處于最大利益收獲者的一方必然是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方，從自身角度出發(fā)，該方也能降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率從而為將來(lái)收益提供保障，相比于傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，控制風(fēng)險(xiǎn)的花費(fèi)成本大大降低。

參考文獻(xiàn)：

[1]唐春忠. 城市污水處理公私合作（PPP）模式研究[D]. 同濟(jì)大學(xué)，2015.

[2]何亞麗，張君. BOT模式在我國(guó)污水處理領(lǐng)域中的應(yīng)用現(xiàn)狀與前景[J]. 煤炭工程，2018.

[3]蔡臨申. 民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的PPP模式研究[D]. 浙江大學(xué)，2016.