以中國智慧助力外海環境法治建設

王勇

外海洋環境上演“公地悲劇”

人類進入21世紀以來，國家管轄范圍外的海洋環境（主要是指公海與國際海底區域）不斷惡化，既有海洋酸化、海洋垃圾劇增、海洋肥化、海洋生物多樣性銳減、海水溫度上升等整體性的問題，也有國際海底區域環境惡化、南北極公海環境惡化等局部性問題，可以說現實版的“公地悲劇”正在上演。國際社會對此高度關注，聯合國已經多次呼吁并且通過了多個決議治理上述區域的環境問題。

盡管中國一直以來參與該區域的環境治理，但是由于過去該區域的環境問題不夠凸顯，以及中國的治理能力有限等諸多原因，中國參與治理的深度不夠，所發揮的作用也十分有限。

近些年來，中國參與治理的觀念與目標、方式與手段、責任與權限均與之前發生很大的變化。例如，中國于2015年提出了海洋命運共同體的概念;從2016年起，中國提出了做國際海洋法治的維護者，做和諧海洋秩序的構建者，做海洋可持續發展的推動者的立場;2017年10月，中國共產黨的十九大報告明確提出，中國推動構建人類命運共同體。

可以說，中國已經從“圍觀”到“入場”，從“跟跑”到“領跑”，正在發出中國聲音、提供中國方案、貢獻中國智慧。

在上述背景下，研究中國治理國家管轄范圍外海洋環境的法治保障問題意義重大：既有助于中國政府積極履行國際義務，又有助于中國發揮負責任大國的作用;既有助于推動構建人類海洋命運共同體，又有助于中國實現海洋強國戰略。

中國治理外海洋環境法治保障的基本思路

首先，從基本思路來說，中國治理國家管轄范圍外海洋環境的法治保障，是以法律和國際治理為基本視角，融合法學、國際政治學、國際關系學、環境學和生態學等多個學科，分別從中國國內法與相關國際法兩個層面出發，研究中國深度參與治理國家管轄范圍外海洋環境的原則與目標、方式與手段、責任與權限、規范與效果等涉及的法理基礎、法律依據、法律問題與法治完善。從而增強我國在該區域的海洋環境保護、海洋污染治理、海洋資源可持續利用、海洋公共物品供給等具體領域的話語權和影響力，保障中國作為核心主體積極謀求更加有利的地位并承擔與該地位相匹配的海洋環境治理責任。

其次，就中國治理國家管轄范圍外海洋環境法治保障的主要方向來說，主要有五個。第一，中國深度參與治理國家管轄范圍外海洋生物多樣性養護和可持續利用的法治保障問題。第二，中國深度參與治理國家管轄范圍外海域環境污染的法治保障問題。主要是中國深度參與治理公海廢棄物、海洋酸化、海洋肥化以及海上油污等涉及的法律問題與對策研究。第三，中國深度參與治理國際海底區域環境的法治保障問題。主要是中國深度參與治理國際海底區域環境，尤其是在探礦、勘探和開發過程中保護國際海底區域環境所涉及的重要法律問題與對策研究。第四，中國深度參與治理南極公海環境的法治保障問題。第五，中國深度參與治理北極公海環境的法治保障問題。上述五個主要方向呈現從面到點、從整體到局部的邏輯安排。

再次，要充分借鑒國際先進經驗。第一，要充分借鑒有代表性的國家參與治理國家管轄范圍外海洋環境的法治經驗。主要是借鑒美國、英國、德國、法國、日本、俄羅斯等國家參與治理國家管轄范圍外的海洋環境的法治經驗。第二，要充分借鑒全球性關于國家管轄范圍外海洋環境治理的條約、軟法文件、宣言等治理經驗。第三，要充分借鑒區域性關于國家管轄范圍外海洋環境治理的條約、軟法文件、宣言等治理經驗。

發揮引領國作用：以中國智慧助力外海洋環境法治建設

首先，從宏觀層面來說，中國治理國家管轄范圍外海洋環境的法治保障主要著眼于中國治理該區域環境的原則與目標、方式與手段、責任與權限、規范與效果、爭議解決等所涉及的法理基礎、法律依據、法律問題和法治完善等。

其次，中國要大力完善治理國家管轄范圍外海洋環境的國內法治：第一，我國目前已經具備了國內法治的初步基礎。例如，在南極海洋環境保護領域，我國于2014年5月30日通過了《南極考察活動行政許可管理規定》、2017年5月23日通過了《南極考察活動環境影響評估管理規定》、2018年2月9日通過了《南極活動環境保護管理規定》。在國際海底區域環境保護領域，中國于2016年制定了《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》，為我國公民、法人或者其他組織在深海的海床、洋底及其底土從事深海海底區域資源勘探與開發、相關環境保護、科學技術研究、資源調查活動進行了規范。隨后，國家海洋局頒布實施了《深海海底區域資源勘探開發資料管理暫行辦法》和《深海海底區域資源勘探開發樣品管理暫行辦法》兩項配套規范性文件。在北極海洋環境保護領域，中國于2018年1月26日發布了《中國的北極政策》并強調指出，北極治理需要各利益攸關方的參與和貢獻。中國是北極事務的積極參與者、建設者和貢獻者，愿本著“尊重、合作、共贏、可持續”的基本原則，與有關各方一道，積極應對北極變化帶來的挑戰，共同認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極。第二，我國上述國內法或出臺時間較晚，立法經驗比較匱乏、或內容比較抽象缺乏可操作性，或存在重要空白，故亟待完善。例如，中國關于南極與國際海底區域的環保法律內容過于原則，缺乏可操作性。又如，中國關于北極的政策只是代表中國政府的政治立場，尚不具有法律拘束力。此外，中國關于如何防治海洋酸化、海洋肥化、公海垃圾等問題均缺乏國內法的專門規定。第三，中國完善國內法治的重點領域是加強有關國際海底區域與南極的海洋環境保護的法治保障。中國是第一批在國際海底區域內申請勘探合同的先驅投資者，目前中國已成為全球唯一與國際海底管理局簽訂富鈷結殼、多金屬結核和海底熱液硫化物三種海底礦產資源勘探合同以及擁有四塊專屬勘探權、優先開采權礦區的國家。由于海底生態環境很脆弱，且海底開發伴隨著高風險和高投入，因此中國需要制定更加嚴格且更具有可操作性的海底環保法規。另一方面，2018年第十三屆全國人大常委會立法規劃公布，包括3類共計116件立法項目。其中，南極活動與環境保護法被列為一類立法項目，南極環保立法正式提上日程。因此，中國要制定出高質量的南極環境保護法。

再次，中國要發揮引領國的作用，積極推動完善治理國家管轄范圍外海洋環境的國際法治：第一，目前國際社會關于治理國家管轄范圍外海洋環境的國際法治初具規模。例如國際社會在防治公海油污、保護公海漁業資源等方面均通過了一些國際公約。特別是國際社會還建立了地中海派格拉斯海洋保護區、南極南奧克尼群島南部大陸架海洋保護區、東北大西洋海洋保護區和南極羅斯海海洋保護區以保護公海環境。第二，目前國際社會缺乏防治海洋酸化、海洋肥化與公海垃圾的法律文件;保護公海生物多樣性與國際海底區域環境的法律文件正在擬定過程之中，換言之，上述領域的國際法治亟待完善。第三，中國政府應當發揮引領國的作用，積極推動完善國家管轄范圍外海洋環境的國際法治。具體來說，中國應當積極推動國際社會制定防治海洋酸化、海洋肥化與公海垃圾的國際公約。中國還應當積極發揮引領國的作用，在BBNJ的主要議題即惠益分享、劃區管理工具、環境影響評估、能力建設和海洋技術轉讓方面積極貢獻中國智慧。此外，中國還應當為國際海底區域開發規章的制定提供充分的意見和建議，以便推動開發規章的制定進程。

編輯：黃靈 ?yeshzhwu@foxmail.com