高速公路項目投資困境及建議研究

肖劍

中圖分類號：F253 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2019）3-154-02

摘 要 當前，我國經濟周期和地方政府債務周期相互疊加，地方政府投資沖動和嚴控政府債務增量的監管壓力相互交織，高速公路行業發展亟需主管部門和投資人與時俱進，不斷深化改革和推動項目發展。本文通過梳理我國高速公路行業跨越發展歷程，研究當前高速公路投資面臨的困境，并從行業主管部門和投資人的角度提出了相關對策建議。

關鍵詞 高速公路 投資困境 內生增長 資本運作

亞當·斯密在《國富論》中指出：“在一切改良中，以交通運輸的改良最為有效”。自改革開放以來，我國高速公路的發展不僅促進了中國現代化進程、降低了社會運行總成本，也顯著推動了區域經濟的發展。從1994年實行分稅制改革后，我國公路建設養護事權下沉，“農民集資建橋、試行過橋收費”的寶貴實踐經驗逐步固化，最終形成了中國特色的公路建設發展模式。自2015年中國經濟開始進入新常態，國家戰略層面整頓大資管，有序化解、整治突出的金融領域和市場亂象，以供給側結構性改革推動防范化解重大金融風險；與此同時，地方政府債務逐步開展全口徑的綜合管控和分類治理，防風險長效機制穩步推進，導致高速公路項目投資領域處于新舊平衡的交替狀態。本文通過梳理我國高速公路跨越發展的歷史進程，研究當前高速公路投資面臨的困境和難題，并提出了相關對策建議。

一、我國高速公路跨越發展歷程

新經濟地理理論研究表明，區域交通運輸能力對區域經濟具有顯著的影響。克魯格曼（Paul R. Krugman）在其《遞增收益與經濟地理》（1991）一文通過模型說明了區位因素取決于規模經濟和交通成本的相互影響。改革開放以來，為迫切解決生產關系和生產力之間的矛盾，推動經濟發展，我國開展了波瀾壯闊的改革實踐。

（一）我國獨具特色的公路發展歷程

1983年，廣東省政府批準廣珠公路和廣深公路六座大橋征收機動車過橋費，這一收回投資后即停止收費的實踐經驗，逐步形成政策層面的合意和共識。1994年，自旨在應對解決中央財力不足的分稅制改革后，財政收入向中央集中，但伴隨著公路建設養護等地方事權不斷擴大，地方公共財政需求壓力不斷增大，收費公路政策價值得以凸顯。2004年，我國頒布了《收費公路管理條例》，對規范收費公路發展，促進社會經濟進步，維護投資者、使用者合法權益發揮了巨大作用。收費公路政策不僅解決了各級政府為上級補助配套資本金的需求，解決項目市場化融資合理性難題，也充分調度了各級地方政府公路建設的積極性，并為地方政府融資提供了合理方式。近年來，伴隨著我國財稅體制改革和投融資體制改革，按照國務院“深化收費公路制度改革，降低過路過橋費用”的部署要求，2018年12月20號，交通運輸部發布了《收費公路管理條例（修訂草案）》，旨在廣泛征求意見，推進我國全面深化改革、支撐交通強國建設、保障收費公路的可持續發展。

（二）高速公路行業發展趨勢

據統計，2017年底，全國收費公路里程為16.37萬公里，收費高速公路13.26萬公里，占81%；通行費收入為5100億元，支出9400億元（其中，80%用于償還項目債務本金利息），虧損4300億元。高速公路通行費收入4750億元，每公里收費358萬元（徐麗，2018）。近年來，高速公路行業呈現出以下發展趨勢，一是集中化管理。當前，我國有千余家收費公路運營管理主體，平均每個主體管理里程約134公里，單位里程運營管理成本約38.3萬元，管理碎片化嚴重，亟需進行規模化、一體化運營，以降低管理成本，提高管理效能。二是專業化經營。通過資本運作、管理創新、跨界融合發展等手段盤活資產，充分發揮市場機制作用，以時間換空間、以存量誘增量，實現滾動發展。三是科技創新。通過新技術推廣、智慧交通建設，全面提升高速公路品質，搭建安全高效智慧的現代基礎設施網絡。四是不斷推進路網、航空網、能源保障網、水網、互聯網五大基礎設施建設領域的融合發展。

二、當前高速公路投資面臨的困境

（一）行業困境

隨著《中華人民共和國預算法》的穩步實施，國務院關于加強地方政府性債務管理和深化預算管理制度改革的不斷深入，高速公路行業“投不起、建不起、修不起、養不起”的問題日益突出。高速公路行業投資面臨以下困境：一是還本付息增速快于收費收入增速，不同地區高速公路項目差距出現了明顯分化。二是以GDP競賽為主的官員政治晉升激勵仍然存在，部分地方政府對基礎設施建設規劃與區域經濟體量、項目收益水平錯配明顯，部分地區建設規模與節奏不合理。三是伴隨著干線公里不斷加密，高速公路交通擁擠度呈現下降趨勢，投資效率不斷降低，資源閑置浪費問題突出。

（二）項目投資面臨的風險

就高速公路單體項目而言，其風險分擔體系在項目規劃、建設、運營等各階段不斷變化，諸多風險在不同的責任主體、風險承擔主體之間不斷轉移和交替。其風險有以下表現形態：一是系統性風險。包括通行費減免政策調整、項目審批延誤等政治與政策風險，物價、利率水平上漲、征地拆遷補償費用增加等經濟財務風險，當地社會治安、營商環境變化等社會和環境風險，該類風險是不受項目主體控制的系統性風險。二是非系統風險。包括項目合作機構信用變化，項目投融資期限錯配導致的流動性枯竭等融資風險；項目建設過程中勘測設計、施工監理、工程質量、環保等項目建設風險；項目收費管理、交通流量變化等項目運營風險。

（三）項目預期權益的實現

高速公路建設項目存在投資規模大且建設周期長、固定資產性且專用性強、投資報酬率低且回收周期長、風險關系復雜及變化大等特點（張華、楊芬，2018）。就高速公路項目主體而言，項目預期權益的實現主要依賴于以下兩方面：一是內部管理。項目規模化管理不足則規模經濟效益難以發揮；現代化、智能化程度不高則管理成本高企。二是業務協同。產融結合程度不高則導致效益漏損嚴重；業務協同能力不足則會導致交易成本過高。

三、對策建議

當前正值我國防范化解重大金融風險三年攻堅戰時期，經濟周期和地方政府債務周期相互疊加的同時，地方政府投資沖動和嚴控地方政府債務增量的監管壓力相互交織。更需要行業主管部門與時俱進，不斷深化改革，規范和促進高速公路行業發展；同時也亟需行業投資人深耕基礎設施領域，厚植項目發展動能，不斷提升項目運作水平。

（一）動態調整，完善收費公路政策

建議進一步完善《收費公路管理條例》，一是適當調整收費公路資產轉讓的規定，在不影響收費公路服務功能的情況下，允許轉讓收費公路資產，以盤活閑置用地等資產，避免資源浪費。二是建立收費標準動態評估調整機制，將高速公路收費標準與實際養護管理成本、當地物價水平、車流量、經營期限等因素聯動，實行差異化收費，保障收費公路可持續發展。

（二）挖潛增效，提升內生增長動能

一是不斷提升生產經營水平。通過規模化、專業化運營，精細化管理，結合使用者就ETC支付、移動手機掃碼支付、人工支付、衛星支付或其他電子支付方式的偏好，采取引車上路、多種智能收費等手段不斷降本增效。二是增強資產變現能力。通過與倉儲物流、旅游服務、餐飲服務、專業化運輸等融合發展，實現產業運營模式創新；通過調整相關土地和設施性質，優化服務區功能，增加附屬設施收益。

（三）資本運作，促進項目外延發展

一是不斷開展以項目收益為支撐的資本運作，靈活運用PPP、BOT、TOT、受托經營等方式，使用短融、中票、融資租賃、資產證券化、保險資管產品等金融融資工具，盤活存量資產。二是加強與戰略投資者、金融資本的深度合作，參考普洛斯物流地產商業模式，實現標準化設施的建設開發、項目運營、運營成熟后置入基金（證券化）三大業務有效協同，加速現金周轉，推進項目滾動和可持續發展。

參考文獻：

[1] 張華，楊芬.PPP模式下高速公路建設項目的融資風險分析與對策研究[J].工程項目管理，2018（23）.

[2] 姚金海.基本養老保險基金基礎設施投資研究——以高速公路PPP項目為例[J].廣西社會科學，2018（9）.

[3] 謝悅.收費高速公路資產證券化的REITs模式探討[J].中國國際財經，2018（5）.