經濟學視角下的霧霾治理

宋冠群

【摘 要】當前，霧霾對人們生活的影響越來越大，根治霧霾的方法無非是節能減排，但適逢中國發展的黃金時期，工業廢氣污染最為嚴重的地區恰恰是經濟發展最好的。因此，環境問題成為當前經濟學界的熱門話題，同時也是近階段中國經濟發展需要化解的問題。文章擬從經濟學角度考慮，為霧霾治理提供解決方案。

【關鍵詞】霧霾;經濟學;措施

【中圖分類號】X5 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）11-0178-03

如今，中國成為帶動世界經濟成長的重要引擎，但一些粗放式的經濟增長模式也帶來環境污染的負面效應。2013年1月，4次霧霾過程籠罩全國30個省（區、市）。有報告顯示，中國500個大城市中，只有不到1%的城市達到世界衛生組織推薦的空氣質量標準，與此同時，世界污染最嚴重的10個城市中有7個在中國。世界衛生組織宣布空氣污染物是地球上“最危險的環境致癌物質之一”。對此，國家屢屢出臺新規，設法解決“霧霾問題”，其成效正逐步顯現。

1 霧霾的主要成分和形成原因

霧霾主要是指大量極細微的塵粒、煙粒等浮游于空氣之中，導致空氣質量下降，能見度小于10 km的空氣污染現象。高密度人口的經濟和社會活動必然會排放大量細顆粒物，PM2.5主要來自于人類活動。同時，一些工業排放廢物在大氣中發生化學反應后也會生成PM2.5。復旦大學研究發現，長期生活在高濃度PM2.5的空氣環境中，會產生呼吸系統和心血管疾病，并與居民日死亡數呈正相關[1]。

《第一次全國污染源普查公報》顯示，生活源廢氣排放：二氧化硫199.40萬t，煙塵183.51萬t，氮氧化物58.20萬t;機動車尾氣排放：總顆粒物59.06萬t，氮氧化物549.65萬t，一氧化碳3 947.46萬t，碳氫化合物478.62萬t;工業廢氣中主要污染物：二氧化硫2 119.75萬t，煙塵982.01萬t，氮氧化物1 188.44萬t，粉塵764.68萬t。由此可以看出工業是產生霧霾的最主要因素，3項主要指標都遠遠超過生活廢氣排放和機動車尾氣排放。因此，能不能有效解決工業排放將是有效解決霧霾的關鍵所在。

2 從經濟學角度考察霧霾產生的原因

霧霾形成的原因多種多樣，既有自然因素，又有人為原因。有的地方風季多，霧霾易擴散，空氣質量相對較好;有的地區為盆地，霧霾難以擴散導致大量有害物質囤積;過密的區位布局，也導致城市間交叉污染。

2.1 能源結構

雖然天然氣和清潔能源消費已由1990年的7.2%上升到13%，但總體來說中國以煤炭為主要能源的時代并沒有根本性改變（如圖1所示）。煤炭相比其他化石能源會排放更多粉塵和煙塵。加之，中國技術水平限制，煤炭工業整體較為落后。工廠大多直接將煤炭產生的廢氣直接排入大氣，這也是大氣污染的主要來源之一。

2.2 產業結構

工業是中國支柱性產業，鋼鐵、水泥、冶金、汽車等高耗能行業長期居世界第一。這些行業不但是中國經濟增長的重要力量，同時也是污染大戶。伴隨著工業發展，廢氣排放量總體上升，加上一些地方過分追求高速經濟增長，對空氣質量造成極大危害。

中國處于世界產業供應鏈的底部，大量冶金、低端制造業由發達國家轉移到中國，造成中國大多數產業呈現“高污染，低回報，低科技含量”的狀況。第三產業占比較低，對經濟貢獻較少。另外，中國城市化率不高，低效率、低產出、高污染的農村業態仍是主要的生產方式。無法利用大量農村人口進入城市發展更高效的產業，也無法同時發展以大農場形式生產的農村經濟。圖2為2010年中國部分部門碳排放統計。

2.3 監管不力造成負外部性

我國大氣污染治理的立法有《關于防止廠礦企業中矽塵危害的決定》（1956年）、《工業“三廢”排放試行標準》（1973年）及《中華人民共和國大氣污染防治法》。北京、江蘇、陜西、廣東等省市根據本地特征制定自己的大氣污染防止條例。陜西省的《大氣污染防治條例》2014年開始實施，相對《中華人民共和國大氣污染防治法》（2000年）可操作性更強，也更符合現在總體環境。《北京市大氣污染條例》在內容上更有針對性，為控制霧霾嚴格規定燃煤總量，同時對我國新出臺的大氣污染相關法律有一定的指導作用。2015年、2018年我國兩次對《中華人民共和國大氣污染防治法》進行修訂。然而，不完善的法律條款和較低的違法成本，加上監管不到位，使得有些企業仍然進行污染排放。

2.4 中國標準脫離實際難以執行

我國環境標準盲目向歐美國家看齊，缺少可執行性，造成彈性執法嚴重。對比中德鍋爐大氣污染物排放標準，1 m3煙氣排放上限，德國是二氧化硫1 000 mg、氧化氮500 mg、顆粒物20 mg;中國（已有/新建/重點地區）是二氧化硫400/300/200 mg、氧化氮400/300/200 mg、顆粒物80/50/30 mg。中國標準比德國標準嚴格得多，但中國的空氣污染物排放卻是德國的好多倍。這樣不切實際的標準反而會造成執法成本高，執行難度大，地方政府不得不降低執法標準造成大量的尋租空間。

3 霧霾帶來的經濟損失

以經濟學角度來講，機會成本才是真正付出的費用。根據《美國新聞與世界報道》（U.S. News & World Report）估算中國每年投入2 150億～2 350億美元來治理霧霾。如果能減少及有效治理空氣污染將使中國獲得超過5 000億美元的收益，這還不包括因心理擔憂霧霾而帶來的損失等間接成本。空氣混濁、能見度低，造成更多的交通事故、航班延誤，交通行業損失巨大。對農業來說，霧霾天氣遮擋陽光使農作物生長緩慢，空氣中的有害物質吸附在作物上，造成農產品污染。此外，霧霾使得人們健康狀況日益變差，呼吸道疾病高發。市場上充斥著各種除霾抗霾產品，據統計，在霧霾高發的2013年1月11日、12日，全國網購口罩訂單超過2.3萬筆，合計近50萬只[2]。口罩和凈化器的消費除增加居民經濟負擔外，又造成生產和使用除霾產品時的能源消耗，形成一個惡性循環。2005年，美國發布《清潔空氣州際法》，根據估算實施此項法案5年后帶來凈收益為714億美元，2015年可量化收益為1 010億美元，而年社會成本為26億美元[3]，收益—成本比為39∶1，遠遠大于一般企業收益率。1994年，世界銀行對智利PM10政策效用的分析結論：只要控制成本低于18 000美元/t，這項干預就是值得的[4]。所以，無論是從國內數據還是國際治理經驗來講，治理霧霾收益巨大，只是這個產業產出的“產品”大多是隱性的。

4 霧霾治理的思路

4.1 正確處理政府與市場的關系

理論界普遍認為環境污染主要是由于環境本身的外部性產生的。所謂外部性就是經濟主體不把對他人的影響計入自身成本之中。此時，價格并不能最有效地配置資源，造成“市場失靈”，而環境問題正是市場失靈最常見的，在環境治理中呈現出“公地悲劇”。由于外部性原因，工廠為了追求更低的成本，所以肆無忌憚地排污，造成整個社會的負外部性，而且產權難以界定及環境信息稀缺，信息不對稱等問題的存在，使環境問題難以通過交易解決，這就使市場機制解決環境問題化為泡影。

市場難以解決，就為政府干預提供了機會。一方面政府所獲得的信息也是不完全、不對稱的，政策實施的滯后性及尋租問題的存在，難以起到根治環境問題的作用;另一方面市場失靈并不是政策的主要目標，實際上政府更愿意選擇經濟增長而不是治理環境去耗費經費。本質上來講，“市場失靈”和“政府失靈”都是人們在處理環境這個公共產品時配置、核算、價格、責任等方面的偏差導致“制度失靈”，這種根本性的“制度失靈”才導致不合理的資源配置[5]。

4.2 政府加大行政執法力度

（1）征收“庇古稅”。這種思路以政府管理為主導方向，不需要建立完善的交易市場，以政府征收企業排放污染稅為主，即“庇古稅”。意大利經濟學家庇古針對負外部性，提出向污染者征稅或收費，從而使污染者被迫降低排放，中國燃油稅就是典型的“庇古稅”。

“庇古稅”操作性強，能給企業長久的刺激，而政府也能從稅收中獲得不少收入，再用于環境治理。但是，“庇古稅”的不足之處也越來越為大家詬病。首先，確定稅率相當困難，理論上每家企業不同、產品不同，排放標準應該有所區別，應根據不同排放者規定不同的稅率，但這是完全不可能的，政府往往針對類似企業規定完全相同的稅率，導致大企業的稅反而低于中小企業，這明顯是不公平的。其次，由于政府征稅，排污越多政府收入越多，政府本身缺少動力去制止超量排污企業。最后，對于一些彈性較小的產業征稅效果有限，就像提高汽油稅并不能很好地減少污染一樣。

（2）加快產業轉型，大力發展服務業。《國家中長期科學和技術發展綱要（2006—2020）》指出：要重點發展現代服務業。服務業相對于我國現有的大部分工業能創造更高的附加值，并且幾乎沒有環境污染問題。20世紀90年代，在東北三省國企轉型時政府對第三產業投入大量補貼，但收效并不明顯。主要原因是發展像餐飲之類的低端服務業，沒有美國硅谷、華爾街（金融服務業）這些稱霸世界的服務業。所以，中國經濟轉型一定要以高端服務業為主，政府要給予完全支持，打斷國企長期低效率壟斷的局面，要有“壯士斷腕”的決心。

4.3 大力推動市場化治理方式

（1）建立排污權交易市場。傳統經濟學理論認為，只要將外部性內部化就能良好地解決外部性問題，排污權交易制度就是一個很好地將外部性內部化的方法。有了排污權交易，企業就可以將多余的配額上市獲利，一旦排污的邊際成本大于購買排污權的成本，企業就會停止排污或者想辦法革新技術追求利潤最大化。建立完善的排污權交易市場是有效實施這項政策的關鍵，同時政府跟進立法，切實保護買賣雙方污染排放權利益。

（2）建立“綠色金融”體系。由于霧霾天越來越多，導致政府財政支出逐年增長。民間對控制霧霾支付意愿也很高，適時引入綠色金融，讓政府和民間資金同時進入綠色行業，能很好地為治理霧霾提供充足資金。現階段，我國還沒有建立完善的綠色金融產品，在借鑒其他發達國家經驗基礎上，可以推出以下幾點措施：{1}建立綠色銀行，政府控股，銀行獨立經營，制定行業排放標準并向綠色行業發放貸款。同時，對排污交易市場加強監管，企業評級時加入環境因素。{2}發行綠色金融產品，鼓勵和支持民間資本進入綠色行業。{3}要求上市企業和發行債券的公司符合綠色銀行規定的排放標準，對環保企業扶持上市。{4}強制要求上市公司披露企業環境信息。

4.4 運用大數據監控霧霾天氣

互聯網算法建立的大數據系統可以很好地監控和預測霧霾。通過對每個站點的數據分析、建立模型，能夠比較清晰地知道霧霾從哪來、到哪去。相比傳統模擬方法只能精細到區的范圍，大數據預測可以更精準監測到每個站點。檢測每個企業的排放量一直是個難題，需要在每個企業強制建立監測點，并聯網納入國家監測系統，這樣才能解決信息不對稱問題，從而使污染權轉讓更易操作，也能將污染源追根溯源，從而懲治和約束企業排污行為。

2017年3月，李克強總理在政府工作報告中提出，要堅決打好藍天保衛戰。隨著政府監管力度不斷增強，霧霾天氣正逐年減少。據統計，2017年全國338個地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）平均濃度下降22.7%。生態環境部通報2018—2019年藍天保衛戰重點區域強化監督情況：2019年1～6月，全國337個地級及以上城市平均優良天數比例為80.1%，同比上升0.4%;142個城市環境空氣質量達標，同比增加20個。

參 考 文 獻

[1]戴海夏，宋偉民，高翔，等.上海市A城區大氣PM10、PM2.5污染與居民日死亡數的相關分析[J].衛生研究，2004（3）：293-297.

[2]胡名威.霧霾的經濟學分析[J].經濟研究導刊，2013（16）：13-15.

[3]EPA.Regulatory Impact Analysis for the Final Clean Air Interstate Rule[R].2005.

[4]王諾，程蒙，臧春鑫，等.成本效果分析/成本-效益分析方法在霧霾治理研究中的應用[J].中國人口·資源與環境，2015（S2）：85-88.

[5]王育寶，李國平.環境治理的經濟學分析[J].江西財經大學學報，2003（6）：27-31.