我國央地政府間財政事權劃分的理論分析

余亮

摘 要：央地政府間財政事權劃分是當前中國政府體制改革的核心內容之一。在研究政府職能的公共產品理論、研究政府決策行為的公共選擇理論、研究財政分權制度的財政聯邦主義理論基礎上，總結出當前政府間財政事權劃分的四個基本原則：按受益范圍劃分、激發政府積極性、財政事權與支出責任相匹配以及注重信息效率。由上述四個原則再推導出我國當前財政事權劃分的基本框架。

關鍵詞：財政事權;公共產品理論;公共選擇理論;財政聯邦主義

中圖分類號：F810 ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）14-0109-03

中央與地方財政事權劃分，與國家性質、財政職能、政府決策、財政分權體系等有著密切關系。在這些領域中，已經有許多代表性的理論，從研究政府職能的公共產品理論、研究政府決策行為的公共選擇理論、研究財政分權制度的財政聯邦主義理論等方面，為我國央地財政事權劃分提供理論依據和總體劃分框架。

一、公共產品理論

（一）公共產品概念

公共產品理論思想的淵源可以追溯到1740年英國哲學家大衛·休謨在其《人性論》中提出的“搭便車”問題，隨后，亞當·斯密在《國富論》中對公共產品做了一個初步分類，他提出的政府作為“守夜人”的職能中就包含國家安全、社會安全、公共事業等公共服務，將公共產品和私人產品做了一個初步區分。后來，李嘉圖、馬歇爾等人都對公共產品有不同程度的涉獵。

1950年代，薩繆爾森在其《公共支出的純粹理論》和《公共支出理論圖解》中對公共產品給出了經典定義，他認為，公共產品是“每一個人對這種產品的消費并不減少任何他人也對這種產品的消費”的一種物品。在其《經濟學》一書中又將公共產品定義進一步修正為“公共產品是指能夠將效用擴展于他人的成本為零，并且無法排除他人參與共享的一種商品”。公共產品這一名詞的明確提出出現于馬斯格雷夫1959年的《公共財政論：公共經濟研究》一書中，非排他性和非競爭性成為公共產品區別于私人產品的基本特征，此后很長一段時間都成為學界共識。

（二）公共產品理論發展概況

公共產品理論的實質是構建了一套與私人物品不同的產品定價方式和供求機制。而公共產品理論研究的核心內容是其供給問題，即公共產品應當如何提供才能滿足社會需求和經濟效率。根據薩繆爾森等凱恩斯主義學者的觀點，由于公共產品的非競爭性和非排他性，現實中難以通過市場機制來有效配置公共產品，市場在這一領域失靈。“公地悲劇”、“囚徒困境”、“集體行動的邏輯”幾個理論模型指出市場自發供給公共產品的低效性，為公共產品的供給應當由政府出面提供了理論上的支撐。但隨著政府提供公共產品中出現的各種問題顯現，斯蒂格里茨等人對此提出了質疑，布坎南對公共產品研究的重要進展為公共產品提供問題給出了新思路。在布坎南1968年的《公共物品的需求與供給》一書中指出，通過某些技術設計或制度安排，公共物品消費的排他性可以實現，俱樂部物品私人供給是可能的，因自愿結社形成的俱樂部內蘊含特有的激勵和約束機制，這一機制能夠使公共物品高效供給并保證俱樂部規模穩定，可以保證供給公共物品的高效性和俱樂部規模的穩定性。在他的基礎上，學者們逐步構建起公共產品市場化供給的新公共管理理論。奧爾森（1965）[1]指出，集體規模大，則“免費搭車者”的比重也大，要調和集體與個人利益的沖突，可以運用“選擇性激勵”，以集體行動合作方式提供公共物品同樣可以是有效的。科斯在其《社會成本問題》中指出，對具有非排他性和非競爭性物品與私人物品進行捆綁銷售，可以有效解決“搭便車”問題，從而顛覆了政府壟斷提供公共物品的傳統理念。1980年代以來，公共事業民營化管理模式逐步在世界流行起來，薩瓦斯（1992）[2]將這種模式的手段歸納為委托、撤資和替代。學者們對美國、德國澳大利亞等國家公共產品提供的市場化改革成效進行了研究，結果表明公共產品的提供效率在不同程度上有所上升。如今，公共產品理論中，引入市場化競爭機制的新公共管理模式逐漸成熟，羅伯特·伍思努（1991）[3]提出，公共產品供給由政府、公民、私營組織等多個主體共同提供，在這些主體之間建立有效溝通協調機制，充分發揮各方優勢，構建“多中心治理”模式可以實現各方利益增進。Denhardt等人（1999）[4]進一步發展了新公共服務理論，提出公共產品供給由政府、公民、市場、社會的共同互動下的多元主體承擔，但政府是服務者，而非“掌舵人”，是其他各方溝通協商的中間人，負責構建利益風險共擔的供給體系。可以看到，公共產品理論的未來發展趨勢是注重公民訴求，實現多方共同利益，強調政府責任復位。

二、公共選擇理論

（一）公共選擇理論起源與發展

公共選擇理論的思想淵源可以追溯到19世紀孔多塞與勃勞德對于投票規則特性的分析，以及霍布斯等人對社會契約理論的闡述。20世紀初，維克賽爾和林達爾嘗試用邊際價值論分析公共選擇行為。此外，意大利財政學派的公債理論和國家學說也成為影響公共選擇理論產生的重要成果。公共選擇理論正式產生于1940年代末，1948年英國經濟學家鄧肯·布萊克的《論集體決策的原理》一文中闡述了單峰偏好理論和中間投票人定理。1951年肯尼斯·阿羅在《社會選擇與個人價值》中提出了不可能性定理，說明由于個人偏好不同以及信息不對稱，因此不可能從個人偏好次序中推導出一致的社會偏好次序。公共選擇學派領袖人物布坎南與塔洛克的《同意的計算》（1962）一書則是公共選擇理論的代表之作，書中全面分析了公共選擇理論中的基本問題，對公共選擇理論的定義、研究方法、研究內容進行了系統的闡述。近年來，公共選擇理論仍在前人研究的主流理論上衍生出了新的若干子領域，如文化與生物進化解說、憲法動力學等。

（二）公共選擇理論概述

公共選擇理論可以定義為非市場決策的經濟研究，或者簡單地定義為把經濟學應用于政治學中。公共選擇的主題與政治學是一樣的：同樣研究國家理論、選舉規則、投票人行為、政黨政治學以及官員政治等。但公共選擇理論認為，政治活動和經濟活動中的參與人都是同一種人，因此可以采用經濟學方法將政治活動中的人也假設為自利、理性、追求效用最大化的經濟人，分析個人偏好、決策、選擇與行動在一個既定的組織結構中是如何影響集體決策和公共選擇的。

公共選擇理論在1960年代快速發展與成熟，其代表人物布坎南、塔洛克等人建立和完善了公共選擇理論研究框架，他們主要研究了以下四個方面的內容：一是民主制度下的集體選擇行為。公共選擇理論對投票決策成本進行了分析，研究了不同情形下，如何選擇投票規則可使決策成本最低。二是經濟人組成下的政府行為。公共選擇理論認為政府是由經濟人組成的，因此政府的決策行為也帶有經濟人的特性，這與實現公眾利益最大化的目標并不總是一致。三是對官僚主義的分析。公共選擇理論認為，官僚主義的根源在于官僚主義行為能為官員帶來個人利益以及政府官員工作的壟斷性質，政府的決策結果往往暗地里有利于官員而非公眾集體。四是對政府模式的分析。公共選擇理論提出了三種政府模式：第一種是追求社會利益最大化的慈善專制者政府，第二種是追求自身利益最大化的“巨人”式政府，第三種是介于巨人模式政府和慈善專制者模式的西方民主政府。

三、財政聯邦主義

財政聯邦主義主要研究財政制度如何設計能夠更好發揮財政職能，提高財政體系整體運營效率。其發展歷程可分為兩個階段。第一個階段是1950—1978年，代表人物有蒂伯特、馬斯格雷夫、奧茨等人，稱之為第一代財政聯邦主義。1978年以后則是第二個階段，為第二代財政聯邦主義，代表人物包括溫加斯特（Weingast）、錢穎一等。

（一）第一代財政聯邦主義（FGFF）

第一代財政聯邦主義的主要內容包括蒂伯特的“用腳投票”理論、奧茨的分權理論和馬斯格雷夫的“財政三職能”論等。蒂伯特在其1959年的文章《地方支出的純理論》中提出，人作為經濟人，會將自己在當地的納稅支出與獲得的公共服務進行比較，尋求一個最佳組合，使自身效用達到最大化。因此，在自由流動的前提下，人們會選擇“用腳投票”，相似偏好的人聚集到一起，形成一個可以滿足共同利益的社區，這個社區的公共產品供給和納稅制度符合集體偏好。這樣，不同偏好的人會依據自身選擇達到效用的最大化，從而實現公共資源有效配置，達到帕累托最優狀態。奧茨在1972年提出了“分權定理”，他認為，如果在全國范圍內等量地分配某種公共物品，且中央政府和地方政府提供該物品的成本相同，那么讓地方政府將一個符合帕累托最優的產出量提供給當地居民，則總是要比中央政府有效，因為地方政府更了解自己轄區內居民的效用與需求。馬斯格雷夫在其《公共經濟理論》中提出，財政有三大職能，分別是資源配置、收入分配、經濟穩定和發展。公共政策的制定要圍繞財政職能，但地方政府是否遵循這一原則是存疑的，因為決策者是政府官員而非良善的社會規劃者。馬斯格雷夫的觀點成為了第一代財政聯邦主義和第二代財政聯邦主義的理論轉折，人們逐漸將視角從關注收益分配轉移到地方政府行為研究中。

（二）第二代財政聯邦主義（SGFF）

在第一代的基礎上，由溫加斯特、錢穎一等人對政府內部激勵問題進行了研究分析，從而形成了第二代財政聯邦主義理論。FGFF認為，政府是良善的社會規劃者，而SGFF則試圖研究如何設計政治和財政制度以激勵政府官員為公眾謀求社會福利，使政府接近FGFF中的樣子（溫加斯特，2013）[5]。在SGFF理論中，政府為追求自身利益，會有不斷自我擴張的傾向，約束政府行為的解決辦法是設計政府內部激勵機制。20世紀90年代，研究者們相繼提出“市場維護型的財政聯邦主義”，該觀點反對FGFF中的政府模型假設，但也不認可公共選擇理論中假設的“邪惡政府”。市場維護型的財政聯邦主義認為，政府是一套政治系統，為市場效率提供支持維護作用，因此，高效的市場來自于良好的政府結構，政府行為既要有效，又需要受到限制。為達到這一目標，有效的激勵相容機制是政府結構設計時必須考慮的，以達到讓中央和地方政府各司其職，共同維護和推進市場機制。錢穎一（1995）[6]提出，構建市場維護型的財政聯邦主義對政府有五大前提要求，一是存在政府系統內的層級體系，二是中央和地方政府之間存在權力劃分，三是中央與地方的權力分配具有穩定性，四是生產要素自由流動且地方政府對其轄區內經濟負主要責任，五是各層級政府都面臨預算硬約束。在這樣情形下，最重要的結果是帶來地方競爭，從而形成地方政府經濟社會領域的激勵機制。

四、我國中央與地方財政事權劃分的原則與框架

（一）劃分原則

央地財政事權的合理劃分在全世界都是普遍的難題，并不存在一個完美的、普適的劃分方案。但是學界在理論方面的研究和進展為我們在解決這一問題上有了理論依據。在前文所述理論的基礎上進行延伸，再結合我國實際，本文提出了我國央地財政事權劃分應當遵循的五個原則，具體如下：

按受益范圍劃分。政府是基本公共服務的提供者，按照公共產品理論，公共品根據其外部性程度不同劃分為地區性公共物品和全國性公共物品，根據其外部性范圍由不同層級政府提供。因此，地方政府提供地方性基本公共服務，中央政府提供全國性基本公共服務。而涉及到省際間的基本公共服務，則應當由受益省與中央共同協商提供。

激發政府積極性。第二代財政聯邦主義研究的核心問題是政府內部激勵，良好的激勵相容機制能夠讓中央和地方政府各司其職，提高政府運行效率。同時，公共選擇理論中的“經濟人”政府假設表明，政府自身有“經濟人”特性，有時候會選擇做出有利于政府官員的決策。因此，在央地財政事權和支出責任劃分上，需要建立合理的激勵機制，保證地方政府在基本公共服務提供上不偏不倚，經濟增長與民生發展均衡進行。

財政事權與支出責任相匹配。公共產品的外部性決定了成本與收益的不匹配，而解決外部性問題的方法就是將外部成本內部化。因此，中央和地方根據各自的財政事權，各自承擔支出責任，中央與地方根據共同財政事權;按照受益程度不同劃分支出責任。

注重信息效率。奧茨的“分權定理”提出，如果在全國范圍內等量地分配某種公共物品，且中央政府和地方政府提供該物品的成本相同，那么讓地方政府將一個符合帕累托最優的產出量提供給當地居民，則總是要比中央政府有效，因為地方政府更了解自己轄區內居民的效用與需求。這表明，財政事權劃分應當充分考慮信息獲取方面的比較優勢。

（二）總體框架

本文認為，我國中央與地方財政事權劃分，其目的在于明確政府部門權責，合理界定政府與市場邊界，讓政府更好地支持社會主義市場經濟發展與民生建設。從理論和原則出發，我國的央地財政事權應當根據其外部性程度在中央與地方之間進行劃分;在劃分過程中，需要充分考慮實際運行中的信息成本問題，財政事權一旦確定，相應的支出責任就應當同時明確，保證央地政府有財政能力履行相應職責。為保障政府有效運行，還要構建一套完善合理的考核激勵體系，對政府行為進行正確引導。基于此，本文試圖構建一個中央與地方財政事權劃分的總體框架，具體見表1。

參考文獻：

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[4] ?Denhardt，Robert B.，and Janet Vinzant Denhardt.Leadership for Charge：Case Studies in American Local Government[J].Arlington，VA：Price Water house Coopers Endowment for the Business of Government，1999.

[5] ?Weingast，Barry R.Second Generation Fiscal Federalism：Political Aspects of Decentralization and Economic Development[J].World Development，Stanford University，2013.

[6] ?Qian Yingyi and Gerald Roland.“Federalism and the Soft Budget Constraint”[J].The American Economic Review，vol 88，No.5，December 1998.

Abstract：The division of financial powers between the governments of China is one of the core contents of the current reform of the Chinese government system.On the basis of studying the theory of public goods of government function，the theory of public choice of government decision-making behavior，and the theory of fiscal federalism of fiscal decentralization system，This paper summarizes four basic principles of the division of intergovernmental financial authority：according to the scope of benefit，stimulate the enthusiasm of the government，match the financial power with the expenditure responsibility，and pay attention to the information efficiency.From the above four principles，the basic framework of the division of financial power in China is deduced.

Key words：financial power;public goods theory;public choice theory;fiscal federalism