珠三角區域水污染治理合作機制研究

李靜

[摘 要]隨著珠三角區域一體化程度的深化，水環境保護壓力與日俱增，而傳統的水污染管理體制協調性不足，難以應對珠三角地區水污染的區域性特點與跨界水污染問題，亟需予以變革，構建科學的水污染治理合作機制。珠三角區域探索已經形成了較為有效的水污染治理合作機制，即以環境保護合作協議為基礎形成的聯席會議機制、水污染防治協作機制和五級河長協調機制。在一定程度上，有效地統籌珠三角地區各政府、部門合作共治水污染，雖然取得了一定成效，但仍面臨一系列困境。為此，應當增強環境保護合作協議的執行力，加強水污染防治協作機制的協調性，推動河長職責在黨規、環境法律和環境政策上的協同，促進各行政主體合力共治水污染，保障珠三角區域的水環境安全。

[關鍵詞]珠三角區域;水污染治理;合作機制

一、引言

2010年國務院印發的《全國主體功能區規劃》（國發〔2010〕46號）將珠三角①定位為全國經濟發展的重要引擎。據統計，2017年珠三角地區生產總值達75809.74億元，占廣東省經濟總量的79.67%②。然而，不容忽視的是，在經濟發展取得豐碩成果的同時，珠三角水污染問題卻日益凸顯，主要呈現為中心城市污染向區域性污染蔓延的特點③。同時，跨界水污染問題也非常嚴重，例如廣州和佛山的跨界河段水口水道水質為劣V類④。水是人類賴以生存的基本物質條件，珠三角區域的水污染勢必威脅公眾的生命健康和財產安全，嚴重影響區域經濟社會和環境的協調發展。珠三角地區政府非常重視水污染防治，已出臺了一系列的治理政策和措施①，使珠三角地區江河水質得到明顯改善②，但與《南粵水更清行動計劃（2013—2020）》所要求的，到2020年珠三角區域消除劣V類的目標尚有差距。而且隨著珠三角優化發展戰略以及粵港澳大灣區戰略的深入實施，珠三角區域的開發將縱深拓展，一體化程度不斷加深，水環境保護壓力勢必與日俱增。

結構決定功能，只有科學的體制才能實現高效的管理，厘清環境管理體制是進行高效環境管理的核心問題③。2002年修訂的《中華人民共和國水法》第12條首次提出國家對水資源實行流域管理與行政管理相結合的管理體制。2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第8條規定：環境保護主管部門是水污染防治的統一監督管理部門，其他相關部門在各自的職責范圍內進行監督管理;縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的措施對策，對本行政區域的水環境質量負責，明確了地方政府的環境責任。自此，中國形成了流域管理與行政管理相結合、統一管理和分部門管理相結合的管理體制。

流域水污染防治執法涉及“上下游、左右岸”不同行政區域以及不同職能部門之間的關系。以屬地管理和部門管理為基礎的管理體制難以兼顧流域的整體性和系統性，且缺乏合理、高效的合作機制協調地方利益和部門利益。一方面，各地方人民政府處于不同的發展階段，利益訴求和環境執法能力不盡相同。相應地，各地政府在水污染防治目標、政策標準以及執法尺度等方面存在差異，難以協同④。另一方面，涉水部門眾多，職責分散切割了水污染防治的整體性，并且部門權責模糊執法效能低下⑤。因此，現行的管理體制模式在應對珠三角區域水污染問題的廣泛性、復雜性以及水生態系統的綜合性、整體性時，存在明顯的不足。珠三角區域水環境管理體制改革迫在眉睫。

在強力推進生態文明建設的背景下，2017年10月，黨的十九大報告提出要“改革生態環境監管體制”，對深化機構和行政體制改革作出重要部署。2018年3月，黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構改革方案》，提出將環境保護部的職責，國土資源部監督防治地下水污染的職責，水利部編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護的職責，農業部監督指導農業面源污染治理的職責等進行整合，組建生態環境部。2018年8月，生態環境部印發了《生態環境部職能配置、內設機構和人員編制規定》（廳字〔2018〕70號），將構建“生態環境治理體系”作為部門職能，新設水生態環境司。設立環境保護大部制有利于克服原環境治理體制中職能分割的問題，從而理順政府和部門間在珠三角區域水污染治理中的關系，形成權責明確、上下聯動、橫向協同、環節互動、運轉高效的工作格局。

二、珠三角區域水污染治理合作機制的現狀

鑒于傳統水污染管理體制在應對珠三角區域水污染問題上的協調性不足，國家層級在水污染治理合作機制上進行了一系列改革，珠三角地區也不斷探索予以回應，形成了以環境保護合作協議為基礎的聯席會議機制、水污染防治協作機制和河長制的五級協調機制這三類水污染治理合作機制。

（一）以環境保護合作協議為基礎形成的聯席會議機制

珠三角地區早期水污染治理合作機制的構建，是由各經濟圈的環境保護主管部門通過簽訂區域環境保護合作協議，形成聯席會議機制。《珠中江環境保護區域合作協議》（2009）、《廣佛肇經濟圈建設環境保護合作協議》（2009）、《深圳市東莞市惠州市界河及跨界河綜合治理工作協議》（2010）等環境合作協議的達成，是珠三角地區水污染合作治理的開端。以《珠中江環境保護區域合作協議》（2009）為例，2009年5月，珠海、中山、江門三市環境保護局簽署該協議，明確在飲用水資源保護、跨市河流水質、環境監測數據互動機制、跨界環境違法案件區域移送機制、區域環境事故協調機制以及環境宣傳工作互動等環境事務上進行行政協作。以這些環境保護合作協議為依托，珠三角各地方政府間建立了一套以聯席會議為平臺的跨區域聯防共治模式，借助召開聯席會議，遵循約定的行政協作方式，針對區域內突出的水污染問題，探討合作治理舉措。

珠三角各行政主體在不抵觸法律的前提下，簽訂了環境保護合作協議，制定了合法、合理的水污染治理措施，以滿足不同行政主體的治理需要，及時解決滯后性問題，同時兼顧治理上的困難和需要，找到了理想與現實的平衡點。因此，聯席會議機制的革新之處在于通過協議約定各政府間行政協作的內容和方式，協調各地方政府間水污染防治的職權，使合作機制更加暢通、高效。

（二）水污染防治協作機制

2013年11月，中共中央、國務院印發《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要改革生態環境保護管理體制，建立污染防治區域聯動機制。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》第20條也規定：“國家建立跨行政區域的重點區域環境污染聯合防治協調機制?！?015年4月，國務院印發實施的《水污染防治行動計劃》（國發〔2015〕17號，以下簡稱《水十條》）要求加強部門協調聯動，建立全國水污染防治工作協作機制，珠三角被列入重點區域。2015年12月，為貫徹落實《水十條》，廣東省環境保護廳設立珠江三角洲區域水污染防治聯席會議制度。在此基礎上，2016年，廣東省環境保護廳設立了珠三角區域水污染防治協作小組。協作小組在職權運行方面進行了以下探索：（1）創建工作協調小組。組長由中共中央政治局委員、省委書記兼任，成員包括珠三角各地級市以上市和順德區政府及各省級部門主要負責人。參與領導的高級別表明了廣東省政府治理珠三角水污染的決心。（2）制定決策執行機制。廣東省環境保護廳負責協作小組的決策落實、聯絡溝通、信息通報、保障服務等日常工作。（3）成立珠三角區域水污染防治的輔助機構。由水污染防治相關學科領域的多位專家學者共同組成珠三角水污染防治協作專家小組，為珠三角區域水環境問題的研判、水污染防治效果的評估及綜合防治政策措施的研究決策提供咨詢服務。

水污染防治協作機制對管理體制的革新體現在以下兩方面：其一，水污染防治協作機制在職權配置上有一定的制度創新，幾乎囊括了珠三角水污染防治的所有職能部門和水污染相互影響的重要區域，并以解決水污染問題為導向，系統配置珠三角區域水污染防治的決策權、執行權及監督權。其二，水污染防治協作機制針對水污染區域性的特點，試圖對水污染防治的“地方保護主義”和“部門本位主義”作出回應，通過部門協調、地區協作，建立區域水污染聯防聯控制度，以實現珠三角水污染合作治理。

（三）五級河長協調機制

河長制是從河流水質改善領導督辦制、環保問責制衍生出來的水污染治理制度①。由各級黨委和政府主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流的整治及管理，以實現河道水質和水環境的持續改善。廣東省的河長制最先試行于城市河流的污染治理，2015年推廣到廣州等十個城市，再延伸到山區的河流污染治理。當前，各地方政府已快速搭建各級河長的組織架構，截至2018年9月，廣東省已設立河長37871名②。中國法律明確規定，地方政府是本轄區環境質量的責任主體③。同時，環境保護“黨政同責”理念也被付諸實踐，相繼被《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（中辦發〔2015〕45號）和《生態文明建設目標評價考核辦法》（廳字〔2016〕45號）采納④。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》（廳字〔2016〕42號，以下簡稱為《意見》），推行河長制。為落實該《意見》，2017年5月，廣東省委辦公廳、政府辦公廳印發了《廣東省全面推行河長制方案》，在充分重視水資源跨界性的基礎上，建立起區域與流域相結合的省、市、縣、鎮、村五級河長體系。2017年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》規定，建立河長制⑤，標志著河長制正式入法。因此，河長制的法制基礎是環境保護的黨政同責制度和政府環境質量負責制。

珠三角區域的五級河長協調機制對水污染管理體制革新的意義在于：確立了“一級抓一級，層層抓落實”的工作格局，推動各機構之間開展水污染防治的行政協作，形成了水污染治理的合作機制。一方面，河長制強化了地方黨政負責人的水治理責任，協調了多個地方政府共同管理跨界河流的問題，有利于破除地方政府各自為政的難題。另一方面，由當地黨政負責人擔任河長，在不突破現行各部門的權力配置的框架下，促使相關職能部門協調配合，從整體上統籌了水污染治理相關部門的資源，實現合作和集中治理水污染。

縱觀珠三角區域水污染治理合作機制的形成與發展，環境政策伴隨著環境法律的變革，相互依存，互為表里，在水污染合作治理中發揮了重要作用，具有不可替代的功能與價值⑥?！吨腥A人民共和國水污染防治法》等環境法律為行政權力提供了硬性的法律約束，并為行政機關的行政行為提供了法律遵循。在環境政策方面，環境保護合作協議作為一項政策工具，被引進地方政府合作治理區域水污染問題的實踐?！端畻l》是對《中華人民共和國水污染防治法》基本規定的細化，彌補了法律剛性有余、彈性不足的缺陷。而《意見》《廣東省全面推行河長制方案》等則是在同時涉及黨委、政府職責的領域，由黨政聯合出臺政策文件。在環境法合作原則指導下，通過環境法律和環境政策的聯結，實現了珠三角區域水環境管理體制變革，構建了水污染治理合作機制①。

三、珠三角區域水污染治理合作機制的困境

珠三角區域水污染管理體制在變革中，逐漸形成了較為有效的水污染治理合作機制，但仍面臨諸多問題，如何破解這些困境，就成為管理體制變革轉型的關鍵。

（一）環境保護合作協議執行不力

以環境保護合作協議為基礎的聯席會議機制有效地打破了行政區劃壁壘，提升了珠三角區域水污染治理的一體化程度，但是在實踐中并未達到預期效果。2011年，受上游惠州市博羅縣園洲、石灣等鎮排放的污水污染，處于沙河末端的東莞市石龍鎮水質受到嚴重影響，石龍鎮試圖根據《深圳市東莞市惠州市界河及跨界河綜合治理工作協議》，與惠州市協同治理沙河。但惠州市認為沙河不屬于跨界河，是博羅境內的主要排污河，東莞市綱要辦指出該協議沒有明確治理沙河的污水排放事項，建議由兩市的水務部門溝通協調②，最終未能通過召開聯席會議協調解決該問題。

珠三角區域聯席會議機制在水污染合作治理實踐中收效甚微的主要原因有以下兩點：一是環境保護合作協議的法律權威性不足。雖然在學理上，有學者提出“行政協議”的學術概念③，對區域政府間聯席會議制度締結的協議進行了定性④，并被廣泛接受⑤。但從實在法的角度看，環境保護合作協議的法律性質尚不明確。根據《中華人民共和國憲法》（2018）和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015）的規定，地方政府對本行政區劃內的事項有綜合行政管理權，即地方政府有權就屬于綜合管理事項的水污染治理問題行使管理權⑥?！吨腥A人民共和國環境保護法》（2014）規定了跨行政區域的重點區域環境污染聯合防治協調機制?！董h境保護部關于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見》（環發〔2008〕64號）則要求建立定期聯席會商機制，以解決跨省流域水污染糾紛。但上述法律、部門規范性文件均未規定政府間對水污染治理事項簽訂協議的法律性質、法律效果等。法律權威性的不足，必然降低其對各協議簽訂行政主體的拘束力，降低協議的執行性。二是環境合作行政協議自身存在法律漏洞，如內容不完整、行政協作方式缺乏操作性等。以《廣佛肇經濟圈建設環境保護合作協議》為例，協議分為“指導思想”“合作內容及方式”“合作機制”及“其他”四部分，但并未明確合作治理中的各方主體的權利義務關系，且未規定主體間責任分擔和責任追究的內容。由于執行事項不明確、協議本身缺乏強制執行力，且缺乏責任條款，區域內的行政主體在追求短期經濟利益的過程中，選擇性地履行甚至不履行協議要求的水污染治理任務，導致跨區域的環境利益成為“公地悲劇”的產物，跨區域水污染治理問題依舊沒有解決。

（二）水污染防治協作機制協調性不足

值得肯定的是，水污染防治協作機制以問題為導向，集中調集所需資源，采取一切可用手段，務求實現治理目標。但從治理機制長效運轉的角度看，該機制變革在如何協同處理珠三角各行政區域的經濟要素及社會公眾參與問題上尚存探討空間。

從新公共管理角度看，公共治理體制的本質特征是由政府與社會共同治理公共生活，并且強調在政府的公共服務中引進市場的激勵管理機制和私人部門的管理辦法，同時要求政府、市場和社會組織三方合作，構成治理的主體①。若單獨變革行政體制，而缺乏經濟體制和社會公眾的互聯互動，必然會導致協作失敗，其原因有如下兩方面：其一，當前珠三角各行政區域的社會經濟發展水平的差異導致地方政府的發展任務各有不同②，因而各地政府在水污染防治上的政治意愿、資金投入也存在差異。變革區域行政管理體制要求屬地環境管理模式轉型為區域環境管理模式，這無法繞開不同行政區域如何追求社會經濟可持續發展的現實問題。其二，在中國長期采取行政管制模式治理水污染的背景下，公眾更多的是被動參與，存在明顯依賴政府的思想，主體責任意識淡薄?？梢?，如何增強水污染防治協作機制中行政體制與市場機制、公眾參與制度的協調性是亟需解決的問題。

（三）河長職責在黨規、環境法律和環境政策中有待協同

河長制是由各級黨政負責人擔任河長，以“首長承包制”為主要形式協調治理水環境，其本質上是對環境公共權力的整合，是對以往環境治理多部門主導模式的革新③。河長制的規范依據同時涉及黨內法規和環境法律，而其產生與發展也經歷了從政策試點到法律保障的變革歷程。在法律層面，《中華人民共和國水污染防治法》（2017）對河長制作了原則性規定。在珠三角區域的實踐過程中，河長職責的依據主要來源于政策層面的《意見》和《廣東省全面推行河長制方案》。另外，在中國現行的環境法律中，《中華人民共和國水污染防治法》（2017）明確規定了涉水監管部門的法定職責：環境保護主管部門統一監督管理，其他相關部門在各自的職責范圍內實施監督管理。河長制將過去的水環境管理“部門負責”模式轉型升級為“首長負責、部門共治”，實際上，由黨政負責人承擔涉水監管部門原有的部分職責④。河長制是對現行水環境管理體制的升級和補充，其重點在于克服和矯正涉水監管部門在分散管理中協調不力等內生困境。這就涉及河長的職責配置、河長與涉水監管部門職責的界分等問題。但現行法在河長的法定職責配置，河長職責與水污染管理部門職責的劃分，以及河長的職權運行機制等方面均缺乏相應的明確規定。

對于上述問題，法律層面目前還未見回應和跟進，在珠三角河長制推進的實踐中也沒有得到有效回應。《廣東省河長制工作方案》規定了河長對跨行政區域的管理責任、對本級相關部門和下級河長的考核等工作職責，但在河長與涉水監管部門職責的界分方面尚有待探索?？偠灾?，目前河長制存在河長的職責非法定，河長與涉水監管部門職責界分不明，以及政策主導有余而法律供給不足等問題。這些問題恰好說明了河長職責在黨規、環境法律和環境政策上有待協同。黨規、環境法律和環境政策應在河長職責問題上形成協作關系，使其相輔相成、共同發揮作用，以保障河長制有效運行。

四、珠三角區域水污染治理合作機制困境的解決建議

目前，珠三角區域水污染治理合作機制中存在諸多困境，已不能滿足水資源可持續供給的需要，難以應對與日俱增的水環境保護壓力。對此，筆者提出以下建議，以期構建高效、暢通的合作機制。

（一）增強環境保護合作協議的執行力

從珠三角區域水污染治理的實踐來看，聯席會議機制運行欠佳的重要阻礙是環境保護合作協議的執行不力。造成執行不力的原因在于法律權威性不足和條款內容不完備。要確保環境保護合作協議得到良好的執行，除了要明確法律性質、法律效力外，還要完善協議條款內容，使其更具可操作性。

在珠三角地區，環境保護合作協議的法律性質、法律效力是模糊的。美國地方政府協作也通過政府間協議的方式進行。根據美國憲法第1條第10款第3項的規定：“無論何州，未經國會同意……不得與另一州或外國締結協定或條約?！倍覅f定的效力優先于各州締約協議之前頒布的法規和之后新制定的法規。由國家立法程序，將政府間合作協議納入司法監督范圍內，所以協議對締約各方有強制力。鑒于美國的實踐經驗和珠三角地區的現狀，為增強協議的法律權威性，可以通過國家立法的形式，明確珠三角地區政府間合作協議的法律性質和法律效力，賦予其應有的法律地位。

為促使各行政主體聯合執法，在保留協議原則性條款的基礎上，還應當完善以下內容：首先，加入明確成員方的權利及義務條款。其次，規定協議的違約責任條款。環境保護合作協議在本質上是契約，若成員方拒不履行協議，或者違反了協議的約定，構成違約，則應承擔違約責任。但是由于協議是一種公法契約，異于私法契約，其違約責任的具體條款也應當有所區別，不是嚴格意義上的制裁，而應當是違約方因不履行義務而表失某些權利，即某些合作內容的停止以及某些優惠的取消。最后，可以規定強制執行的條款。為了增強協定的執行力，可以在不與法律相抵觸的前提下約定強制執行的條款，強制要求各行政主體加強聯合治理珠三角區域的水污染問題。

（二）加強水污染防治協作機制的協調性

《水污染防治行動計劃》要求：“堅持政府與市場協同，堅持全民參與，形成政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與的水污染防治新機制?！币獙⑹袌鰴C制和公眾參與制度引入水污染治理合作機制中，以激發市場資源和公眾資源的潛力，同時避免各地方政府受資源制度的約束而在水污染防治中“各自為政”的情況。

“政治發展之不能脫離互惠，絲毫不少于經濟發展之不能脫離交換。發展必須源于互惠并服務于互惠。”①引入市場機制主要是通過發揮市場在資源配置中的決定作用，在珠三角區域內各地方之間進行利益補償或成本分擔，建立一體化的區域排污權交易市場機制和市場化的橫向生態補償機制，促進該地區經濟社會協調發展。公眾不僅是水污染的受害者，而且是水污染防治的監督者和參與者，更是水污染防治的直接受益者①。構建公眾參與機制的關鍵在于：一要強化公眾參與決策的深度和廣度。在水污染防治決策環節，既要賦予公眾對區域水質、重點污染源等相關信息的知情權，也要賦予公眾參與制定水污染防治規則等實體性權利。二要完善社會組織提起環境公益訴訟制度，借助社會公眾力量監督水污染防治中“政府失靈”以及“市場失靈”的情形，形成全社會監督的良性機制。

（三）推動河長職責在黨規、環境法律和環境政策上的協同

協同的前提不在于黨規、法律和政策是否有相同或相似之處，而在于強調協同目的的一致性②。建立河長制的目的在于彌補現行水環境管理體制協調性的不足。在此目標指引下，應提升黨規、環境法律和環境政策對河長職責所規范內容的協同性，以避免河長制在運行中出現職責不明、與涉水監管部門職責劃分不明等問題。

“行政機關必須在法律規定的職權范圍內活動，非經法律授權，不可能具有并行使某項職權”③，即行政機關必須依法行政，而職權法定是依法行政的基礎。因此，明確河長的職權、職責，是行政法構建河長制的基礎④。這就要求河長的職權、職責分工、權限劃分應當清晰、明確，并納入法治軌道，避免權力自我決策、自我執行、自我監督，從而依靠法治力量保障河長制的長久施行。在立法層面，建議立法機關在總結試點經驗基礎上，根據《中華人民共和國水污染防治法》（2017）第5條的規定，制定《河長制實施條例》實施細則⑤，即明確各級河長、涉水監督管理部門的職責，明確黨政領導下的部門聯動、流域統籌協調機制、監督機制，明確河長對本級相關部門和下級河長的考核問責機制及信息共享等工作機制，從而保障河長制的規范運行，約束潛在的權力恣意。在《河長制實施條例》實現河長職責法定化、河長制運行機制穩定化的基礎上，還應當發揮政策普遍性、指導性和靈活性的特點，以克服法律為追求確定性、穩定性而容易導致僵化的不足。所以，仍需要靈活的具體政策來細化和落實相關的法律制度，以嚴格的黨政問責等形式保障河長制的有效運行。

五、結語

在黨中央強力推進生態文明建設的背景下，珠三角區域在實踐過程中已探索形成了較為有效的水污染合作治理機制，但仍有待完善。筆者認為，未來還需增強環境保護合作協議的執行力，加強水污染防治協作機制的協調性，推動河長職責在黨規、環境法律和環境政策上協同，促進各主體合力共治污染，保障珠三角區域的水環境安全;同時要破解困境，為人民營造宜居生活環境而不斷探索創新，構建高效、暢通的水污染治理合作機制，以鐵腕治污的決心和魄力為生態文明建設護航。

責任編輯：徐 敏