環境治理多元主體的政治博弈

賈秀飛

[摘 要]進一步厘清環境治理的主體構成框架，是積極推動中國生態文明建設的需要。環境政治具備創新的利益主體框架，包括政府、企業、社會、媒體及公眾五類，與當前環境治理的價值訴求具有同一性，即實現真正的綠色變革。在環境與政治的博弈過程中，不同主體地位的不對等與力量的不均衡，以及不同主體在權力、利益以及價值選擇上的博弈（失衡—再平衡—平衡），這些現象的產生有多重原因，而最主要的是環境政治框架下集權與分權的悖論。因此，黨中央執政思維的綠化、生態法治政府的構建、生態環境行政監管體制的完善以及建設生態公民社會顯得尤為重要。

[關鍵詞]環境治理;多元主體;環境政治;生態文明建設

在經濟新常態的大背景下，中國經濟的發展速度從高速增長轉向中高速增長，由注重規模的粗放型增長轉向效率與質量兼備的集約型增長，由傳統增長點轉向尋求新的增長點。傳統的經濟增長方式會損害生態環境，不斷破壞生態系統的平衡，而生態失衡又是經濟新常態的基本抑制力之一，將導致新常態下的經濟轉型變得更加困難，不利于經濟發展質量的提升。可見，環境治理訴求不僅僅是整個社會的需求以及公民環境公平權的體現，更是經濟新常態下必然伴隨的特質之一，這種特質在短期內將成為中國經濟轉型升級與尋找新的增長點的驅動。同時，當經濟新常態成功軟著陸后，環境治理將變成整個社會經濟發展的內涵之一，“綠色的血液”將成為社會發展的主流。

環境治理從古至今一直是政治生活的一部分，只是在不同時代，由于社會性質和階層構成的差異，環境問題或隱或顯。在經濟新常態下，環境治理的顯性因子更加突出，經濟的下行壓力與環境治理之間存在一定的張力，如何回應處理這種張力，需要社會各界共同探究。而環境政治具備創新的利益主體框架，是由政府、企業、社會、媒體及公眾共同組成的。在環境治理過程中，多元主體能夠在利益與價值選擇上進行多次平衡，最終達成暫時的一致性。環境政治與當前的環境治理在價值訴求上具有同一性，即實現真正的綠色變革，而價值指向必將促成環境治理持續性的進一步固化。

一、環境政治學理論下環境治理多元主體概念及互動

環境政治，也稱為生態政治或綠色政治，可以從現實與理論兩個層面進行解讀。現實層面的環境政治表現為社會各類群體對各種環境問題的多層面認知，以及群體的政治態度與政治行動。理論層面的環境政治主要探討的是全球社會中人類如何構建、維持自身與自然環境之間的關系，包括人類與地球上各種生命存在形式的關系，以及以生態環境為中心的人與人之間的關系。因此，可將環境政治的研究分為四個部分，即綠色思想（生態政治理論）、綠色運動（環境組織或團體運動）、綠黨（環境政黨）和環境公共管治制度及政策①。

環境政治具備創新的利益主體框架，包括政府、企業、社會、媒體及公眾五類②。這種劃分法摒棄了以往環境治理中以政府為中心的單核心劃分方式，這是環境治理理念的重大創新，體現的不僅僅是一種觀念的轉變或者治理方式的更新，還涉及民主決策、政府合法性、政府效能、公眾參與意愿等多方面的環境政治學內涵。

（一）政府主體

對政府在環境政治中主體性的認識主要有兩個方面：其一，政府的歷史發展過程要求其必須承擔環境治理與生態維護的職責，這從某種程度上說也是政府對社會及公眾的一種顯性的“綠色契約”;其二，政府仍然是當代社會中最具地位、實權與影響力的權力體。前者體現了生態環境治理是政府管理能力與治理現代化的基本標志，也是政府回應社會與公眾綠色問責的必備內容。后者體現了政府的權能在全球經濟與區域一體化中，非但沒有弱化，反而得到了強化。綠色國家理論也從側面佐證了這一趨勢。民族國家或政府的“綠化”，在國內和國際層面上都是必要的和可能的③。就中國而言，這里所指的政府不僅包括單一的政府，更應理解為政治性的集合，包括政黨、政府與政治性的社團組織，其中中國共產黨與政府具有核心地位。憲法規定中國共產黨發揮領導核心作用，黨主要通過合法程序，將黨的主張轉變為政府的政策以及多方面的法律法規。政府則主要通過環境政策的制定，環境立法的審議與推動，環境知識的宣傳與教育等方式發揮自身的主體作用，這一過程還包括對其他政治性社團組織的意見與建議的整合。

（二）企業主體

國家的發展離不開企業。伴隨經濟全球化的浪潮，現代企業正積極追求資本增值。而競爭帶來的過度浪費以及發達國家的產業轉移，導致現代企業與生態環境之間的關系變得更為微妙。企業會在某一時刻拒絕社會理性的要求，甚至階段性偏離生態文明建設的生態理性目標，在某種程度上還成為造成生態問題的直接“主犯”，讓市場發揮決定性作用只有在狹義的經濟范圍內才不會違背生態現代化④。中國的企業大體可以分為國有企業和民營企業兩類。國有企業掌握著國民經濟命脈，企業行為也是政府意志與利益的體現，它們可以通過多種體制內渠道向政府表達自身的利益訴求。其中，某些重污染型的國有企業對社會提倡的節能減排以及排污權交易等問題較為敏感，在向有關部門表達自身訴求時表現得更為積極。結合當前國有企業改革與經濟轉型升級的大背景，一些能源化工等重污染型國有企業的利益與當前的生態文明建設要求之間存在著張力，這就迫切需要多方主體共同尋找到張力的臨界點以維持兩者平衡。民營企業中的一部分可利用自身的產業特征爭取政府的環保優惠政策，而污染類的民營企業則往往需要契合當地政府經濟發展與投資招商的需求，力求獲得政府某種程度的默許。

（三）社會主體

當前中國的社會力量正在逐漸發展，這是社會現代化發展的必然結果。交通的便利、信息的暢通、公民意識的覺醒、社會階層的分化等等，使中國的社會力量更加活躍。在生態環境問題方面，中國的社會力量角色也不斷凸顯，各種環境類社會組織廣泛參與其中，甚至還表現為集體“鄰避運動”。目前，中國的環境類非政府組織的活動還主要體現在環境教育與宣傳上，在某些方面與政府進行環境政策上的協調與配合，但尚未成為處理環境事件的重要主體。

（四）公眾主體

公眾是市民社會結構體系的重要組成部分，可以將其理解為政府、企業、社會三者間的有機粘合劑。公眾可以在政府與社會這一層面表達自身權益的訴求，且在一定范圍內擁有民主參與與監督的權利，同時還作為生產者和消費者，集體發揮其經濟民主監督與影響決策的作用，促使企業更好地履行公益與社會責任①。隨著生活水平的不斷提升，公眾對政治的依附性逐漸減弱，在經濟社會生活中的自主性越來越高。隨著公眾受教育水平與環境意識的逐步提升，公民個體在環境政治中的作用也受到更多關注。公眾的一些具有一定環境經濟或政治意義的行為，比如消費行為的選擇、自發參與環境活動等等，都促使政府在制定環境政策時逐漸將公民參與納入考量的范圍。將公眾培養成為自覺的環境公民或生態公民，有著深遠的意義。在動員公民個體積極參與環境政治集體行動的同時，如何實質性地“綠化”公民自身的生活方式與習慣，已經成為一個世界性的難題。目前中國公民參與環境政治的主要形式有環境訴訟、環境聽證會、環境解紛以及環境抗爭等，其中環境抗爭是一種體制外的表現形式。事實上，環境抗爭運動在某種程度上會加劇污染企業與受污染者之間的對立，而環境政治意義上的環境治理在提倡積極參與的同時，應更加注重溝通、協調與合作。

（五）媒體主體

媒體的力量是不容忽視的，這集中體現在媒體的社會動員能力上。當前，媒體對環境事件、環境議題、環境價值觀以及環境動員方式等方面進行了廣泛的關注與報道，這極大地促進了公眾環境意識的覺醒與提升，喚醒了公民潛在的環境參與意愿。在環境政治中，媒體信息的輿論導向作用與精英媒體的評論，會對政府制定環境政策產生一定的積極影響。但不可否認的是，媒體也存在一定的負面影響，比如過度報道環境事件會導致環境事件的“蝴蝶效應”，而報道中潛在的消極心理暗示也不利于其他主體在環境事件中進行理性的判斷與思考，有時還會對現實起到反向的推動作用。

環境政治中的利益主體以環境議題為核心，形成了一定的權利交叉格局及互動關系。這種互動關系可以是常規性的或是偶然性的，當然也有突發性的，而最佳的互動關系應是常規的且有一定邏輯關系可尋的。這里所談的環境議題不僅僅是單一的環境問題，更是引起社會普遍關注的，經過系列政治運作進入政治過程（特別是公共政策議程）的，進而轉變為環境議題的環境問題。學界以往更多的是聚焦在物質利益這一層面，以財富作為衡量不同利益主體間博弈的原因。而環境政治視角下利益主體的利益還包括良好生活質量這一精神層面的要素。在某種程度上，這種利益可以經過社會乃至大范圍區域的聚集而具有真正的超出物質利益層面的“公益”價值內涵。

二、環境治理多元主體的博弈：以太湖治理為例

無錫的經濟發展與環境治理之間的張力一直存在，或者說整個無錫的社會經濟發展與生態保護歷程之間一直無法達到最理想的平衡狀態，只是不同時期二者間張力的緊張度略有不同。這種張力結構既可以是環境治理的契機，亦可以是一種挑戰，而挑戰就體現在太湖水危機之后發生的經濟結構轉型與一系列的產業結構調整和招商引資工作上。當下，中國經濟已經邁入新常態發展軌道，政府、社會、公民的選擇逐漸清晰明了，即保護環境和追求生態平衡。如何回應經濟社會轉型時期的種種環境利益訴求，將是社會發展必須面對的課題。

（一）太湖治理實踐概述

太湖位于江蘇南部，跨蘇、浙、滬、皖四省市，流域面積為3.69萬平方公里，是中國第三大淡水湖，其中江蘇境內的流域面積為1.92萬平方公里，占總面積的52%，涉及蘇州、無錫、常州、鎮江四個設區市。2007年夏，無錫市區域內的太湖水位出現50年來最低值，加之天氣持續高溫少雨，太湖水體富營養化嚴重，藍藻提前暴發，最終引發市區的供水危機，并受到全社會的強烈關注。基于此，中央政府、省級政府以及地級市政府等多級政府進行跨區域協作，對太湖進行了長達10年的治理。

太湖的治理是在太湖流域總人口增加近兩千萬、GDP增長3倍多的情況下進行的。在中央層面，2008年5月，國務院印發《太湖流域水環境綜合治理總體方案》，提出確保2020年之前，在減少污染負荷、擴大環境容量、調整產業結構等方面取得重大進展，并制訂了相關的考核目標。江蘇省將治太作為全省生態文明建設的樣板工程，出臺了全國第一個湖泊治理的地方法規《太湖水污染防治條例》，并進行了多次修改。下屬的一些市（縣）區政府主要負責人簽訂了歷年太湖治理重點目標責任狀，并制訂了河道整治驗收標準，以水質改善作為唯一的考核標準，將河道整治效果與地區黨政領導干部政績考核掛鉤，落實各地區黨政主體責任。以無錫某區為例，年終考核中治水成效指標單列，其分值權重超過了經濟、招商等傳統主流考核指標。

這10年間，江蘇省動員了5個市、30多個縣區、十幾個部門，直接從事治太工作，所費各級財政資金總計已超過一千億元。治理過程也催生了科學治水和借助大數據及互聯網等新興技術的精細化治理方式，比如搭建了水環境綜合治理平臺、“水質在線生物預警系統”等等。在治理太湖的過程中，各級政府、企業、社會以及公眾之間進行了多次的權力、利益及價值博弈，并最終達到暫時的利益平衡，如下頁圖1所示。

（二）以生態利益為核心的政府—市場—社會的利益平衡關系

在環境治理過程中，可將各主體之間圍繞生態利益的博弈過程分為四大關系：

一是政府與企業之間的生態利益關系。這種關系既具有一致性，也存在沖突。企業在政府經濟發展規劃中扮演著重要角色，經濟發展又是國家與社會積累物質財富的必要過程，因此，合作關系在政府與企業的長期互動關系中居主導地位。其中，某些技術節能型的非污染類企業與政府的公共生態利益發展目標一致，這類企業可以獲得政府的大力支持。但太湖周邊區域是中國的經濟發達地區，2007年之前分布了大量的污染類企業，這些企業的發展消耗了大量的公共生態環境資源，侵害了以政府為代表的各類主體的公共利益，造成了政府與企業之間的沖突，迫使政府必須制定相應的環境法律法規，采取相應措施來緩解沖突。政府與企業間環境沖突的過程是微妙的，由于許多污染類企業往往是納稅大戶，為社會提供了大量的就業機會，因此個別政府存在柔性執法與放松監管的現象，有時迫于經濟增長壓力甚至選擇與污染類企業“合作”。太湖的跨區域治理可以稱得上是一個樣本，多地政府在省級政府的統籌規劃下相繼出臺了相關政策。政府對企業的處罰力度增大，伴隨著對企業監管成本的提高。對企業來講，企業的治理態度取決于成本的高低，在雙方存在合謀的機會下，地方政府和企業必須考慮中央政府與省級政府對地方政府及當地企業的行政壓力傳導與處罰成本，以避免更大利益的流失，這一過程也是企業利益與公共價值再平衡的過程。

二是企業與社會公眾之間的生態利益關系。當前中國經濟正面臨全方位的轉型與升級，污染類企業數量占比依然較大，圍繞著生態利益，公眾與企業之間的沖突與矛盾頻發。這種沖突的發生往往是因為一些污染類企業為了自身利益最大化，在工廠以及項目選址上，侵害了當地公眾對良好生活環境的需求，損害了公眾的環境公平權，由此引發了社會公眾的抗議。在溝通與協調無效的情況下，公眾往往會采取群體性活動向政府與企業施壓，因此引發了環境群體性事件。目前，太湖的治理模式還是政府主導、企業配合、公眾參與。這樣一種自上而下的運動，社會參與度不高，公眾并沒有被放在與政府和市場同等的地位來看待。事實上，公眾對環境治理的態度，是環境治理能否系統化、長效化的重要決定因素。

三是政府與社會組織、媒體力量之間的生態利益關系。一方面，政府與社會組織在某些目標的趨向上保持著一定的一致性，但為了便于社會管理，政府對社會組織的發展既給予一定的支持，也有所限制。比如當前環境類NGO發揮的作用還比較單一，主要體現在生態宣傳與公眾環境教育上，對政府環境政策制定以及環境事件處置的影響力較為欠缺。目前，太湖治理還沒有充分發揮社會組織的積極作用，蘇、錫、常等周邊市區的社區環境類公益創投組織較少，難以形成合力參與到太湖治理過程中。另一方面，媒體作為輿論的社會力量，其重要性是不言而喻的。當前中國的媒體與政府的利益具有一致性，這是由中國國情決定的。媒體在中國社會中扮演著社會動員的重要角色，在生態環境問題上可以彌補政府的監管漏洞，豐富社會的訴求聲音，促使政府的生態政策更加科學化、民主化。一些地方媒體在太湖治理的宣傳與激發公眾參與的積極性上發揮了重要作用。以《無錫日報》為例，2017年4—6月，有關太湖的報道出現的頻率較高，涉及藍藻打撈、政府相關政策與法律法規等諸多方面。

四是不同層級政府之間的生態利益關系。中央政府與地方政府在生態利益上存在一定的沖突，這種沖突是歷史原因、經濟發展模式等多種原因共同作用的結果。因此，地方的經濟利益與中央政府試圖向整個社會闡釋的生態公共利益經常發生沖突。在太湖的治理結構中，行政壓力從中央政府到地方政府逐步增大，在這種壓力下就產生了行政強化慣性。行政強化慣性使得環境治理過程中政府集權，并力求通過“短頻快”手段實現治理效果提升，這就導致其他主體（企業、社會、公眾）很難實質性參與到環境治理中，同時對企業的處罰和整治也存在“一刀切”的現象。行政強化必然會帶來成本與系統心理壓力的雙提升，政府也開始向企業和社會讓渡部分權力，比如購買環保服務，在企業貸款上通過銀行綠色信貸降低準入門檻，放松環保類NGO的登記門檻，等等。以太湖為例，當前經濟L型走勢還將持續較長一段時間，周邊區域的經濟轉型必然經歷痛苦的過程，同時還面臨區域內地市綜合實力的競爭，地方政府發展壓力較大。太湖環境治理是否還能繼續保持高強度的財力投入，值得深思。或許經濟新常態的大背景可以促成政府之間跨區域的深度合作，并在某些市場環境下促成政府與社會層面將權力進一步過渡到恰當領域。

三、環境治理博弈過程失衡與再平衡的影響及路徑選擇

（一）環境治理博弈失衡的內因：集權與分權悖論

中國環境政治博弈過程的權力配備比是失衡的，在生態文明建設過程中各個主體之間的互動并不充分。環境政治的博弈過程是一個平衡—失衡—再平衡—平衡的循環往復過程，環境治理中的平衡狀態具有暫時性。在再平衡基礎上達成的平衡狀態很容易因為其他因素的變化再次失衡，這一現象也彰顯出環境治理的持續性與長期性的重要性，即環境治理不可能一蹴而就，需要長期的規劃與設計，區域環境治理效果鞏固需一張藍圖繪到底，如圖2所示。

造成環境治理中博弈過程的失衡與再平衡的原因，乃是中國的環境政治并沒有跳出長期延續下來的傳統單一制國家形式下中央集權與地方分權的二元模式。黨中央在整個環境政治博弈結構中居核心位置，是中國環境政治話語權的主要塑造者，負責環保政策、環保戰略以及科學發展觀等生態環境方針與理論的制定，之后再通過各級政府動員社會資源，落實相關政策。這是一種同心圓式的集權與分權的環境政治結構，便于集中落實某些環境政策，避免不必要的討論，使得環境政策與相關環境戰略的執行具有較高的效率。但集權與分權的環境政治結構，同時也使得中國共產黨的意識形態的生態化過程發展較為緩慢，政治意識形態的綠化與環境政策的執行過程存在“滴漏效應”，最終導致在環境治理過程中存在一種“政令不出中南海”的現象。中央層面的生態環境政策試圖去解決“地方保護主義”傾向，而地方政府仍然將GDP作為工作重心，并時刻抱怨環境治理過程中自身的責權不對等，造成很多環保政策效果不明顯、執行不到位等問題。

（二）環境治理的未來路徑選擇

環境治理是一個系統性工程，它既是一個技術性問題、社會性問題，也是一個政治問題。環境政治學視閾下的環境治理不再單方面地將焦點集中在政府層面，而是關注相關利益方，試圖通過梳理相關利益方之間的博弈關系總結出環境治理邏輯。環境治理過程中的不同主體在權力、利益以及價值選擇上進行博弈，這種博弈的失衡將導致環境治理效率下降，環境持續惡化。若再平衡狀態進行順利的話，將回到某種暫時性的平衡狀態。利益的平衡、權力的讓渡及價值的指向將會使環境政策更加容易落地，環境治理效果與效率也將進一步提升。

中國已邁入風險社會，以生態利益為核心的環境政治博弈過程使政府—市場—社會三者之間的互動格局偶爾呈現失衡態勢，在經濟形勢下行的壓力下，生態利益與經濟利益之間的競爭關系將進一步加劇。環境政治過程的良性互動博弈需要重新厘定生態利益，而這也是生態文明建設的要求。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將生態文明體制概念納入全面深化改革的目標體制中，這一政治目標的確立不僅僅是行政權力的擴充與整合，更是真正意義上生態民主重建的過程，需要以中國共產黨的政治領導為基礎，構建一個社會主義背景下具有中國特色的“生態文明國家”。黨的十九大報告中關于“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”的論述，更是契合了環境政治學視角下環境治理多元主體的構成框架。因此，執政黨執政思維方式的不斷綠化顯得至關重要。比如近幾年來由于霧霾頻發而凸顯的生態環境質量問題，需要全黨作出一種更為積極的民生與民主的政治回應①。此外，還需要構建生態法治政府，完善生態環境行政監管體制，真正建成生態公民社會，提高多方主體參與環境治理的積極性，在政府、企業、公民及環境類NGO的多方合作中尋求完美的聯結點，促成由政府單方面治理轉向多元參與的“善治”格局。

責任編輯：鄭 穎 徐 敏