中國農(nóng)村土地制度的合理性探微：一個組織的制度分析范式

錢文榮 鄭淋議

(浙江大學(xué) 中國農(nóng)村發(fā)展研究院， 浙江 杭州 310058)

一、 引 言

中國農(nóng)村土地集體所有制的合理性問題，一直是國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的焦點。眾所周知，無論是橫向比較，還是從歷史縱深來看，在一個合法政體內(nèi)，實行農(nóng)地集體所有制并取得較高的農(nóng)業(yè)成就的國家或地區(qū)實屬少見。盡管不少發(fā)達(dá)國家的實踐已經(jīng)表明，農(nóng)地私有制是一套具有較高效率的制度安排，甚至也有不少學(xué)者認(rèn)為，中國未來的農(nóng)地制度改革走向也應(yīng)當(dāng)是私有化[1-3]，但是，中國為什么沒有采取土地私有制而是實行以集體所有和家庭承包為內(nèi)核的集體所有制呢？究其原因，代表性的觀點主要聚焦于以下三個方面：一是國家意識形態(tài)或社會主義性質(zhì)的本質(zhì)規(guī)定性，集體所有是社會主義的內(nèi)在要求，關(guān)乎中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，必須長期堅持[4-6]；二是人多地少的國情約束，在當(dāng)前農(nóng)村社會保障體系不健全的情況下，家庭承包的農(nóng)地制度內(nèi)含社會保障功能，具有生存依據(jù)屬性，而且在相當(dāng)長的時期內(nèi)這套制度可為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的有序推進提供緩沖的制度空間[7-8]；三是農(nóng)地私有化可能導(dǎo)致土地兼并和貧富兩極分化，進而引發(fā)社會動蕩，中國的歷史發(fā)展也已證明，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場不完善的情況下，農(nóng)地私有化需要慎重考慮[9-10]。

一套制度得以長期維持必有其內(nèi)在因素，以上觀點分別從集體所有和家庭承包的優(yōu)勢以及農(nóng)地私有的弊端等宏觀視角肯定了當(dāng)前中國農(nóng)地制度的合理性，很有參考價值。不過，仍然存在以下討論空間：第一，有必要對中國農(nóng)地制度的兩大內(nèi)核——集體所有和家庭承包進行聯(lián)合性考察，梳理這套制度本身的合理成分；第二，制度變遷實質(zhì)上是不同主體相互博弈以達(dá)到制度均衡的過程，除了國家層面的制度需求，更需關(guān)注集體和家庭等組織層面的現(xiàn)實需求。顯而易見，如果這套制度的供給僅僅是出自國家單方面的需求，那么必定是難以長久的，而改革開放40年來，這套制度的長期存在、農(nóng)民擁護[11]以及經(jīng)濟績效[12]，對此已形成了強有力的正向回應(yīng)。

中國特色社會主義事業(yè)取得重大成就的根本原因就是堅持了中國特色社會主義道路，中國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展離不開道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。中國堅持以集體所有和家庭承包為內(nèi)核的農(nóng)地制度，其緣由更應(yīng)該從集體所有和家庭承包兩種制度安排本身來分析。有鑒于此，本文借鑒新制度經(jīng)濟學(xué)的概念和工具，將集體和家庭兩種組織分別視作一種制度，嘗試從農(nóng)村集體和農(nóng)民家庭本身來探討中國特色農(nóng)村土地制度的合理性，跳出農(nóng)地制度非公即私的零和框架，進而平等地開展學(xué)術(shù)對話，以期增進中國改革經(jīng)驗的總結(jié)和強化中國農(nóng)地制度改革的反思。

二、 理論基礎(chǔ)

(一) 組織是否可以視為制度？

組織和制度是新制度經(jīng)濟學(xué)中緊密相連的一對概念，新制度經(jīng)濟學(xué)創(chuàng)始人North曾將制度定義為“人為設(shè)計的建構(gòu)人類行為的約束，是一種游戲規(guī)則”，而“組織是制度與那些受益于制度的人的集合”[13]。與此相似，Schmoller一方面認(rèn)為“制度是一組正式和非正式的規(guī)則及其執(zhí)行安排”，另一方面，他也將組織劃分為正式組織和非正式組織，并與制度的概念交替使用[14]262-263。更有意思的是，Greif直接將組織視為制度的要素，他認(rèn)為“制度是產(chǎn)生出行為規(guī)范的一系列社會要素系統(tǒng)，由組織和規(guī)則、信念、規(guī)范等共同構(gòu)成”[15]503。那么，究竟是組織本身就可以視為制度，還是制度經(jīng)濟學(xué)家無意間將兩者混淆？事實上，在新制度經(jīng)濟學(xué)發(fā)展演進的過程中，國內(nèi)外許多學(xué)者都曾將組織當(dāng)作制度來看待過，任何組織都是按照某種制度框架構(gòu)造而成的[16]，不同的組織形式體現(xiàn)不同的制度安排，新制度經(jīng)濟學(xué)正在被廣泛地應(yīng)用于產(chǎn)業(yè)組織制度研究[17]。現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)既討論制度，又討論組織，從一定意義上講，新組織經(jīng)濟學(xué)也是新制度經(jīng)濟學(xué)的組成部分[18]。相較于組織而言，制度擁有更為寬泛的定義，制度不僅為行為主體和組織提供社會游戲規(guī)則,而且可以為組織的存在提供構(gòu)造模式和結(jié)構(gòu)框架[16]，這或許是不少學(xué)者將組織視為制度的重要原因[14-20]。

(二) 組織如何進行制度分析？

制度本質(zhì)上是一套經(jīng)由社會選擇決定和實施的機制[21]，筆者認(rèn)為并非所有的組織都屬于制度的范疇，將組織視為制度必須契合制度本身的經(jīng)典定義和體現(xiàn)制度的基礎(chǔ)功能。大致來看，組織的制度分析需遵循兩個必要的程序：第一，制度是一系列正式和非正式規(guī)則及其實施機制的結(jié)合，正式規(guī)則或正式制度多由政治創(chuàng)建，而非正式制度則主要從文化中部分地繼承[22]，組織的制度分析首先需要分析組織是否兼具非正式制度或正式制度的特征，如果不具有制度的特征，則很難有理由認(rèn)為組織具有制度的意涵。第二，根據(jù)科斯定理，只要交易費用存在，制度就會發(fā)生作用，制度的設(shè)立就是為了減少交易的成本[23]，組織的制度分析就是要進一步分析組織是如何減少交易成本或創(chuàng)造制度績效的。顯然，如果不能降低交易成本，則這種組織的存在也是沒有必要的，制度分析也缺乏價值。值得說明的是，交易費用和交易成本是同一概念，屬于與生產(chǎn)成本對應(yīng)的范疇，本文將兩者混合使用。盧現(xiàn)祥等援引阿羅和張五常的定義指出，交易費用實質(zhì)上是經(jīng)濟制度的運行費用，即所謂的制度成本，具體包括制度的確立或制定成本、制度的運轉(zhuǎn)或?qū)嵤┏杀尽⒅贫鹊谋O(jiān)督和維護成本等整套制度的運行成本，也包括信息成本、談判成本、產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)控制的成本、監(jiān)督成本和制度結(jié)構(gòu)變化的其他成本[20]。

三、 集體, 作為一種制度

中國的農(nóng)村集體內(nèi)含豐富的制度意涵，一方面，它經(jīng)由正式制度的創(chuàng)建，獲得法律上的認(rèn)可；另一方面，它延續(xù)著歷史的傳承，獲得社會上的認(rèn)同。農(nóng)村集體的正式制度表征散見于《中華人民共和國憲法》第8條、《中華人民共和國民法通則》第74條、《中華人民共和國村民委員會自治法》第8條、《中華人民共和國土地管理法》第10條和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第5條等規(guī)定。相較之下，非正式制度在農(nóng)村集體中的體現(xiàn)則內(nèi)生于農(nóng)村集體的形成過程，聚焦于自然村落的本質(zhì)特征和集體化時期的制度遺產(chǎn)。

(一) 集體： 組織規(guī)模及其制度績效

在戶籍與土地相互鎖定的情況下，“集體”不僅是農(nóng)民集體的人口集合(農(nóng)民集體)，也是地理意義上的空間范圍(農(nóng)村集體)。事實上，中國的農(nóng)村集體長期表征為客觀存在的自然村落。在幾千年的歷史長河中，中國古代的地方政治制度安排呈現(xiàn)“皇權(quán)不下縣”、縣下“無為而治”的治理格局。在傳統(tǒng)中國社會，以血緣、地緣為紐帶的自然村落構(gòu)成了農(nóng)村基層秩序的地域基礎(chǔ)，依靠鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)賢和宗族長老等建立在地域和人戶管理基礎(chǔ)上的自治組織成為理解傳統(tǒng)中國基層社會秩序的關(guān)鍵[24]。制度文化的歷史慣性決定了城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型時期大部分農(nóng)村集體本質(zhì)上仍然是鄉(xiāng)土社會，是建立在差序格局基礎(chǔ)上的熟人社會[25]，世代共生共存的習(xí)俗、習(xí)慣等非正式制度構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的制度基礎(chǔ)。從這個意義上講，中國將集體所有作為農(nóng)地制度的重要內(nèi)核，實際上也是遵從了傳統(tǒng)的自然法序，將非正式制度通過法的規(guī)定顯化為正式制度。客觀地看，中國的農(nóng)村集體實際上是長期形成的自然村落成員的集合，這與大部分村民小組構(gòu)成土地的事實所有者的情況基本吻合，村民小組(原生產(chǎn)隊)事實上占有了90%左右的農(nóng)村土地[26]。可以說，體現(xiàn)大部分自然村落的村民小組也是農(nóng)村集體事實上的最優(yōu)規(guī)模。

早在20世紀(jì)五六十年代，受制于國家發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)導(dǎo)向以及國內(nèi)國際環(huán)境惡化的約束條件，為完成從農(nóng)業(yè)中提取剩余以積累原始資本的歷史使命，農(nóng)村組織形態(tài)在相當(dāng)短的時期內(nèi)完成了由互助組到初級社到高級社再到人民公社的更替，迅速形成了“生產(chǎn)隊—生產(chǎn)大隊—人民公社”的“三級所有”的制度安排。但經(jīng)營核算單位到底應(yīng)該放到哪一層級，直到1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》的出臺，才得以最終明確，即以生產(chǎn)隊為土地所有制的基礎(chǔ)。個中邏輯如下：從交易對象的數(shù)量上講，若將經(jīng)營核算單位放到人民公社層次，由于與政府打交道的組織數(shù)量進一步減少，外部交易成本更小，但人民公社得以保留，其對應(yīng)的組織內(nèi)部交易成本將變得更大；若將經(jīng)營核算單位放到生產(chǎn)大隊層次，無論是它們之間的內(nèi)部交易成本還是外部交易成本都相對較大，但保留生產(chǎn)大隊，可以將其作為連接生產(chǎn)隊與人民公社的橋梁，從而降低組織內(nèi)部交易成本；若將經(jīng)營核算單位下放到生產(chǎn)隊，則組織內(nèi)部交易成本達(dá)到最低，而組織外部交易成本又相對較高。綜合集體內(nèi)外交易成本的考慮，經(jīng)營核算單位最終確定在了屬于傳統(tǒng)自然村落的生產(chǎn)隊層級，同時保留其他兩個單位。這便是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的由來，而作為生產(chǎn)隊范圍的集體也一直延續(xù)至今。這在一定意義上印證了新中國成立以來的土地制度變革實質(zhì)上都是以村民小組為單位進行的事實[27]。

可見，農(nóng)村集體在其最優(yōu)規(guī)模的確定上既有歷史淵源，也有現(xiàn)實考慮。在傳統(tǒng)自然村落基礎(chǔ)之上確立的土地集體所有制，不僅可以避免創(chuàng)建新制度的摩擦，而且有利于降低制度運行的成本。更為重要的是，這種不違背自然意志的制度安排并非中國政府的一廂情愿，反而由于非正式制度的配合而形成了更有效率的制度結(jié)構(gòu)。如此，集體內(nèi)部成員的市場交易既可以通過正式的法律法規(guī)來保障，也可以用建立在血緣、地緣基礎(chǔ)上的相互信任來維護[6]。總之，除了法律法規(guī)等正式制度的約束作用，在體現(xiàn)傳統(tǒng)自然村落意志的集體中，“熟人社會”的存在形態(tài)很大程度上決定了農(nóng)戶彼此之間的信任和輿論等非正式制度可以正向促進集體行動或公共事務(wù)的達(dá)成，減少了機會主義以及成員監(jiān)督等諸多問題發(fā)生的可能，大大降低了集體自決中的信息成本、談判成本和制度實施成本。不過，值得說明的是，當(dāng)時集體化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的失敗并不能簡單歸咎于“三級所有，隊為基礎(chǔ)”制度，深層次的原因在于集體化時期的農(nóng)村集體并非自愿組成而是強制劃定，政治任務(wù)大于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民并沒有足夠的剩余索取權(quán)。

(二) 集體： 交易對象及其適應(yīng)能力

現(xiàn)實中集體侵犯農(nóng)民權(quán)益案例的存在，使不少學(xué)者開始質(zhì)疑集體所有的合理性。不可否認(rèn)，少數(shù)集體組織和少數(shù)干部侵犯農(nóng)民權(quán)益的情況確有發(fā)生，不過筆者認(rèn)為主要可歸結(jié)為兩點原因：第一，農(nóng)民和少數(shù)干部對“集體”的內(nèi)涵認(rèn)識有偏差，導(dǎo)致集體組織越權(quán)管理。《中華人民共和國土地管理法》第10條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”可見，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，集體組織只是其代理組織，集體所有不等于集體組織所有。第二，集體作為人的集合，不可避免地決定了它天然需要集體組織作為中介，由此就可能出現(xiàn)委托代理問題，這換作任何中介組織都可能存在。而相對于其他組織，集體組織可能更為合理，它在新中國成立以來的不同時期表現(xiàn)出較強的適應(yīng)能力(見圖1)。

若簡單地以資源配置手段為劃分依據(jù)，1949年以來的時間階段可大致劃分為兩個特點鮮明的時期，即計劃經(jīng)濟時期和市場經(jīng)濟時期。作為制度的集體，在不同時期表征不同的組織職能，分別處理小農(nóng)戶與大政府的關(guān)系問題以及小農(nóng)戶與大市場的關(guān)系問題。在計劃經(jīng)濟時期，集體組織屬于一種具有雙重委托代理關(guān)系的中介組織，具體表現(xiàn)為“集體成員—集體組織—大政府”之間的委托代理。一方面，集體組織代表著農(nóng)民利益，充當(dāng)農(nóng)民集體的委托人；另一方面，集體組織代理行使政府職能，充當(dāng)政府的委托人。出于國防軍事、現(xiàn)代化等諸多考慮，當(dāng)時中國正實施重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，亟待完成資本的原始積累，要從高度分散的農(nóng)業(yè)大國中提取農(nóng)業(yè)剩余，必須依賴農(nóng)村集體組織。據(jù)“農(nóng)業(yè)投入”總課題組的測算，在1950—1979年間，扣除財政支農(nóng)支出1 557億元，國家通過直接的稅收以及間接的剪刀差等方式從農(nóng)業(yè)部門累計提取剩余約4 500億元，平均每年為155億元[28]，為推動國家現(xiàn)代化做出極大的貢獻。在市場經(jīng)濟時期，伴隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，尤其是2004年后農(nóng)業(yè)稅的全面取消，農(nóng)村集體組織的職能從政治任務(wù)逐步過渡到市場經(jīng)濟軌道上來，與其打交道的主體也由政府主要轉(zhuǎn)向了市場。在此階段，盡管集體組織仍然屬于一種具有雙重委托代理關(guān)系的中介組織，但具體表現(xiàn)為“集體成員—集體組織—大市場”，打交道的對象主要是市場經(jīng)濟主體，比如涉農(nóng)企業(yè)、家庭農(nóng)場、合作社以及社會化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在這一過程中，集體組織的職能也發(fā)生了明顯變化，從各地的實踐來看，既有以集體組織為依托發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的，比如江蘇華西村、貴州塘約村等；也有通過集體組織流轉(zhuǎn)土地推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的，比如四川崇州、重慶永川等。可見，在新中國成立以來的不同時期，集體組織避免了“多對多”的直接交易，節(jié)約了制度運行的交易成本。不過，需要明確的是，中介組織無可避免地會存在委托代理問題，在未來的制度安排中應(yīng)當(dāng)防止集體組織和少數(shù)干部侵犯農(nóng)民權(quán)益，一方面要厘清集體組織的權(quán)責(zé)利關(guān)系，另一方面要順應(yīng)時代變化選擇性地終止或創(chuàng)設(shè)相關(guān)職能。

圖1 經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期集體組織的雙重委托代理

四、 家庭, 作為一種制度

家庭承包作為農(nóng)地制度的重要內(nèi)核，其組織單位同樣兼具正式制度和非正式制度的雙重特征，具體表現(xiàn)在：(1)正式制度層面。《中華人民共和國土地承包法》第3條規(guī)定：“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式。”第9條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。”(2)非正式制度層面。在基層秩序方面，家庭建立在血緣和姻緣基礎(chǔ)上，家風(fēng)、家規(guī)和習(xí)俗、習(xí)慣等非正式制度在家庭日常的生產(chǎn)生活中扮演著重要角色。

(一) 家庭： 組織特性及其制度績效

從全球農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史來看，無論是農(nóng)業(yè)資源稟賦優(yōu)越的歐美，還是農(nóng)業(yè)資源稟賦稀缺的日韓，家庭始終是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營最基本、最普遍的組織形式[29]。相對于其他生產(chǎn)經(jīng)營組織，家庭具有以下組織特性：第一，家庭建構(gòu)以血緣和姻緣為基礎(chǔ)，內(nèi)部成員利益聯(lián)系緊密，心理距離和物理距離相近；第二，家庭內(nèi)部成員構(gòu)成層次分明，性別、年齡等內(nèi)部差異易于形成合理的勞動分工和資源的優(yōu)化配置；第三，家庭注重家風(fēng)、家規(guī)和習(xí)俗、習(xí)慣的代際傳承，非正式制度潛移默化地發(fā)揮著作用；第四，家庭集生產(chǎn)、消費、文化、教育等多功能于一體，是一個功能完備、靈活多樣的綜合性組織。總之，家庭具有產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、治理結(jié)構(gòu)簡單、監(jiān)督成本低下、激勵效果明顯等諸多優(yōu)勢[30]。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計，全球農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中90%以上屬于家庭經(jīng)營[注]參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織《2014年糧食及農(nóng)業(yè)經(jīng)營狀況：家庭農(nóng)業(yè)中的創(chuàng)新》， http://www.fao.org/publications/sofa/2014/zh/， 2018年10月17日。。因此，盡管中國政府一直大力倡導(dǎo)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，但農(nóng)民家庭作為最主要的生產(chǎn)經(jīng)營主體仍然不可忽視。

為什么家庭被證明是農(nóng)業(yè)經(jīng)營最基本、最普遍、最有效的組織形式呢？原因不僅在于家庭具有上述組織特性，更在于家庭組織特性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性的高度匹配可以節(jié)約諸多交易成本。具體來看，第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是利用有構(gòu)造的生命自然力進而利用其他自然力的活動[31]，農(nóng)業(yè)的季節(jié)性、周期性、空間性以及生命特性極為明顯，這意味聯(lián)系緊密、分工明確、靈活多樣的家庭組織可以更好地適應(yīng)復(fù)雜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。第二，農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)相互交織的過程，屬于自然風(fēng)險和市場風(fēng)險相互交織的產(chǎn)業(yè)，這意味著整個農(nóng)業(yè)經(jīng)營的決策過程、生產(chǎn)過程和流通過程等都需要匹配較小的經(jīng)營單位，相較于其他組織，家庭可以較好地滿足上述要求。第三，就家庭經(jīng)營本身而言，其本質(zhì)在于自我雇傭、自我經(jīng)營、自我分配，在勞動力配置和剩余控制方面具有獨特的優(yōu)勢[32]。簡而言之，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營決策過程中，家庭成員具有目標(biāo)一致性以及家庭成員之間具有交流便利性，可減少內(nèi)部協(xié)議達(dá)成的談判成本；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中，家庭成員自發(fā)的集體行動以及合理的勞動分工可減少信息成本和監(jiān)督成本；在剩余分配過程中，家庭成員關(guān)注家庭整體利潤的最大化，可減少個人利益之間的協(xié)調(diào)成本。

(二) 家庭： 產(chǎn)權(quán)細(xì)分及其適應(yīng)能力

人地關(guān)系一直是制度變革的核心，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)格局從所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”的理論和實踐表明，家庭制度在適應(yīng)人地關(guān)系變動方面具有較強的調(diào)節(jié)能力。一方面，在改革開放初期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，人地關(guān)系較為穩(wěn)定，農(nóng)村中的承包主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體趨于一致，承包主體即為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在這一時期，家庭就是普遍的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位，家庭經(jīng)營自新中國成立之后再次成為一種普遍且有效率的組織形式，體現(xiàn)了作為制度的家庭的合理性。另一方面，在城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型時期，農(nóng)村中“人地分離”開始出現(xiàn)并漸成趨勢，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村勞動力流動客觀上造成了農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也開始發(fā)生分化，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開始涌現(xiàn)，農(nóng)地承包主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體出現(xiàn)分離，承包農(nóng)戶不一定從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分與組合事實上促進了以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的多元經(jīng)營格局的形成，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的演變更好地適應(yīng)了農(nóng)地制度變革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營的需要(見圖2)。

圖2 城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型時期農(nóng)地經(jīng)營的主體轉(zhuǎn)換

產(chǎn)權(quán)是具有可分性的一組權(quán)利束，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的演變順應(yīng)了家庭制度在適應(yīng)人地關(guān)系變動方面所具備的調(diào)節(jié)優(yōu)勢。在城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型時期，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、多種所有制主體共同經(jīng)營既是中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系最重要的基礎(chǔ)特征[33]，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)演進過程中的必然現(xiàn)象[34]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計顯示，截至2016年底，全國家庭農(nóng)場達(dá)到87.7萬戶，農(nóng)民合作社達(dá)到179.4萬家，全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織超過41萬個，其中各類龍頭企業(yè)超過13萬家[注]數(shù)據(jù)來源于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 《農(nóng)村各項改革全面深化》， http://nmfsj.moa.gov.cn/xdnycj/201808/t20180813_6155629.htm，2018年10月17日。；第三輪全國農(nóng)業(yè)普查也顯示，全國20 743萬農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶中，398萬為規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶[注]數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(第一號)》， http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171214_1562740.html， 2018年10月17日。。可見，盡管現(xiàn)階段家庭經(jīng)營仍占農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的絕大多數(shù)，但是以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為代表的適度規(guī)模經(jīng)營正成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村中的新趨勢[35]。在此背景下，“三權(quán)分置”的制度設(shè)計在一定程度上節(jié)約了制度創(chuàng)新的初始成本，一方面既考慮了原有承包農(nóng)戶的核心利益，避免流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)地流失，順承了土地集體所有制的公平取向；另一方面又平等地保護了經(jīng)營主體的合法權(quán)益，強化土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，創(chuàng)新了土地集體所有制的效率取向。不過，“三權(quán)分置”之后，用地主體更加多元，農(nóng)地權(quán)能更加多樣，合約結(jié)構(gòu)也更為復(fù)雜，如何處理好實踐過程中的“三權(quán)關(guān)系”應(yīng)當(dāng)是繼續(xù)深化改革的重點。

五、 結(jié)論、討論和啟示

縱觀全文，制度的合理性分析實質(zhì)上是制度的靜態(tài)“大穩(wěn)定”與動態(tài)“小調(diào)整”的辯證統(tǒng)一。一套制度是否具有合理性以及能否長久高效地運行，主要取決于這套制度能否兼顧穩(wěn)定性和靈活性的要求。制度的穩(wěn)定性意味著一組補充性的非正式規(guī)則和執(zhí)行特征已經(jīng)擴散到整個制度結(jié)構(gòu)，但初始的正式規(guī)則依然有效[18]；制度的靈活性則是在保持制度穩(wěn)定的前提下，根據(jù)外部環(huán)境和內(nèi)在需求的變化做出適當(dāng)調(diào)整，創(chuàng)造與之對應(yīng)的制度供給。組織也是一項制度，中國農(nóng)地制度長期堅持集體所有和家庭承包兩個制度內(nèi)核，這不僅是國家層面的主觀需要，也有集體和家庭分別作為兩種制度安排的內(nèi)在合理性。

從靜態(tài)的制度穩(wěn)定性的層面講，集體和家庭都體現(xiàn)著長期歷史的自然選擇，法的規(guī)定只是讓原有的非正式制度顯化為正式的制度安排，其中，對集體而言，長期形成的習(xí)俗、文化、信任和輿論等非正式制度在各個方面、各個領(lǐng)域影響著農(nóng)戶的決策行為及其行為績效，關(guān)乎著集體行動的實現(xiàn)或公共事務(wù)的達(dá)成。對家庭而言，家庭成員之間的目標(biāo)一致性和交流便利性、家庭自發(fā)的集體行動和合理的勞動分工、家庭關(guān)注整體利潤或效用的最大化等特征，使家庭經(jīng)營與農(nóng)業(yè)特性天然契合，從而使談判成本、信息成本、監(jiān)督成本和協(xié)調(diào)成本等制度成本大大降低。從動態(tài)的制度靈活性的層面講，集體和家庭均具有良好的內(nèi)部調(diào)節(jié)功能，它們具有較強的適應(yīng)農(nóng)地制度變革的能力。對集體而言，集體組織作為農(nóng)民集體的代理，一直體現(xiàn)著雙重委托代理關(guān)系，卻在不同時期行使不同的職能，先后較好地處理了小農(nóng)戶與大政府、小農(nóng)戶與大市場之間的關(guān)系，作為一個中介組織，既體現(xiàn)了交易費用，也節(jié)約了交易費用。對家庭而言，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體由承包農(nóng)戶向其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)換說明了“三權(quán)分置”的制度設(shè)計在不打破原有利益格局的情形下，將保證承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，提高農(nóng)地的利用效率，可以較好地適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

需要指出的是，本文尚有不完善之處有待說明和討論：首先，任何制度都是相對的、動態(tài)的，不存在百利而無一弊的制度，也不存在亙古不變的制度，優(yōu)勢和弊端往往如影隨形，制度和人事有著莫大的關(guān)聯(lián)。中國農(nóng)地制度亦是如此，本文雖重點闡述其合理性，但不表明它沒有缺點。集體和家庭無論是在歷史中還是在現(xiàn)實中，都存在不少弊端，現(xiàn)階段最需關(guān)注的就是農(nóng)地制度內(nèi)含的委托代理問題。事實上，當(dāng)前農(nóng)地制度的委托代理問題大致有三個層次：第一層是集體組織內(nèi)部，村民小組、村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其集體經(jīng)濟組織“三級所有”的產(chǎn)權(quán)治理格局；第二層是“集體成員—集體組織—大政府”，即農(nóng)民、集體與政府之間的基層治理關(guān)系；第三層是“集體成員—集體組織—大市場”，即小農(nóng)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元經(jīng)營之間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系。這三種委托代理都既有可能節(jié)約交易成本，也有可能侵犯農(nóng)民合法權(quán)益。在不同的治理情境下，這兩種現(xiàn)象都可能發(fā)生。因此，需要設(shè)計相應(yīng)的配套制度或培養(yǎng)合格的基層干部以解決委托代理過程中可能出現(xiàn)的正向激勵、逆向選擇和道德風(fēng)險等問題。其次，正式制度和非正式制度都是社會運行的秩序基礎(chǔ)，在非正式制度上創(chuàng)建正式制度是一個較為合理的選項，但并不表明非正式制度也都是較優(yōu)選擇。非正式制度是長期歷史的自然演繹，其不合理的成分也應(yīng)當(dāng)通過建立正式制度加以排除。在現(xiàn)實中，更為重要的是平衡非正式制度與正式制度的實際影響，避免出現(xiàn)兩者同時失靈或互相矛盾的情況。最后，組織的制度分析是一個新興的研究視角或領(lǐng)域，從廣義上講，組織也是一項制度，不同的組織表征不同的制度安排，而制度既有顯性的正式規(guī)則，也有隱性的非正式規(guī)則，現(xiàn)實中的各類組織正是各種正式規(guī)則與非正式規(guī)則的集合體。嚴(yán)格來講，將組織視為制度至少需滿足兩個前提條件：該組織契合制度的定義且具備制度的功能，即該組織內(nèi)含正式規(guī)則與非正式規(guī)則，能約束主體的行為；該組織體現(xiàn)和節(jié)約交易費用，能影響社會的運轉(zhuǎn)。

中國農(nóng)村土地制度以集體所有和家庭承包為內(nèi)核，是中國特色社會主義農(nóng)村經(jīng)濟制度的重要組成部分，應(yīng)長期堅持和不斷完善。本文的政策啟示如下：第一，未來的農(nóng)地制度改革不僅需考慮國家層面的制度目標(biāo)，還要契合客觀存在的自然法序。一方面，要尊重村民小組占有絕大多數(shù)土地的既成事實，明確村民小組為集體土地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)主體，根據(jù)實際情況決定其權(quán)利是否繼續(xù)交由村委會代理，處理好不同層次的委托代理關(guān)系，發(fā)揮集體組織在地權(quán)糾紛和利益分配問題中的協(xié)調(diào)作用；另一方面，要堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，探索集體所有制下家庭經(jīng)營的有效實現(xiàn)形式，促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，鼓勵發(fā)展多種形式的家庭農(nóng)場，發(fā)揮家庭組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的主導(dǎo)作用。第二，要注重正式制度與非正式制度的功能配合，尤其要重視非正式制度的功用，形成合理有序的治理格局。一方面，要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國村民委員會自治法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地承包法》等法律規(guī)定，發(fā)揮正式制度的約束作用；另一方面，要尊重地方村規(guī)民俗，舉薦村民代表和新鄉(xiāng)賢，重視非正式制度的配合作用。第三，在農(nóng)地制度的創(chuàng)新過程中要兼顧制度的穩(wěn)定性和制度的靈活性，避免出現(xiàn)強制性制度變遷。一方面，要在集體所有的框架下選擇性終止和創(chuàng)設(shè)集體組織的相關(guān)職能；另一方面，要在家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，增強農(nóng)地制度適應(yīng)環(huán)境變化的能力。