完善商業類國有企業公司治理的思考

宋芳

進行功能界定與分類，劃分國有企業不同類別，是我國深化國有企業改革的關鍵原則和重點舉措之一。根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，依法獨立自主開展生產經營活動。完善法人治理結構，對商業類國有企業建立完善的市場經營體制具有重要作用。對于主業處于充分競爭行業和領域的商業類大型國有企業——尤其是通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的大型企業——獨立自主經營、參與市場競爭的基礎好，進一步完善企業法人治理結構的意愿強。結合企業實際，堅持問題導向，深入剖析商業類大型國有企業公司治理實務工作中存在的突出問題，具有典型意義。筆者結合自身在重要行業國有控股上市公司從事企業管理和法律事務工作的經驗，主要運用法律推理的方法，對國有企業公司治理改革發展環境，以及商業類國有企業公司治理實務工作開展的現狀和存在的問題進行了分析，并對如何改進有關工作進行了探討。

一、國有企業公司治理改革環境分析

1.公司治理改革政策環境

商業類國有企業改革發展的主要矛盾已經轉化為加強同市場經濟相融合、激發國有資本活力的需要和不完善的企業經營體制機制之間的矛盾。自2015年黨中央、國務院頒布《關于深化國有企業改革的指導意見》以來，國家出臺了22個配套文件，形成了“1+N”政策體系，形成了頂層設計和四梁八柱的大的框架。分析改革在國有企業公司治理實務中推進落實的切入點。一方面，與加強黨的領導相結合，以管資本為主推進政府職能轉變，充分發揮公司章程的基礎作用，分類推進外部董事、外派監事改革等若干重大舉措，中國特色社會主義公司治理將在企業治理實務中持續深化。另一方面，貫徹依法依規從嚴治企，堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”，推進職業經理人建設，完善監督、問責機制，在激發企業自主經營活力的同時強化國有資產監管。

2.公司治理制度建設環境

國有企業公司治理制度體系建設的法律法規依據不斷豐富。十八大以來，企業相關法律法規立改廢釋工作正在有序開展，推動加快制定有關產權保護、市場準入和退出、交易規則、公平競爭等方面的法律法規，根據改革需要抓緊對合同法、物權法、公司法、企業國有資產法、企業破產法中有關法律制度進行研究，依照法定程序及時提請修改。同時，加緊配套出臺國有資產監管、中央企業領導人員管理方面的制度，形成“管資本”、“管人”，發現問題、分類處置、督促整改、責任追究的監督工作閉環。2018年5月11日中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過的《中央企業領導人員管理規定》，國資委制定并自2018年8月30日起施行《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》，以及2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議《關于修改〈中華人民共和國公司法〉的決定》，是其中的典型成果。

國有企業公司治理制度體系建設的方法，正在向以內部控制、全面風險管理為內核的合規管理體系建設演進。2010年，國有企業內部控制和全面風險管理融合及進一步推廣。2018年，國有企業“風險管理”制度建設和責任追究規定的法律位階進一步提高。《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》在第八條規定風險管理方面的責任追究情形共計六項，將“風險管理方面”明確作為國有企業經營管理有關人員的責任究范圍之一。國資委在總結試點中央企業經驗的基礎上，于2018年11月發布《中央企業合規管理指引（試行）》。以內部控制、全面風險管理為內核，綜合各類風險控制內容的一體化合規管理體系，成為國有企業公司治理制度建設的主流，為推動中央企業全面加強合規管理，加快提升依法合規經營管理水平，著力打造法治央企，保障企業持續健康發展提供了實施指南。

3.公司治理創新驅動環境

《“十三五”國家信息化規劃》指出：“信息化代表新的生產力和新的發展方向，已經成為引領創新和驅動轉型的先導力量。”信息化已經成為我國創新社會治理，建設安全生產隱患排查治理體系、風險預防控制體系和社會治安立體防控體系的主要技術支撐和實現平臺。加強“兩化”融合管理體系標準制定和應用推廣，推動業務流程再造和組織方式變革，提升企業管理能力，已列入“十三五”期間我國信息化建設重點工程。破除體制機制障礙，激發創新活力，堅持安全與發展并重，信息化和工業化深度融合將在提高企業公司治理能力上起到積極作用?！皟苫比诤蠟槠髽I完善公司治理提供支撐的有利條件已經具備。

二、商業類國有企業公司治理實務工作的突出問題

1.符合企業經營實際的公司治理運行機制尚未健全

長時間以來，從履行出資職責的機構、國有資本控股股東到企業，由上至下形成的一整套管理運行機制，存在政企不分、政資不分的現實情況。實務中，公司章程基礎作用的發揮仍是商業類國有企業公司治理的薄弱環節。已經完成公司制甚至混合所有制改制的商業類大型國有企業，普遍存在出資人經營管理權下放程度與企業自主經營的實際需要不匹配的情況。改革存在隱性難點和機制沖突，企業管理層不同程度地缺乏獨立自主經營必須的投資決策權、人事招聘任免權、薪酬考核權。國有企業有相同的股東背景，又習慣于按政府指令行事，也是造成公司治理建設和機制運行脫離企業經營實際的客觀原因。

2.符合企業經營實際的公司治理制度體系尚未建立

首先，制度體系建設體系層級不分明，連續性、穩定性不強，與運行中的公司治理機制缺乏互動?！豆痉ā芬幎?，公司成立后的章程修改權限歸屬于股東會;董事會負責向股東會報告工作，制定公司的基本管理制度;主持公司的生產經營管理工作，組織實施董事會決議，擬定公司的基本管理制度，制定公司的具體規章是經理層的職權。即符合公司治理要求的企業制度體系通常由三個層級構成。頂層的是公司章程，中間層是基本管理制度，下層是具體規章。效力等級由下至上依次遞增。實務中，企業普遍存在的問題是制度體系建設脫離生產經營實際。股東和控股公司之間仍然習慣通過行政命令的方式貫徹管理要求，自主經營權的實際欠缺導致企業直接采用股東的管理方法和模式，各級組織基本采取與出資人機構或者控股股東一致的組織結構，制度制定普遍以出資人機構或者控股股東的相關制度作為主要依據，而公司章程卻游離于制度體系之外，基本管理制度和具體規章也沒有明顯區分，欠缺權責對等、制衡有效的制度體系和執行基礎。

其次，股東干涉的企業制度體系建設連續性不強，在執行上不穩定，易受干擾。管理、執行機構和各級員工習慣于被動執行，受各級管理者個人工作作風的影響大，一旦發生人員變動，執行程度和效果即容易出現“斷層”。參與企業制度體系建設的程度不高，愿望不強。經營投資容錯機制的建立缺乏業務基礎，嚴格制度執行和責任追究易走形式，自主經營所需的團隊凝聚力難以形成，企業制度體系建設不能對經理層行使公司治理職權提供有效支撐。

第三，管理信息資源開發和利用水平不高?，F有信息系統普遍缺乏公司治理和以人為本的設計理念和統一標準，不同業務信息系統之間的應用兼容性差，數據共享和安全保護等方面也有很大改進空間，不能滿足企業制度體系高質量、高效率運行，以及有針對性地為完善公司治理提供支撐作用的需要。

3.符合激發企業活力需要的公司治理文化尚未形成

國有企業一直經歷著改革的陣痛，長期以來普遍實行行政型的管理模式，缺乏樹立和培養契約精神的土壤。同時，國有企業承擔了較重的社會責任，改制遺留問題需要有序、徹底地解決，部分商業類大型國有企業，甚至上市公司，剝離企業社會職能和非主營業務的改制、轉制，各項工作還在繼續。國有企業人力資源結構普遍失衡，員工的價值取向與企業的發展不一致。從管理層到基層員工仍然習慣于以上下級關系而不是委托代理關系來理解和實行公司治理，沒有形成企業與職工成長共贏的氛圍。商業類大型國有企業被新入職員工視為落戶和履職經歷“跳板”的情況普遍，人才流失嚴重。這同時也間接導致了外界對國有企業公司治理存在不同程度的偏見。

三、有效開展公司治理實務工作的探討

1.堅定不移探索加強公司章程建設

當前，中央企業全部完成黨建要求進章程，全部實現黨委（黨組）書記、董事長“一肩挑”。企業主要負責人作為企業法治建設第一責任人，董事長的主要職責首推“推動依法完善公司章程，合理配置權利義務，完善議事規則和決策機制”。商業類大型國有企業有必要由董事長牽頭組織開展完善公司章程的專項調研課題，企業黨委等各公司治理機構和法律部門共同參與，充分研討，優化明確公司宗旨、治理目標和發展理念，探索制定符合企業經營實際的公司章程，科學分工、各司其職、嚴格落實。

2.依法依規創新建設管理制度體系

（1）建設目標。進一步完善法人治理機制，商業類大型國有企業在管理制度體系方面的目標，是建設符合依法依規市場化經營和全面風險管理要求的一體化制度體系，持續提高制度體系及其運行對業務融合的柔性和效率。同時，能夠為建立企業深化改革、生產經營決策容錯糾錯機制提供實務依據，明確可以容錯的基本條件，做到制度規范化和管理常態化，持續提高公司治理能力。

（2）核心內容。提高國有企業公司治理能力，是實現國家治理體系和治理能力現代化在國有企業的延伸。全面推進依法治企，是提高國有企業公司治理能力的必然要求。加強公司治理制度體系建設，首先要識別、貫徹與落實國有企業分類推進公司治理改革政策的各項要求。其次，識別法律法規、黨內法規和國資和人事監管要求并轉化到企業對應層級的制度中。在識別轉化和規則制定的過程中，注重發揮法律顧問等專業機構的作用，負責生產經營的業務部門同樣要充分參與，有效實現一企一策。

（3）實施框架?！吨醒肫髽I合規管理指引（試行）》等兼容性強、靈活性高的合規管理體系建設框架，是企業建立健全制度體系的首選。適用該類制度建設實施框架，有助于以企業實際需要的法人治理結構為基礎，科學搭建規范完整的合規管理組織體系，綜合符合依法依規、風險控制和強化監督等多角度、各方位的一體化制度體系建設需要。

（4）職能分工。符合企業經營實際的公司治理制度體系，一定是在企業法人治理機構合理分工，以及經理層領導的管理和執行機構共同參與、充分協作的基礎上持續建立健全。圍繞公司章程確立的經營目標，由董事會在征求聽取黨委意見的基礎上，確立企業制度體系制定的原則，劃定基本制度的范圍，并有權決定基本管理制度的生效。經理層負責具體擬定公司基本管理制度的內容。制定方案和建議內容的參與部門主要是企業管理部門、合規或法律機構。同時，經理層有權在公司章程和基本管理制度的約束下組織制定操作執行層面的具體規章。規章制定具體以安全健康環保、產品生產與質量、市場經營、投資和資產運營、知識產權、財稅金融、勞動用工等業務部門為業務主體，以合規管理機構、法律機構以及外聘律師的專業服務為支撐保障，圍繞經理層執行董事會決議的履職行為，扎實法律法規識別、風險清單制定，制度制修訂和執行考核。

（5）運行平臺。應加強黨的建設和提升法人治理機構運作效率的需要，不僅需要倡導“將領導干部從瑣事中解放出來”的務實作風，還需要將以人為本、反應迅速的理念普及到制度體系運行的方方面面。積極引進先進信息技術，構建智能平臺。平臺設計除了切實符合業務實際和經營需要，持續優化提升的關鍵，是在業務流程動態運行的過程中，有機內嵌公司治理制度層級的基本概念、依法依規職責履行、合規管理、風險提示、運行監控等管控要求。在企業業務流程日常運行的同時，根據系統用戶的操作行為實時動態提示，實現為管理者合規決策提供協助，執行人員依法履職提供指引。

3.下大力氣打造特色公司治理文化

企業特有的治理理念和文化已經成為吸引優質合作伙伴和凝聚優秀創新人才的主要影響因素。根據利益相關者理論，股東利益的最大化不應當是公司董事唯一的追求，他們還應當代表其他相關利益主體如員工、債權人、消費者和社區的整體利益。多方利益相關者的和諧共贏，是商業類大型國有企業發揮天然優勢，打造特色公司治理文化，增強微觀主體活力的有效途徑。商業類大型國有企業均注重主動依法守則、承擔社會責任，黨建工作水平較高，具備公有經濟性質的天然特點，在誠信經營、安全環保，與社區、政府的良好關系等方面具有突出優勢。加強治理文化建設，依法依規誠信經營，將為企業間合作提供持續的商機。通過社區共建，黨團組織結對等多種形式，為員工的工作生活提供安全穩定的環境，為人才培養提供飽具潛力的平臺。

（作者單位：中國石化上海石油化工股份有限公司）