杜特爾特獨立外交背景下所謂南海仲裁案的潛在影響探析

顧強

摘要：自2016年6月30日杜特爾特政府上臺以來，菲新政府實施獨立外交政策。此政策表現出三個特點：外交為維護治安、發展經濟等國內目標服務;疏遠美國，實施大國平衡戰略;改善與中國的關系，擱置仲裁案。在杜特爾特獨立外交背景下，所謂南海仲裁案對不同行為體，其潛在影響有所不同。所謂仲裁結果將成為菲律賓談判的底線，對華訴訟成為部分南海聲索國的籌碼，仲裁結果為域外國家的軍事和外交行動提供了“法理”依據，同時損壞了中國—東盟的經貿關系。對于中國而言，應對南海仲裁案，需要把握南海問題的主軸。在法理上要為新的訴訟案做好準備，在輿論上要掌握議題設置的權力，在外交上要做大中國外交的朋友圈，在經濟上要堅定不移地發展中國—東盟經貿關系，在軍事上要對東盟國家實施懷柔政策，在中菲談判上要把原則性和靈活性相結合。

關鍵詞：杜特爾特;獨立外交;南海;南海仲裁案

中圖分類號：D82文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）05-0005-07

所謂南海仲裁案，即“菲律賓控告中國案”，是一個臨時組建的仲裁庭，就菲律賓阿基諾三世政府單方面提起的南海仲裁案進行的所謂“裁決”。中國政府對其采取了不參與、不接受、不承認、不執行的態度。2016年7月12日，對中國非常不利的所謂南海仲裁案結果正式出爐，其結果甚至超過了發起訴訟者的預期。[1]隨即，中國政府展開了法律、外交、輿論以及軍事等方面的強烈反制。①2016年6月30日，杜特爾特宣誓就職成為菲律賓共和國第16任總統。杜特爾特上任后，在外交上表現出了許多與其前任阿基諾三世極為不同的特點，大體可概括為獨立外交。2016年10月18日至21日，杜特爾特成功地對中國進行了國事訪問，使南海仲裁案的熱度大為降溫。所謂南海仲裁案結果已經出爐兩年，其影響將是長期的，需要予以重視并研究對策。基于此，探討在杜特爾特獨立外交這一大背景下，所謂南海仲裁案將對中國形成的潛在挑戰以及中國的應對之策，既具有重要的學術意義，也具有特殊的現實價值。

一、杜特爾特獨立外交政策的特點

在阿基諾三世執政時期，菲律賓奉行全面倒向美國的外交政策。一方面，菲律賓極力把美國勢力引進本地區，甚至規避憲法使美國能夠在菲律賓事實上駐軍。另一方面，不惜單方面挑起南海仲裁案，使中菲關系大幅倒退。杜特爾特就任菲總統后，在外交上表現出與前任極不一樣的特征。總體來看，杜特爾特的外交政策，實行的是如其從當選開始就一再聲稱的“獨立的外交政策”。從過去兩年的實踐來看，杜特爾特的獨立外交有以下幾個特點。

（一）外交為維護治安、發展經濟等國內目標服務

國際關系理論認為，“外交是內政的延續”，菲律賓的外交同樣服務于其內政。阿基諾三世執政時期，內政與外交明顯有別于其前任阿羅約，在很大程度上出于鞏固其個人權力的考量。杜特爾特在政治譜系當中，明顯有別于阿基諾三世，兩者處于不同的政治陣營。杜特爾特競選時，就提出了維護治安（主要是掃毒）和發展經濟兩大理念。2015年底杜特爾特宣布參選總統，他堅稱將以鐵腕手段打擊全國范圍的犯罪活動。在菲全國治安形勢嚴峻的情況下，杜特爾特在達沃市執政時期管理治安的能力和成效成其撒手锏。在阿基諾三世執政時期，菲律賓的經濟增長速度較快，但貧富差異變得更加嚴重，杜特爾特上任亟需解決國內經濟發展平衡問題。因此杜特爾特當選總統后就表示，要優先強調的是維護治安與經濟發展。

2016年7月25日，杜特爾特發表上任后的首份國情咨文，其主旋律是反毒，刺激經濟發展的重要性排在第二位。反之，對南中國海議題則輕描淡寫。對于反毒問題，杜特爾特表示“（反毒）工作不必心慈手軟。（警方應該）加倍努力。如有必要，就付出三倍努力。……我們將對毒梟、其金主和毒販斬草除根，除非他們投降或入獄，否則就如他們所愿的長眠地底。”對于經濟發展，杜特爾特表示“將改善目前面對的各種問題，包括全面翻新老舊的道路、橋梁與火車等基礎設施，同時將加速各種商務申請的審批。……引進新科技，改善菲國目前的龜速網路，提供免費WiFi與全面的醫療福利。”[2]從過去兩年的實踐看，杜特爾特政府充分地貫徹了在國情咨文中所闡述的執政理念，特別是在掃毒問題上更是如此。

出于實現國內發展目標的考慮，杜特爾特的外交政策需要為實現維護治安、發展經濟等國內目標服務。在掃毒問題上，由于杜特爾特采用的是非常規手段掃毒，引起了國際人權組織和一些政治家的批評，杜特爾特予以強烈反擊。如2016年8月，聯合國秘書長潘基文和聯合國毒品和犯罪問題辦公室（UNODC）認為杜特爾特“濫用法律之外的手段”來達到目的，將造成菲律賓嚴重的人權侵害和殺戮。杜特爾特立即威脅稱菲律賓可能將考慮退出聯合國，并可能會邀請中國、非洲國家等成立一個新的國際組織。2016年9月，歐盟通過決議案，對菲律賓清剿和懲罰涉毒罪犯的政策表達擔憂。杜特爾特在記者招待會上強烈地回擊歐盟，在情緒激動時甚至爆粗口并豎中指。出于發展菲國內經濟的目的，杜特爾特改變了以往追隨美國卻沒有得到經濟實惠的政策，轉為把南海仲裁案擱置下來進而改善中菲關系，以從中國獲取經濟利益。國內對其雖爭議不斷，但過去兩年所做的歷次民意調查顯示，杜特爾特一直維持較高的支持率。2018年6月菲律賓民意調查機構“社會氣象站”（Social Weather Stations）所做的民調結果顯示，杜特爾特的民意支持率依然有65%。[3]這有利于杜特爾特延續現行的國內外政策。

（二）與美國有所疏遠，實施大國平衡戰略

從競選開始，杜特爾特就與美國發生摩擦。從其過去兩年實行的政策來看，杜特爾特政府對美政策實質是要實施大國平衡。從實踐來看，該政策有三個特征：與美國的關系明顯疏遠;同時繼續維持美菲同盟關系;發展與其他大國的關系。

首先，與阿基諾三世時期相比，杜特爾特明顯疏遠了與美國的關系。在奧巴馬時期，杜特爾特本人與美國進行激烈的口水戰。如2016年9月5日杜特爾特在記者會上，稱奧巴馬“狗娘養的”“菲律賓一些公知就像美國的小狗”，致使奧巴馬取消了原定與他的會談。10月4日杜特爾特稱可能會在任內“與美國分手”，讓奧巴馬“見鬼去”。10月20日杜特爾特在訪華時稱，菲律賓將與美國“分離（separation）”，在經濟與軍事方面將切斷菲律賓與美國的聯系，與中國站在一起。[4]10月27日杜特爾特在接受日本記者采訪時透露，自己曾向安倍表達對美國的厭惡感，稱“自己被美國像狗一樣對待”，并難掩憤怒之情地再次向媒體解釋厭惡美國的理由。在特朗普時期，美菲關系明顯好轉。雖然特朗普政府的國內政策以及東南亞政策依然不夠清晰，但從特朗普過去一年的外交實踐來看，兩點是可以確定的：一是改變奧巴馬的移民政策;二是想方設法為美國增加就業機會。這兩點都會間接地影響到美菲經濟關系。改變奧巴馬的移民政策，意味著數以萬計的菲律賓無手續移民將被遣返。同時，特朗普政府在增加美國就業機會的過程中，很可能會懲罰把業務移往外國的美國企業，以把工作崗位留在美國，這會直接影響到菲律賓的業務流程外包（BPO）行業，此行業預計每年為菲創造了130萬個就業崗位。作為同樣以發展經濟為優先目標的杜特爾特政府，美菲在經濟上會產生明顯的摩擦。加上杜特爾特個人對美國的態度，可預期在杜特爾特執政時期，菲與美國的關系幾乎不可能回到阿基諾三世時期。

其次，杜特爾特政府將會繼續維持美菲同盟關系。公開信息顯示，杜特爾特針對美國的言行明顯前后不一。經常是杜特爾特公開表示要斷絕與美國的同盟關系，緊接著菲外長和國防部長等又加以否認和解釋。2016年9月中旬杜特爾特表示要求美軍離開菲律賓，并取消與美國的聯合軍演。但不久菲外長亞賽即訪問美國，稱杜特爾特尊重美菲同盟。再如2016年10月20日，杜特爾特在訪問中國時表示菲律賓將與美國“分道揚鑣”。第二天晚上，杜特爾特回國后連夜澄清稱，他所說的與美國“分手”并不是指要切斷與美國的關系，斷絕關系是指斷絕“外交關系”，他表示與美國保持關系最符合菲律賓的最高利益。可見，杜特爾特政府仍將維持美菲關系，這當中包括維持美菲同盟關系。美國在菲強大的影響力，也不允許杜特爾特大幅度地偏離美國的軌道。事實上，美國早在杜特爾特上臺之前就已經開始警惕他的言行。[5]從國內現實來看，菲律賓國內的親美勢力特別是軍隊的影響以及美國對菲的強大影響，都不可能讓杜特爾特走得太遠。自特朗普政府上臺以來，美菲兩國關系較之前平穩很多，這反映出美菲同盟關系會繼續維持。

再次，杜特爾特政府積極發展與俄、日等其他大國的關系。杜特爾特在疏遠美國的同時，除了恢復中菲關系之外，還發展與俄羅斯、日本等國的關系。對于俄羅斯，杜特爾特在與美國打口水戰時就時常表示要發展與俄羅斯的關系。2016年9月，在老撾參加東盟峰會期間，杜特爾特曾當著俄羅斯總理梅德韋杰夫的面，斥責美國的所作所為。杜特爾特在訪問中國時表示，菲律賓想與俄羅斯和中國開啟聯盟。此前，他還表示要從中國和俄羅斯購買武器。10月初，菲律賓軍方就向俄表示想購買俄直升機、裝甲設備和槍械。2016年11月20日杜特爾特在與普京會面時，雙方同意探討擴大軍事技術等合作。雖然杜特爾特的言行時常反復，但其想發展與俄羅斯的關系是比較確定的。2016年10月25日至27日，杜特爾特訪問了日本，獲得了日本贈送的經濟大禮包，其中包括提供4.82億美元的貸款，這對菲發展國內經濟將起到積極的推動作用。杜特爾特甚至在訪問期間表示，“菲律賓希望和日本繼續保持兄弟一般的溫暖關系”。

（三）淡化南海問題，改善與中國的關系

從過去兩年的言論來看，杜特爾特對許多國家和領導人都曾惡言相向，但從競選開始至今的兩年多時間里，他頻頻表示改善對華關系的愿望，并表示應通過雙邊對話的方式解決南海問題。所謂南海仲裁案結果出爐之后，菲政府以及杜特爾特本人都沒有對此大肆渲染，而是盡可能低調處理。

在過去兩年多的時間里，杜特爾特為改善對華關系，與中方進行合作采取了以下幾方面的行動：一是低調處理南海仲裁案。2016年10月在出訪中國前夕，杜特爾特在接受《中國新聞周刊》的專訪時表示，盡管按照“南海仲裁庭”的仲裁結果，菲律賓獲勝了，但他所領導的菲律賓政府并不會炫耀勝利，不會意圖冒犯中國。他希望用柔和的態度來探討，尋求南海爭端的軟著陸解決方案，并表態稱，“我已經準備好（雙邊對話）了”。[6]在訪問中國期間，他也沒有提到南海仲裁案。二是通過建立協商和對話機制，共同商討南海問題。根據習近平主席和杜特爾特總統達成的共識，兩國政府外交部門建立起了中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機制。該機制第一次會議于2017年5月19日在貴州省貴陽市舉行，中國外交部副部長劉振民和菲律賓駐華大使羅馬納分率各自代表團出席。該機制的第二次會議2018年2月13日在菲律賓馬尼拉舉行，中國外交部副部長孔鉉佑和菲律賓外交部主管政策的副部長馬納羅分別率團與會。雙方商定，第三次會議將于2018年下半年在中國召開。三是全方位加強與中國的合作。2016年10月杜特爾特首次訪華時，中菲簽署13個雙邊合作文件，涉及經貿、投資、產能、農業、旅游、禁毒、金融、海警、基礎設施建設等領域。兩國發表的聯合聲明確認“雙方將攜手努力，推動兩國致力于和平與發展的戰略性合作關系健康穩定發展”。[7] 2017年11月15日至16日李克強總理訪問菲律賓期間，兩國政府簽署了14個合作文件。2017年3月17日兩國政府達成《中菲經貿合作六年發展規劃》，在經濟合作方面進行長遠合作。

對于南海仲裁案，從雙方對此問題的處置來看，雙方保持了一定默契，即暫時擱置此案。

二、所謂南海仲裁案對中國形成的潛在挑戰

南海仲裁案結果出爐后，中國在外交上面臨巨大壓力，但這些都屬于短期性的，風暴過后會逐漸減弱。南海仲裁案現在雖沒有繼續發酵，但從長期看，仲裁案將會成為南海問題的分水嶺，在杜特爾特實施獨立外交政策的背景下也同樣如此，仲裁案依然對中國形成潛在挑戰。對于不同的行為體，其影響會有所不同。

（一）仲裁結果將成菲律賓談判的底線

南海仲裁結果出爐后，雖然菲國內出現一些有利于中國的聲音，但是一系列跡象表明，仲裁結果將成為菲談判的底線。2016年7月15日菲首席檢察官何塞·卡里達（Jose Calida）說：“我們絕不放棄裁決。”“任何談判的底線都以仲裁庭的仲裁為基準。”“菲絕不會犧牲我們從裁決中所獲得的。”②同年7月27日，杜特爾特與美國國務卿克里會談，據菲總統發言人透露，杜特爾特表示“在進行任何磋商之際，仲裁結果都是基礎”。[8]同年8月24日杜特爾特訪問一個軍事基地時說，北京和馬尼拉都必須接受這項裁決。此后兩年，無論是杜特爾特還是其他菲律賓政治人物，都沒有人表示過放棄或否定仲裁結果。2018年8月菲議員霍泰弗斯還稱仲裁結果是“歷史性的仲裁勝利”。[9]

仲裁結果之所以成為菲談判的底線，有幾方面的原因：一是無論菲政府由誰掌權都必須顧及民意。仲裁結果幾乎成為菲國內民眾的共識，談判過程中任何的妥協在菲國內都會被稱為“賣國”，進而沖擊政權的穩定性。二是域外因素的影響。美國對菲進行了近百年的殖民統治，有很強的影響力。美國出于自身利益的考慮，不會允許菲放棄仲裁結果。同時，無論是日本、澳大利亞還是越南等國，也會通過各自的辦法要求菲政府堅持仲裁結果。這些國家無需政府出面，只需動用幾個“筆桿子”在媒體上炒作，即可攪動菲國內民意向政府施加壓力。三是菲軍方的影響。在阿基諾三世執政時期，南海問題使中菲關系陷于低谷，菲軍方是重要的獲益者。若通過妥協解決南海問題，并不符合軍方的利益。對于杜特爾特個人而言，雖然他多次表達了對中國的善意，但是對于南海仲裁案也從來沒有否定過，甚至還公開地表示要求中國履行仲裁結果。由于菲將會以仲裁結果作為談判底線，而對于中國而言也將會堅持不接受、不參與、不承認、不執行的“四不”立場，這也決定了中菲之間的南海問題將會久拖不決。

（二）對華訴訟成為部分國家的籌碼

菲律賓政府針對中國大陸提出的南海仲裁案，在口頭辯論階段，應日本、印尼、泰國、越南與馬來西亞等的書面請求，所謂的國際仲裁庭特別準許他們派小型代表團旁聽。在一定程度上，對華訴訟已成為部分國家針對中國的籌碼。這些國家包括越南、馬來西亞、印尼，甚至包括日本。特別是菲國內已有人表示要對中國發起新的仲裁。菲大法官卡皮奧（Antonio Carpio）就曾表示，若菲希望對中國在南中國海所造成的破壞進行索賠，可前往仲裁庭對中國提出新索賠仲裁案。在越南、馬來西亞、印尼，甚至在日本，都已有學者（許多是有官方背景的學者）在研究發起對中國的訴訟。對于中國而言，面對新的訴訟，無論是應訴還是不應訴，亦無論裁定中國是贏或輸，都有可能讓中國面臨復雜的局面。

其他國家如發起新的對華訴訟案，會出現三種結果：法庭不受理、法庭受理且中國勝訴、法庭受理且中國敗訴。此三種情況中，對中國最有利的是法庭不受理，法庭受理且中國勝訴次之，法庭受理且中國敗訴再次之。總之，幾乎無法找對中國只有利而無弊的方法。因此，發起對華訴訟已成為部分南海聲索國的籌碼，至少在心理上對中國起到壓制作用。從實際情況來看，南海仲裁案也確實已產生影響。如2016年9月，中國擬與印尼就兩國專屬經濟區重疊部分進行談判，但印尼以南海仲裁案中的裁決為依據，認為中國在南海地區沒有專屬經濟區，故拒絕與中國進行談判。杜特爾特在訪問越南時，兩國領導人也各自強調了對此案的立場。[10]在杜特爾特獨立外交背景下，菲律賓不太可能再對中國發起新的訴訟案，但其他的南海聲索國有可能利用這一籌碼向中國施壓。

（三）為域外國家的軍事和外交行動提供所謂的法理依據

仲裁庭在仲裁結果中提到，“仲裁庭得出結論，認為南沙群島無一能夠產生延伸的海洋區域。……在認定中國主張的島礁無一能夠產生專屬經濟區之后，仲裁庭認為它可以在不劃分邊界的情況下裁定某些海洋區域位于菲律賓的專屬經濟區內，因為這些區域與中國任何可能的權利并不重疊。”這就為日后域外大國（特別是美國）在南海的軍事行動提供了所謂的法理依據。

近年美軍已在南海地區展開了數次所謂“航行自由”行動，特朗普政府上臺后，更是增加了頻次。在前幾次所謂“航行自由”行動過后，中國政府都會向美國提出強烈的抗議和交涉，且多會引用國際法對美軍的所謂“航行自由”行動進行反駁。除美國之外，日本、澳大利亞甚至印度等國，也可能與美軍共同執行所謂“航行自由”行動。除此軍事行動外，在外交上也是如此，一些域外大國可利用南海仲裁案向中國施加外交壓力，進而達到介入南海問題的目的。

在杜特爾特實行獨立外交政策的背景下，美日等域外大國在介入南海問題的過程中，難以如昔日一般再獲得菲律賓在輿論等方面的積極配合。故美軍的“航行自由”行動很可能會發生兩個變化。一是由高調變為低調，由原來的大肆渲染變為低調行動。同時，進入這些島嶼12海里之內的情況會有所收斂。二是美軍選擇進入的島礁水域會有所變化，由原來主要是南沙群島，轉為更加偏向于西沙群島。這是因南海仲裁案主要涉及的是南沙群島和中沙群島，在杜特爾特實行獨立外交政策的背景下，美國在輿論上失去了菲政府的積極配合。美國會更加偏向和依仗于越南，美軍更多地出入西沙群島在一定程度上就是對越南的支持。2018年美國先是派航母訪問越南，后派“安提坦”號、“希金斯”號軍艦擅自進入中國西沙群島領海，這在一定程度上就反映了上述兩點變化。

（四）損壞中國—東盟的經貿關系

從國際政治經濟學的角度來看，政治與經濟是相互影響、相互作用的。從過去的經驗來看，如果政治問題處理不當，經濟合作也會難以開展。如2002年提出的中日韓自由貿易區設想，就因釣魚島問題胎死腹中。再如中韓自由貿易協定的實施，也因美國在韓部署“薩德”導彈系統而受強烈沖擊。這些政治性問題存在，不利于中國與周邊國家開展經濟合作。

中國與東盟的經貿關系在過去二十五年飛速發展。1991年，雙邊貿易額僅為63億美元。2017年中國—東盟貿易額達5148億美元，同比增長13.8%。其中，中國向東盟出口2791億美元，同比增長9%;進口2357億美元，同比增長20%。[11]2003—2013的十年，堪稱中國—東盟關系發展的“黃金十年”。正因如此，雙方確定要把中國—東盟關系從“黃金十年”跨入“鉆石十年”，并力爭到2020年雙邊貿易額達到1萬億美元。可見，雙方對經貿關系的發展給予了極高的期許。

由于政治與經濟是相互作用的，政治領域的南海問題不可避免地沖擊到中國—東盟在經貿領域的合作，過去的事實也已證明了這一點。2014年5月中越在西沙地區發生激烈的海上沖突，在越南國內引發大規模反華的“5·13事件”。此后，時任越南總理阮晉勇提出“要加強經濟的獨立自主，避免過度依附于一個市場，要將此視為目前南海演變環境之中的中心任務”。[12]在過去幾年，中菲經貿關系同樣受南海問題的干擾。從現在的情況看，到2020年中國—東盟貿易額達到1萬億美元，此目標幾乎已不可能實現。之所以產生此結果，原因很多，但南海問題的影響是不容忽視的。由于仲裁案將使中菲之間的南海問題久拖不決，隨著美日等國的頻頻介入，南海問題會繼續刺激本地區國家的政治神經。對未來中國與東盟國家的經貿合作，南海仲裁案會帶來長期且非常負面的影響。在杜特爾特獨立外交的背景下，雖然南海問題的熱度會明顯下降，但是由于南海仲裁案使中菲在南海問題上無法妥協并使這一問題久拖不決，甚至還有可能進一步引發沖突，南海仲裁案對中國—東盟經濟關系依然產生潛在威脅。

三、中國應對南海仲裁案的策略：把握南海問題的主軸

南海問題涉及的因素紛繁復雜，決非在短時間之內能夠解決。對此，從宏觀角度看，中國應把握住南海問題的主軸，以免影響自身的發展以及中國—東盟關系的大局。從過去幾年的情況來看，南海問題的根源是中美之爭，而中美在南海問題上的爭奪主要是法理戰、輿論戰以及外交戰，此乃南海爭端的主軸。因此，中國應該優先研究和制訂法理策略、輿論策略以及外交策略，其次再制訂經濟策略、軍事策略和談判策略。

（一）南海仲裁案的主要斗爭形式：法理戰、輿論戰和外交戰

1.法理策略：為新的訴訟案做好準備

在法理層面，中國政府有四件事情可做：一是積極研究準備新的訴訟案，無論是對越南、馬來西亞還是印度尼西亞，乃至對日本和韓國（中韓之間也存在著蘇巖礁問題），在訴訟案問題上，都應積極準備。中國政府積極研究準備新的訴訟案，是通過此法減輕其他國家手中的籌碼。二是考慮對“九段線”進行法理定位。如前文所述，其他國家如發起新的對華訴訟案，會出現三種結果：法庭不受理、法庭受理且中國勝訴、法庭受理且中國敗訴。這三種情況當中，對中國最有利的是法庭不受理，法庭受理且中國勝訴次之，法庭受理且中國敗訴再次之。故在研究的對策，最好的辦法是讓法庭不受理。對于南海問題，如果要讓法庭不受理，可以考慮對“九段線”進行較清晰的解釋，并使仲裁庭據以確立的管轄權不復存在。三是通過學者等非政府渠道讓其他國家知道，中國政府正積極準備其他國家有可能發起的訴訟案，以對這些國家產生心理威懾，以免這些國家輕舉妄動，以減輕他們手中的籌碼。第四，積極研究和利用南海訴訟案中對華有利部分。應該看到，所謂南海仲裁案的仲裁結果整體上對中國是非常不利的，但也有個別地方是中國可資利用的。對有利部分，可以對此加以研究并在合適的時機加以利用。在杜特爾特獨立外交背景下，需要防止杜特爾特的后任者有可能發起新的對華訴訟案擁有法理依據，從而使此次菲對華訴訟案成為法理戰的“絕唱”。

2.輿論策略：掌握議題設置的權力

政治學把權力劃分為三個層面。第一層面，也是最低的層面是一般性權力，即強制權;第二層面是議題設置權;第三層面，也是最高的層面是規則制定權。從中國政府現有表述來看，中國政府無意與美國爭奪規則制定權。從實踐角度來看，中國在相當長的時期內也無法與美國爭奪最高層面的規則制定權。但低一層面的議題設置權則不同，中國既有實力也有必要進行爭奪，特別是在南海問題上更是如此。美國最近幾年高調介入南海事務以來，國際媒體對南海問題關注的焦點很大程度上受到美國的影響。南海問題最核心也是最基礎的矛盾，本應是主權之爭，但美國通過各種手段，將之渲染成“航行自由”問題，這反映出美國在議題設置方面所擁有的超強實力。

中國要掌握議題設置的權力，需要有較強的敘事方式。具體而言，即學會“如何講故事，如何講好故事”。話語權強大的武器，在21世紀更會如此，最好的敘事方式就是最強的武器。針對南海問題的議題設置，如何用較好的敘事方式引導國際輿論，中國政府可考慮組織專門的人員和專家加以研究。如現在美國把南海問題的矛盾描繪成“維護航行自由”與“破壞航行自由”的矛盾，中國政府可考慮在國際輿論當中將之描繪成“超級大國破壞地區穩定”與“發展中國家維護地區穩定”之間的矛盾。在南海仲裁案問題上，可考慮將之描繪為“濫用國際法”與“慎用國際法”之間的矛盾或“非《聯合國海洋法公約》參與國”與“《聯合國海洋法公約》參與國”之間的矛盾。總而言之，中國政府需積極研究通過恰當的敘事方式引導國際輿論向有利于中國的方向轉變。

3.外交策略：做大中國外交“朋友圈”

在南海仲裁案結果出爐前，中國已廣泛地發動“朋友圈”，讓更多國家公開地在外交上支持中國。從實際情況來看，確實收到一定效果。在仲裁案結果出爐前，就已有七十多個國家公開支持中國的立場。在仲裁案結果出爐后，2016年7月25日在老撾舉行的東盟外長會議上，東盟發布的聯合公報沒有提起南中國海仲裁案，也沒有點名批評中國。這是中國政府在外交上應對南海仲裁案所取得的成績。所謂的南海仲裁案雖已告一段落，但從長期看依然有許多事情需要做，其核心應是做大中國外交“朋友圈”，讓更多國家理解和支持中國的立場。中國不僅需爭取東盟國家的理解和支持，也需爭取域外國家對中國立場的理解和支持。對于菲律賓，杜特爾特的獨立外交使中菲關系大為改善，中國可利用現在中菲關系轉好的背景下，在菲國內廣交朋友。

當然，中國在廣交朋友的同時也需做好外交斗爭準備。

（二）南海仲裁案的次要斗爭形式：經濟戰、軍事戰和對菲關系

1.經濟策略：堅定不移地發展中國—東盟經貿關系

發展與東盟的關系特別是經貿關系，是中國外交的重中之重。在未來一段時間，把東盟整合進中國主導的經濟體系中，應是中國發展與東盟關系的首要目標。對美國而言，攪動南海問題其目的之一，就是破壞中國—東盟的經貿關系。在中美貿易沖突爆發之際，中國更應堅定不移地發展中國—東盟經貿關系，使其盡可能排除南海問題的干擾。當中國—東盟經貿關系發展到新的高度，相互依存度進一步提升，南海問題也不至于沖擊中國與東盟的合作大局，同時也能減少南海仲裁案的負面影響。

發展中國—東盟經貿關系，在現有基礎上還有幾方面的潛力需挖掘。一是在貿易方面，中國需鼓勵更多“東盟貨物+中國品牌”模式。即進口東盟國家的優質產品，通過中國的知名品牌加以包裝進而擴大其知名度和銷售量。二是引導中國企業加大對東盟國家的投資。從現有情況看，對一些東盟國家的投資需要中國政府出面加以引導。如在越南鮮有中國國有企業的身影。其中原因之一，是中國的國有企業領導幾年一換，使許多國有企業放棄了越南這一大市場。三是在近期積極推動亞太地區建立自由貿易區以及區域全面經濟伙伴關系的談判。在特朗普政府放棄TPP之際，中國更應抓緊此機遇積極推動這方面的談判。四是旅游方面，可引導國內旅客前往新的旅游線路，特別是前往老撾、柬埔寨等國。在杜特爾特獨立外交的大背景下，菲極需中國在經濟上的幫助，這有利于中國對東盟國家的經濟整合，中國需抓住這一戰略機遇。

2.軍事策略：對東盟國家實施懷柔政策

許多東盟國家并不愿卷入中美之間的軍事競爭，東盟國家的一些有識之士已表明了這一點。馬來西亞總理馬哈蒂爾在其回憶錄中就指出：“我們不需要美國的太平洋艦隊來保護我們以防止中國的侵犯，我不認為中國將會侵略我們。所以我們為什么需要美國的海軍在這里？……基于這些理由，我認為，我們不應該害怕中國。……我們絕不能（must not）掉入美國所設的中國是潛在敵人的陷阱之中。”[13]431近年美國極力拉攏越南，但越南依然堅持獨立、自主的外交政策。2015年7月越南領導人阮富仲訪問美國時，清楚地表明了這一點。[14]3922016年5月30日（即奧巴馬結束對越南訪問后的第五天），越南外交學院代理院長阮武松就發表了題為《越南最好同時與中美為友》的文章。這反映出哪怕是越南面對美國的拉攏，也是有其獨立的判斷的，杜特爾特領導下的菲新政府更是如此。

同時，出于安全的需要，東盟國家對中國的軍事行動極其敏感。南海之爭的主角是中國和美國，美國通過攪動南海問題，已成功挑撥和離間了中國與東盟國家的關系。中國要把東盟國家整合進中國所主導的經濟體系中，在軍事上應該對東盟國家采取懷柔政策。從另一角度視之，東盟國家在軍事上對中國也難構成重大威脅，中國不必對東盟國家在軍事上采取太過強硬的措施，特別是在臺海再掀波瀾的背景下更是如此。隨著越南和菲律賓相繼調整對華政策，美國在南海問題上失去了抓手，南海問題也會涼下來。中國可以趁此時機，把更多的軍事力量投入到臺海和東北亞地區。總體來看，針對東盟國家當中的南海聲索國，中國要加強海警力量而非海軍力量。有鑒于此，建議在短期內不宜在南海島礁上大規模地強化軍事存在，而需對美國的所謂“自由航行”行動采取適當措施。

3.對菲關系：把原則性與靈活性結合起來

首先，需清晰地認識杜特爾特。通觀杜特爾特上任以來的言行，是有其內在邏輯的，即“強烈的民族主義者+政治強人”。杜特爾特本人既要努力維護菲的國家利益，又想獨立行事，不受制于人。作為民族主義者，無論他是講對華友好的話，還是要求中國接受所謂的南海仲裁結果，其目的都是要維護菲的國家利益。而且可以確定，杜特爾特是希望履行對菲有利的仲裁結果的，只是出于現實的需要，知道現在不可能真正實施得了，才暫時擱置此案。同時，作為政治強人，他在國內可大開大合，在外交上同樣不想受制于人，也敢在媒體面前口無遮攔地“放大炮”。只有清晰認識杜特爾特，在談判前才能放棄不切實際的幻想，認真做好談判預案。其次，要設法讓菲發起的南海仲裁案成為孤案，絕不能讓此案產生連鎖反應，以免產生示范效應。為防止對華訴訟產生示范效應，中國與菲律賓發展外交關系，一定要堅持原則。最后，把南海問題放在中菲關系的整體當中進行考慮。中國處理中菲關系，既需考慮中國—東盟的經貿合作，又需考慮不能讓對華訴訟產生示范效應，還需考慮逐步恢復中菲關系，這也決定了要把南海問題放在中菲關系的整體當中進行考量。要考慮到南海問題還涉及其他聲索國，諸如在海洋環境保護等問題可以在更大的框架下進行談判與合作。③至于中菲關系，要把原則性和靈活性結合起來，把恢復中菲政治關系、南海問題，以及中菲經貿合作等事項結合起來。中國可穩妥推進中菲政治關系、經貿合作等事項，但在南海問題上，可以考慮菲漁民在黃巖島附近捕魚以及潟湖環保這些枝節性問題上體現靈活性，以緩和中菲關系，以免仲裁案產生示范效應。

注 釋：

①在法理層面，最重要的反制措施是發表了《中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議》白皮書。參見中華人民共和國國務院新聞辦公室著：《中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議》，北京：人民出版社，2016年7月。

②（菲）菲龍網：《菲與中國談判? 仲裁判決為底線》，菲龍網專訊，2016年7月16日。

③Matthias Füracker，Putting a “Bigger Picture”into the Frame：Recent Normative Developments in the International Regime On the Protection of the Marine Environment and Its Signi?ance for the South China Sea Region，in Zhiguo Gao，Yu Jia，Haiwen Zhang，Jilu Wu edits，COOPERATION AND DEVELOPMENT IN THE SOUTH CHINA SEA，Beijing：China Democracy and Legal System Publishing House，2013，pp.34-58.

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