內蒙古優化營商環境的思考與對策

辛倬語?喬瑞

摘要：優化營商環境是深入推進供給側結構性改革的基礎性與先導性工作;有利于承接產業轉移，形成我國對外貿易發展的新格局;會倒逼地方政府調整體制機制和機構職能;加快勞動力、資本及創新等要素的自由流動及配置效率。內蒙古加快優化營商環境應優化頂層設計、政府部門與第三方機構協同推進營商環境優化;加快構建常態化和多樣化的評價體系，動態調整優化實施方案;堅持分類指導、重點突出、專項推進各盟市優化營商環境;同步推進與優化營商環境相關的法律法規、政策措施及規章制度建設。

關鍵詞：內蒙古;營商環境;評價體系;高質量發展

中圖分類號：F127??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）05-0068-05

在新時期，我國經濟由主要依靠投資及出口帶動的高速增長階段逐漸轉向主要依靠內需帶動的增長階段，推進供給側結構性改革是新階段保持經濟中高速增長的關鍵。其中，對供給側環境的改革即優化營商環境，有利于激發微觀經濟主體活力、擴大有效供給和釋放消費潛力，是滿足和適應內需變化即人民日益增長的美好生活需要的客觀要求。2018年，我國宏觀經濟下行壓力進一步加大，優化營商環境成為各級政府關注的熱點領域，多地陸續出臺相關政策改善營商環境，內蒙古也適時出臺了為期三年的優化營商環境實施方案。為優化營商環境而促發的持續性改革，是新時期我國實現高質量轉型發展階段重塑地區競爭優勢無法逾越的一場變革，應加倍重視、快速改變現有格局。

一、國內外營商環境評價體系述評及內蒙古營商環境現狀

（一）國內外營商環境評價體系述評

優化營商環境是關乎企業從開辦到破產全生命周期的一項系統工程，對營商環境的全面評價還應包括社會、經濟、政治和法律等要素，并涉及體制機制改革和對外開放等領域。借助營商環境評價，可以準確描述區域營商環境現狀、了解區域之間的具體差距，有利于精準推動持續性改革。當前，我國營商環境評價工作尚處于摸索和起步階段，從目前已經構建的評價體系指標選擇可以看到，大家對營商環境的認識還存在很大差異。優化營商環境的地方政策在具體內容和執行力度方面也存在較大差別，地區營商環境良莠不齊。2018年，各類機構集中發布了多份營商環境評價報告（見表1），對不同區域的營商環境做出系統評價，評價體系大概可以分為三種類型。

第一類是世界銀行的營商環境評價。世界銀行發布的營商環境報告備受關注，其評價體系是政府和第三方機構開展營商環境評價的主要參照對象。北京和上海作為世界銀行《2019年營商環境報告》入選的樣本城市，兩市推進的改革促使我國營商環境在世界的總體排名較上一年度上升32位，使中國成為年度十大改進經濟體之一。世界銀行開展的營商環境評價報告自2003年起每年都會發布，形成了較為完備的評價體系，該體系使用“營商環境便利度”來衡量經濟體營商環境優劣。其評價的基礎數據來源于全體企業，問卷發放對象包括企業、律師事務所、會計師事務所、建筑師事務所及報關公司等機構負責人。營商便利度這一指數的優勢主要是，指標收集客觀數據，指向性明顯，數據容易獲得，計算方法簡單。[8]考慮到不同國家之間的可比性，世界銀行的評價體系尚未包含宏觀經濟穩定性、金融體系發展程度、市場規模、勞動力質量、基礎設施充分性及稅收支持等因素。

第二類是國內政府部門的營商環境評價。我國自2016年開始推進“放管服”改革，全國各地陸續開展優化營商環境工作，在持續放寬市場準入、加大監管執法力度、深化“互聯網+政務服務”和建立健全評價機制等方面取得了積極的成效。2018年，國家發改委借鑒國際經驗構建了兼具中國特色和國際可比的營商環境評價體系，并在全國22個城市率先展開試評。該項工作計劃2019年在全國范圍內推廣，山西被確定為率先開展全省域營商環境評價工作的試點地區。與此同時，在北京、廈門、深圳等城市率先開展營商環境評價，山東和安徽也制定了地方營商環境評價指標體系并在全省開展營商環境評價工作。由于營商環境便利度主要是由政府相關部門提供的服務決定的，國內政府部門開展的營商環境評價基本都是參照世界銀行的營商環境評價，圍繞政府相關部門職能的改革構建評價體系。同時，也會選取適合我國或地方實際和切合發展要義的其他指標，如反映投資吸引力和高質量發展的指標。

第三類是國內第三方機構的營商環境評價。2018年，萬博新經濟研究院、中央廣播電視總臺、賽迪顧問、粵港澳大灣區研究院、普華永道等國內第三方機構也開展了形式多樣的營商環境評價。從這類機構發布的評價報告構建的評價體系來看，選擇的具體指標與世界銀行、國家發改委等機構開展的評價存在較大差別。為避免人為的主觀性風險、提高評價的可操作性，這類評價機構多以公開可得數據作為基礎數據，其所反映的營商環境問題多體現的是與企業存續期間間接相關的環境情況，缺乏對于企業全生命周期相關的體制機制改革內容的反映。在具體評價方法上，一些第三方機構開展的營商環境評價采用大數據技術及人工智能算法，可以起到避免評價過程中的人為干擾因素、降低持續評價所需要投入的成本等積極作用。作為對世界銀行和國家發改委等政府機構營商環境評價的有益補充，第三方機構的相關研究也是非常值得關注和重視的。

（二）內蒙古營商環境現狀

從目前已經發布的各類評價報告來看，能夠反映內蒙古營商環境現狀的評價主要來自于第三方機構。以省區為研究對象的營商環境評價結果顯示，內蒙古在軟環境和硬環境方面都處于全國落后地位，僅文化環境在中西部地區具有相對優勢。在以城市為研究對象的營商環境評價中，呼和浩特作為參評城市其營商環境可以局部反映內蒙古營商環境現狀。其中，粵港澳大灣區研究院發布的營商環境評價結果顯示，呼和浩特營商環境指數2018年位于全國35個大中城市的第33位，較上一年度下降12位。其中，軟環境指數、生態環境指數和市場環境指數排名大幅下降，基礎設施指數排名基本沒變，社會服務指數排名有所提高，商務成本指數排名有所下降。在以縣域為研究對象的營商環境評價中，內蒙古僅有烏審旗一個縣入榜，并作為非經濟百強縣居于全國縣域營商環境百強榜第57位。目前，對內蒙古營商環境便利度，即體制機制改革現狀的評價以及全面反映內蒙古各盟市及縣域層面營商環境的評價，多處于缺失狀態，不利于精準推進營商環境優化工作。

二、內蒙古加快優化營商環境的必要性和緊迫性

良好的營商環境是我國建設現代化經濟體系、實現經濟高質量發展的必要條件。大力優化營商環境，營造法制化、國際化和便利化以及公平、公正和公開的營商環境，既是我國在新時代繼續深化改革開放的重要內容，也是有助于提高“一帶一路”沿線國家參與跨境投資與貿易積極性的基礎性工作。營商環境的持續改善，有利于激發企業創新發展的內生動力，有利于提升區域核心競爭力，為區域經濟發展注入新的活力。營商環境的優劣會直接或間接影響勞動力、資本、創新等要素的集聚，決定區域能否保證持續穩定的經濟增長，內蒙古應充分認識到加快優化營商環境的必要性和緊迫性。

（一）優化營商環境是深入推進供給側結構性改革的基礎性與先導性工作

2004年至2010年，我國先后出現民工荒、勞動力短缺、工資上漲和勞動年齡人口達到峰值，這期間可以認為是中國的劉易斯轉折區間[9]22。2011年之后，我國勞動力人口比重下降、老年人口撫養比和總撫養比持續上行，人口紅利對經濟增長的支撐作用日趨減弱。加之國際金融危機的影響，國際市場需求持續萎縮，我國出口規模持續下滑。在這樣的需求環境變化下，靠擴大投資刺激經濟增長的發展模式，受資本邊際收益遞減規律的影響，傳統產業投資回報率走低是必然趨勢。這也就意味著，我國不得不面對消費需求不足和生產能力過剩的雙重局面。新常態以來，我國推進的供給側結構性改革旨在調整經濟結構、促進要素的優化配置，通過提高全要素生產率保障一定水平的經濟增長，而傳統產業提質增效和新興產業培育壯大都需要良好的營商環境給予支撐。

經歷多年經濟高速增長，內蒙古依靠自身資源稟賦構建起來的產業體系運行還存在一定的慣性。在一段時間里，內蒙古經濟仍然具有傳統產業、低端產業、資源型產業和勞動密集型產業多，而新興產業、高端產業、高附加值產業和資本科技密集型產業少的結構性特點。通過優化營商環境，降低企業制度性、交易性成本及生產經營成本，營造良好的投資友好型和創新友好型發展環境，是內蒙古深入推進供給側結構性改革的基礎性與先導性工作。

（二）優化營商環境有利于承接產業轉移，形成我國北部邊疆對外貿易發展新格局

“一帶一路”倡議的實施，離不開各國營商環境的持續改善。“一帶一路”沿線國家多為發展中國家和新興經濟體，實現政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通，需要公平透明、法制化和可預期的營商環境來支撐相關項目的建設和有效運轉，最終實現共享發展這一目標。從世界銀行發布的最新營商環境評價來看，“一帶一路”沿線國家有56.25%的國家營商環境處于中低水平，其中我國重點投資的國家有65.22%營商環境處于中低水平，還有相當比例的國家營商環境有較大提升空間。[10]跨境貿易是世界銀行營商環境評價體系的指標之一，以進出口貨物物流過程所需的時間和成本衡量的貿易成本，是影響一國進出口績效的重要因素。2017年，“一帶一路”沿線各國對外貿易額排名前十位的國家（世界銀行營商環境便利度排名，世界銀行營商環境評價跨境貿易排名）分別為韓國（5，33）、新加坡（2，45）、印度（77，80）、俄羅斯（31，99）、阿聯酋（11，98）、泰國（27，59）、波蘭（33，1）、越南（69，100）、馬來西亞（15，48）和土耳其（43，42）[1，11]。其中，除了印度和越南，其他國家營商環境便利度整體優于中國（46，65），印度、俄羅斯、阿聯酋和越南在跨境貿易指標上遜于中國。

內蒙古是我國向北開放的重要窗口，同時也是我國經濟社會發展相對滯后的地區。2017年，內蒙古進出口增速34.7%，進出口增速排名全國第五位，激增的口岸通關貨物數量及貨值對營商環境提出了新的要求。加快優化營商環境是適應“一帶一路”建設帶來的進出口變化形勢的必然選擇，有利于內蒙古承接產業轉移，形成我國北部邊疆對外貿易發展的新格局。

（三）優化營商環境會倒逼地方政府調整體制機制和機構職能

在新時期，我國實現經濟增長的邏輯已經發生了根本轉變，但體制機制和機構職能調整往往滯后于市場經濟發展變化的客觀要求。經濟增長邏輯的轉變，對政府處理與企業的關系、政府處理與市場的關系、政府處理與社會的關系提出了新的挑戰。這一時期我國經濟活動的一個重要特點是，同時存在產業融合發展和區域融合發展的現象。由于企業經營活動跨行業、跨區域發展的現象普遍存在，為企業提供社會服務的政府機構往往需要跨部門、跨級別、跨區域的溝通協作能力，這對政府的社會治理能力提出了新的要求。另外一個重要特點則是轉型發展，新產業、新業態、新商業模式不斷出現，創新成為滿足多樣化市場需求的主要力量。地方政府為貫徹中央決策、適應形勢變化會出臺各類政策和意見，但在具體落實和執行的過程中，由于體制機制和機構職能未及時調整，往往因具體辦事人員思想觀念轉變滯后、工作方法因循守舊及工作能力不足而裹足不前，導致政策效果大打折扣，企業錯失發展良機。

以上現象在經濟社會發展相對滯后的內蒙古等中西部地區較為普遍，體制機制的僵化在一定程度上阻礙著社會前進的步伐。隨著營商環境評價的推廣，持續而全面的評價結果將會對地方政府調整體制機制和機構職能起到一定的倒逼作用，繼而形成區域間由拼GDP這一總量指標到拼營商環境這一質量指標的競爭。調整越早和行動越快的地區，越有利于為深入推進供給側結構性改革清除障礙。

（四）優化營商環境有利于加快勞動力、資本及創新等要素的自由流動及配置效率

勞動力、資本及創新等要素是企業生存和發展的核心動力，也是經濟增長的重要源泉。改革開放以來，伴隨高速的經濟增長，我國勞動力、資本及創新等要素。逐步形成了東中西部地區錯位發展的格局。為促進區域協調發展，我國實施了西部大開發、東北等老工業基地振興和中部崛起等發展戰略。十九大也明確提出要構建更加有效的區域協調發展機制，并加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的轉移支付力度。經濟發展相對滯后的地區，在中央財力的支持下，依靠投資拉動、資源優勢、后發優勢得以充分發揮，經濟取得顯著增長。但值得注意的是，這些地區往往缺乏支撐經濟增長的勞動力、資本及創新等要素目前的各類營商環境評價，勞動力、資本及創新等要素也是多數指標體系所反映的底層因素，評價結果基本可以反映出經濟發展程度與營商環境評價結果的正相關關系。優化營商環境會加快勞動力、資本及創新等要素的自由流動及配置效率，其核心和根本問題是解決這類要素“引得來、留得住和用得好”，是經濟發展相對薄弱地區尤其需要重視和快速推進的工作。

內蒙古現階段在勞動力、資本及創新等要素方面呈現出的基本特征是：在勞動力要素方面，內蒙古常駐人口增長緩慢，多數城市處于人口流失狀態，仍有相當比例的就業人口集中在第一產業，且對支撐轉型發展的高端人才吸引不足;在資本要素方面，內蒙古固定資產投資特別是基礎設施投資增速持續走低，由于傳統產業競爭激烈投資收益率降低，新興產業具有較高的技術門檻，資本對新舊動能接續轉換支撐相對較弱;在創新要素方面，內蒙古創新投入和產出相關指標所顯示的綜合創新能力低于全國平均水平，在西部地區也處于相對靠后的位置，還沒有形成良好的創新環境。這些要素呈現出來的具體特征，可以通過系統推進優化營商環境來改善和轉化。

三、內蒙古加快優化營商環境的對策

面對當前國內外經濟形勢的變化和經濟社會發展的現實需要，內蒙古加快營商環境的優化要做到循序漸進、有的放矢，既需要系統性推進，更需要精準化推進。

（一）優化頂層設計，政府部門與第三方機構協同推進營商環境優化

優化營商環境是一項系統工程，只有相關組織和個體在具體工作上的有效銜接與協同運行，才能促進系統整體效率提升。第一，加強頂層設計，充分發揮牽頭部門的統籌推進作用，整合、協調與營商環境有關的各種機構和社會力量，提高政府部門與第三方機構間的協同工作能力，實現多部門聯動效果。第二，面向參與優化營商環境工作的組織和個體，開展廣覆蓋的優化營商環境專項培訓、實地調研、學術交流等活動，加強對優化營商環境工作的認識能力和實踐水平，提高優化營商環境相關政策文件落實過程中的可操作性和落實結果的有效性。

（二）加快構建常態化和多樣化的評價體系，動態調整優化實施方案

常態化和多樣化的營商環境評價可以充分反映地區營商環境的客觀現狀，形成以政府部門為主，智庫等第三方機構積極參與的主體結構，積極介入國家發改委推廣的營商環境評價，加快構建全區各盟市及縣域層面常態化和多樣化的營商環境評價體系，及時跟蹤盟市及縣域層面營商環境的優化進程。通過各類評價體系的評價結果，查找盟市及縣域層面營商環境的不足之處，進而調整改革內容和步驟，明確改革目標，敦促盟市與旗縣之間形成優化營商環境的競爭意識，加快相關改革步伐。此外，實時跟蹤北京、上海等地優化營商環境的改革動向和具體舉措，有針對性地動態調整內蒙古的優化營商環境實施方案。

（三）堅持分類指導、重點突出、專項推進盟市和旗縣營商環境優化

在對盟市和旗縣營商環境形成初步評價的基礎上，應充分考慮各盟市和旗縣在經濟發展基礎和城市功能定位等方面客觀存在的差異，堅持分類指導、重點突出、專項推進盟市和旗縣營商環境優化。第一，對于不同類型和不同發展階段的行業和企業，在營商環境方面制定不同的稅收優惠、政策扶持和補貼方案。第二，蒙東地區和呼包鄂地區是內蒙古優化營商環境的重點區域，應高標準全面快速推進營商環境優化。第三，根據盟市及旗縣城市功能定位確定推進營商環境優化的專項行動計劃。

（四）同步推進與營商環境相關的法律法規、政策措施及規章制度調整

隨著優化營商環境的改革向縱深推進，必然會觸碰現有法律法規、政策措施和規章制度。推進改革的過程中應系統梳理和修改完善相關法律法規、政策措施和規章制度，及時把符合現實發展需要且成熟的經驗做法制度化，形成良性運轉的長效機制。第一，修改和完善與營商環境改革相關的法律法規。如改革過程中為提高效率不可避免會推廣使用新技術，如電子證照、印章、簽名、檔案等的認定使用和跨地區辦理需要法律法規的支撐。第二，修改與完善不符合公平競爭原則的政策措施。根據《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發[2016]34號）和2019年2月12日發布的《公平競爭審查第三方評估實施指南》，盡快引入第三方評估機構對已出臺、擬出臺的政策措施展開審查、評估和清理，并依據評價結果適時調整政策措施。第三，修改與完善與政府職能轉變相匹配的規章制度。如企業投資項目審批改革倒逼行政管理模式轉變，政府部門職能必然從重審批轉向重監管，需要及時調整相關部門規章制度來保障提供優質服務，促進依法依規行政。

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