貴州食用菌食品安全行政管理機制研究*

陳文林，劉 立

（興義民族師范學院 歷史學院，貴州 興義 562400）

2019年中央一號文件重新提及“食用菌”應作為“土字號、鄉字號”鄉村特色產業，這引起各省廣泛關注，尤其是在將食用菌產業作為重點扶貧產業之一的貴州。為推進該中央部署，2019年貴州省召開了食用菌產業發展菌種供保座談會,明確全省食用菌年種植目標為30億棒[1]。但是保持該發展勢頭必須保證一個最關鍵的前提——安全，即只有保證食用菌的食品安全，才能真正促進食用菌產業的穩健快速發展，才能真正做到貫徹落實中央相關部署[2]。而對于食用菌食品安全問題，最關鍵的便是其食品安全行政管理機制。

1 貴州食用菌食品安全行政管理機制的現狀

1.1 行政管理依據現狀

目前，貴州對于食用菌的食品安全行政管理的現狀，從法律規范的角度看，并沒有針對性的具體規定。目前食用菌的安全主要是通過適用關于食品安全這一大類的相關制度規范予以保障[3]。

通過北大法寶、威科先行等法律數據庫的檢索，在法律、行政法規和部門規章、地方性規范三個效力層級上，主要有以下幾個制度規范對食用菌的安全問題予以規定：1）從法律層面，沒有對食用菌專門的法律，因為食用菌作為一種食品，其生產消費過程的安全保障適用2018年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》，而對于一些野生菌的生產過程可以適用《中華人民共和國農產品質量安全法》和《中華人民共和國農業法》予以安全保障；2）從行政法規和部位規章的層面看，有2016年現行有效的《中華人民共和國食品安全法實施條例》對食用菌的食品安全規范予以細化，至于食用菌菌種的安全保障也有2015年的《食用菌菌種管理辦法》予以制度保證；3）從地方法規及相關規范性文件層面看，貴州省目前現行有效的是2017年的《貴州省食品安全條例》。

但根據《關于征集2019年貴州省食品安全地方標準制（修）訂立項建議的函》，食用菌作為貴州的地方特色食品，相應的安全標準等規范制度即將被立項制定并予以實施，在不久的將來，這也將對食用菌的食品安全提供進一步的制度保障[4]。

1.2 行政管理主體現狀

根據貴州省政府官網，其組織機構（如圖1所示）包括貴州省農業農村廳、貴州省衛生健康委員會、貴州省自然資源廳、貴州省生態環境廳等23個部門，其中與食用菌安全行政管理相關的是貴州省農業農村廳。因為該部門負責的事務包括農產品安全管理，而食用菌也是農產品的一種。貴州省農業農村廳還下設政策調研處(省農村固定觀察點辦公室)、法規處、農村經濟經營管理處（農業產業化辦公室、茶產業辦公室）、農產品質量安全監管處等24個內設機構。農產品質量安全監管處主要負責農產品的質量安全監督管理，包括政策和相關地方標準的擬定、農產品質量安全監管機制的建立、指導農產品質量安全追溯體系的建設、實施監測、抽査、質量認證和監管等工作。

圖1 貴州省人民政府組成部門Fig.1 component departments of GuiZhou provincial people's government

根據黔府發[2011] 20號文的規定，貴州省政府還設立了“貴州省人民政府食品安全委員會”，負責對食品安全形勢進行分析，然后對全省食品安全工作予以研究部署和統籌指導，提出關于食品安全監管的具體政策措施，以確保食品安全監管責任得以落實[5]。該機構替代原來的食品安全協調委員會履行職能。

此外，根據《貴州省食品安全條例[2017]》，管理主體還包括縣級以上各級人民政府、縣級以上各級人民政府的食品安全委員會以及食品藥品監督管理部門、衛生行政部門、質量監督部門、農業行政部門等有關部門。

1.3 行政責任追究現狀

對于上述這些管理主體的追責規范，除了可以適用《中華人民共和國行政訴訟法》及其配套的司法解釋和其他我們熟知的行政法規之外，似乎沒有其他具體的規范可以參照。因為前述的《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國農產品質量安全法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》《貴州省食品安全條例》等法律規范中對于行政管理主體的責任追究，幾乎都是用一個條文予以籠統地規定，內容不外乎是若不履行食品安全管理的法定職責導致出現重大的食品安全事故，并造成嚴重的社會影響，將對主要負責人及相關直接責任人員給予相應的行政處分[6]。此外，貴州省人民政府辦公廳頒發的《貴州省食品安全行政責任追究暫行辦法》也于2017年12月27日被黔府發[2017] 38號文所廢止。因此，對于管理主體的責任追究，大都屬于粗線條的法律規范，目前并無針對貴州食用菌食品安全行政管理責任的具體規定。

而對于被管理者的責任追究，法律規定則比較細致。對于貴州省的食用菌食品安全，被管理者包括從事食用菌、食用菌添加劑及相關產品的生產者和經營者。其法律責任的主要形式為行政處罰，包括但不限于責令改正、警告、數額不等的罰款、責令停產停業、吊銷相應的許可證等[7]。對于什么行為，造成的何種后果予以何等的行政處罰，在前述的現行法律制度規范中，規定得都較為詳細。

由此可見，對于貴州省食用菌的食品安全行政管理機制之現狀，從管理依據角度看，有大線條的制度規范但缺乏針對性的具體規定；從管理主體角度看，主要是貴州省農業農村廳和各級食品安全委員會、食品藥品監督管理部門、質量監督部門、衛生行政部門、農業行政部門等；從責任追究的角度看，對于被管理者規定較為詳細，而對行政管理主體的追究依據和流程的規定則較為粗獷。

2 貴州食用菌食品安全行政管理機制的問題

2.1 行政制度層面

如前所述，目前適用貴州省食用菌的食品安全的相關制度規范基本都是大線條的，缺乏具體詳細的規定，尤其是行政具體制度。法律是制定行政法律規范的依據和前提，為做出行政行為出提供合法性和正當性。但是僅僅有法律是不夠的，在全國范圍內適用的《食品安全法實施條例》也不足以解決貴州省食用菌食品安全問題，而貴州省當地出臺的《貴州省食品安全條例》也僅僅是針對食品，并非直接對貴州食用菌安全的具體規范[8]。更不用說，《貴州省食品安全條例》本身存在的諸多問題。

首先，為什么需要對食用菌進行特別規范？因為食用菌并非一般普通的食品。第一，食用菌本身的內涵和外延就是一個值得被討論的問題，2017年12月貴州省衛計委還曾經針對冬蓀是否可被列入食用菌范疇召開論證會。第二，食用菌可分為人工養殖的食用菌和野生的食用菌。現行的《中華人民共和國食品安全法》和相關的食品條例等本質上規范的都只是二次加工的食品，即野生的食用菌這種類似農產品的食品是不被包含在其規范，保護范圍之內的，但其與農產品又有著本質區別——有的藥用價值豐富、有的難以辨別是否有毒，野生和人工種植的性質也存在差異，因此對于野生的食用菌如何進行安全行政管理，已然成為一個亟待解決的問題。第三，食用菌的安全問題不同于其他食品。由于食用菌的生長不需要化肥和農藥，都在無菌條件下進行,所以不存在農殘超標的問題；又因為我國目前農田污染并不那么嚴重，所以食用菌重金屬污染也不常見。食用菌安全問題主要集中在增白問題上：用熒光增白劑增白，用工業檸檬酸增白和保鮮金針菇等等。因此，食用菌安全應區別于一般的食品安全加以規范。

其次，現行有效的《貴州省食品安全條例》存在兩個重要的問題。第一，行政管理主體規定與實際運行相脫節。有些在該條例中規定的管理主體在實際中并不容易找到，如貴州省畢節市就不存在所謂的食品藥品監督管理局（如圖2所示）。第二，對于行政管理主體的職責權限缺乏約束?？v觀本條例法律責任部分，僅有一條規定了行政主體不依法履行管理職責的后果，其他全部條文均為對被管理人（行政相對人）實施何種行政處罰的規定。盡管行政法規規定了對行政主體的規范，但就貴州省食用菌的安全行政管理這一具體情況而言，還是缺少了必要的管理主體的限制，容易引發“該管理的不管理、不該管理的亂管理”的重大問題，直接后果就是法律規范和制度體系為一堆廢紙。

圖2 畢節市機構設置圖Fig.2 establishment chart of BiJie municipal organization

最后，缺乏程序性規范。貴州省關于食用菌的安全并未出臺按照什么樣的流程進行行政處罰和行政處分、具體由誰來執行某一具體問題等可操作性的規范，尤其是在《食品藥品行政處罰程序規定》已失效的情形下，更加無法可依。

2.2 管理主體層面

對于行政管理主體，主要就是找不到主體的問題。從紙面角度，亂制定規范。正如前述，貴州省畢節市根本就不存在《貴州省食品安全條例》規定的食品藥品監督管理局這一管理主體，這將給社會監督人帶來諸多不便，更為重要的是將導致違法者逍遙法外，該條例永遠被束之高閣。

從實踐的角度，由于前幾年，李克強總理就提出簡政放權，很多政府機構也隨之改革，尤其是現在食品和藥品監管管理局合二為一，還有衛計委等部門，直接引發的問題就是部門之間、部門內部的權限不甚明晰。這種改革過程導致的混亂在所難免，但也提示——機構的設置最好在全省保持統一，不要某個市這樣搞，另一個市那樣搞，不僅僅是對社會大眾的監督提高難度，更是制度設計的巨大攔路虎。同時，還應健全政府公示制度。畢竟在檢索過程中，缺少貴州省農業農村廳的機構職能，只有各領導人及其職責的公示。

總的來說，貴州省各級食用菌的安全行政管理主體目前仍處于一個相對混亂的狀態，尤其是與《貴州省食品安全條例》難以一一對應。行政管理主體的難以確定，也就導致了對管理主體的監督難以實現。

2.3 管理體系層面

貴州省目前對食用菌食品安全的行政管理還是比較粗線條的政府機構予以管理的體系。具體流程主要就是各部分負責相應的管理職責，不服管理的對行政相對人予以行政處罰。但是其他國家，已經升級了食品安全行政管理體系。以歐盟為例（如圖3所示），建立了以三級實驗室為基礎的食品安全監控、檢測和管理體系。貴州食用菌的安全管理是否可以借鑒該管理體系，構建的實驗室承擔部分的政府職能，真正做到簡政放權呢？

圖3 歐盟食品安全保障體系Fig.3 European food safety system

3 貴州食用菌食品安全行政管理機制的完善

針對上述三類問題，必須各個擊破，才能完善貴州省食用菌的食品安全行政管理機制。

3.1 加快相關行政法規的立法和細化

首先，對于食用菌的安全管理，必須加快相關的針對性立法，尤其是更為具體的地方性法規和規范性文件，最好出臺《貴州省食用菌安全條例》。

其次，對于上述具體規范，必須明確行政管理主體和監督主體。行政管理主體要確保與實踐中的機構設置保持一致，容易被找到。監督主體主要是上級行政機關與對應的監察機關、同級人民代表大會和司法機關。同時，對責任范圍也應具體明確,尤其是針對監督主體的，如責任倒查制、終身負責制，減少“嚴重”“重大”“其他”等模糊的用詞，盡量量化標準，避免出現無法可依、掩飾責任、推諉責任等現象。

最后，還應建立科學完善的程序規范。對于行政處罰和行政處分的啟動方式、實施步驟、公示和權利救濟都應具體規定。啟動方式應保持多樣性——群眾舉報、部門建議、媒體揭露等，加強社會的共同監督。實施步驟應至少包含受理、調查、審理、決定等步驟,并對結果予以公示，尤其是對行政處分的公示。

3.2 明確行政管理主體的劃分和權限

以畢節市為例，盡快建立食品藥品監督管理局，或者在相應地方性文件中予以明確食用菌的食品安全行政管理主體及其權限。該工作應在貴州全省予以展開，對行政機構的劃分、權限和職責的明確、與地方性規范的一一對應、官方網站的及時更新……只有讓群眾很容易找到管理主體，才能真正實現社會監督，真正的違法者才會難逃法網，食用菌的食品安全才能得到保障。

3.3 建立類似歐盟實驗室的檢驗中心

要實現簡政放權，必須把部分管理工作予以外放。目前貴州省的食品（食用菌）安全管理是按照行政區域進行劃分的，實行屬地管理，因此建議借鑒歐盟、美國、加拿大的實驗室做法，在貴陽及其他9個市州建立食用菌安全檢驗中心及分中心,以點帶面的覆蓋整個貴州食用菌安全行政管理。檢驗中心承擔全省食用菌的安全抽樣檢驗、食用菌企業送樣檢驗和快速篩查復查的工作，并通過實驗室管理系統對分中心檢測業務、傳輸數據、控制質量等予以遠程管理。這樣不僅可以加快管理質量和速度，也可以帶動就業。當然，這樣的設想還有待進一步研究和論證。

綜上所述，貴州省食用菌的食品安全行政管理機制，就制度層面，目前只能適用食品安全的相關規定而缺乏針對食用菌安全的具體規定，同時缺乏對行政管理主體的監督和約束及程序性規范。就主體層面，存在行政管理主體不明晰、與現行規范難以對應的問題。此外，管理機制過于傳統。因此，建議加快相關行政法規的立法和細化，明確行政管理主體的劃分和權限，建立類似歐盟實驗室的檢驗中心以實現簡政放權，真正做到有效保障貴州食用菌安全。