祁陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析及問題研究

周儀姜

自上世紀八十年代開始，我國就有少部分地區(qū)自主小規(guī)模引進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在我國社會主義市場經(jīng)濟體制這一特殊環(huán)境下，其發(fā)展并不順利，直至2014年正式開始實施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并在十九大通過了《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》以后，農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的收益逐年提高，流轉(zhuǎn)的速度逐年加快，流轉(zhuǎn)的規(guī)模逐年擴大。

在黨的制度保障下，不同的地區(qū)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求是不一樣的。由于東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程較快，各學者對該地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)研究也較為透徹，趙丙奇等（2011）學者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)浙江省紹興市根據(jù)自己的特點把土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營相結(jié)合走出了一條有六種模式的具有紹興特色的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式。而西部地區(qū)作為重點開發(fā)地區(qū)也被學者所關注，李薇等（2013）學者以威武涼州區(qū)38個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、101個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)示范點為主要調(diào)研樣本研究農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對策。但位于中部地區(qū)的湖南省，學者研究較少。因此，在“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的背景下，祁陽縣作為湖南省經(jīng)濟強縣，也是第三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，研究其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，有利于促進新農(nóng)村的建設和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

一、祁陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

祁陽縣是湖南省湘南地區(qū)重要的縣域，總面積約2538平方公里，轄3鄉(xiāng)20鎮(zhèn)3街道。2017年，總農(nóng)戶是194725戶，常住人口86.95萬余人。該縣交通便捷，湘江、湘桂線、G72高速、G322國道穿過全縣，各鎮(zhèn)級主干道和鄉(xiāng)村公路相連。在氣候和政策的影響下，該縣以水稻種植、油料種植和蔬菜種植為主，合理地將經(jīng)濟發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境保護與旅游業(yè)開發(fā)結(jié)合起來，促進農(nóng)民增收，全面落實“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，推進該縣小康社會的建設。據(jù)湖南省祁陽縣2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，經(jīng)初步核算，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值292.52億元，比上年增長8.2%；2017年祁陽縣年末城鎮(zhèn)化率達46.97%，比上年增長1.94個百分點；全縣農(nóng)村居民可支配收入12812元，同比增長8.7%；農(nóng)村居民人均生活消費支出達13489，比上年增加239元。

據(jù)統(tǒng)計，2017年該縣土地總面積為1.65×105公頃，其中耕地4.3×104公頃，林地8.55×104公頃，養(yǎng)殖水面1.12×公頃，其它土地類型2.55×104公頃。受地理環(huán)境的影響，該縣多以丘陵山地為主，因此如何更好地集約利用土地，發(fā)揮土地的最佳效益是該縣經(jīng)濟發(fā)展的主要問題。

（一）農(nóng)村家庭及勞動力基本情況的調(diào)查與分析

本次調(diào)查主要是對祁陽縣23個鎮(zhèn)鄉(xiāng)的605個行政村進行隨機抽樣調(diào)查，并結(jié)合祁陽縣政府所給予的資料數(shù)據(jù)進行綜合定量分析，其目的是為了解祁陽縣勞動力基本情況及其對土地流轉(zhuǎn)的影響，來分析祁陽縣土地流轉(zhuǎn)所以面臨的問題和解決途徑。

勞動力的受教育情況是衡量的勞動力素質(zhì)的主要因素之一。從表1可以看出該縣從事農(nóng)業(yè)的勞動力受教育情況并不理想，僅有15%的人數(shù)是高中及以上，說明祁陽縣在家從事農(nóng)業(yè)的勞動力文化程度比較低，從而反映了農(nóng)民的綜合能力水平不高，無論是在生產(chǎn)經(jīng)營管理還是技術(shù)選擇等方面都存在不確定性，都不利于改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

表1 從事農(nóng)業(yè)的勞動力受教育情況

農(nóng)村年輕型勞動力結(jié)構(gòu)說明目前留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)活動的青壯年人口較多，如果大規(guī)模進行土地流轉(zhuǎn)，造成失地農(nóng)民就業(yè)難的問題較嚴重，從而阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程。從表2可以看出該縣從事農(nóng)業(yè)的勞動力年齡主要還是集中在20～50歲之間，都是優(yōu)質(zhì)的青壯年勞動力，因此流轉(zhuǎn)土地后他們的就業(yè)是需要政府政策的保障。

農(nóng)民增收是土地流轉(zhuǎn)所帶來的重要意義之一。從表3可以看出農(nóng)民的家庭月收入主要集中在1500元到5000元之間，說明農(nóng)民的收入可以維持農(nóng)戶家庭基本的需求。2017年土地流轉(zhuǎn)金約100-300元／畝，按照平均流轉(zhuǎn)金額200元／畝／年計算，光這一項就為全縣農(nóng)民增收1.44億元／年。同時，政府對簽訂10年以上標準流轉(zhuǎn)合同的流出土地農(nóng)戶每年每畝補助20元；對入股土地面積在100畝以上的一次性獎勵1000元；對整村流轉(zhuǎn)的村農(nóng)用土地股份合作社一次性獎勵1萬元；對承租土地面積1000畝以上，投資規(guī)模200萬元以上且合同手續(xù)齊全的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體一次性獎勵1～2萬元。因此，土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民增收。

表2 從事農(nóng)業(yè)的勞動力年齡結(jié)構(gòu)

表3 農(nóng)戶家庭月收入情況

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點

2013年以來，祁陽縣積極落實“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，縣政府依照“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)工作原則，穩(wěn)步有序地引導該縣農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，擴大全縣農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。主要呈現(xiàn)以下幾個發(fā)展特點：

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度快

祁陽縣政府從2013年開始規(guī)劃，經(jīng)過試點考察，至2017年全面落實。據(jù)統(tǒng)計，2017年7月，祁陽縣共參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶36000戶，占總農(nóng)戶的18%，該縣土地流轉(zhuǎn)面積為3.91×104公頃，占比約為23.6%。其中耕地和林地流轉(zhuǎn)面積占比最大，耕地約2.25×104公頃，林地約1.13×104公頃。截至到2018年6月，祁陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達到4.81×104公頃，占土地總面積29.1%，其中耕地流轉(zhuǎn)面積2.62×104公頃。僅一年時間，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增加了9000公頃，耕地增加了3700公頃。

2.農(nóng)村流轉(zhuǎn)組織主體多元

據(jù)相關部門調(diào)查顯示，截至2018年6月，全縣共培育市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)24家，國家高新技術(shù)企業(yè)4家；發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作組織986家、成員6880余戶；家庭農(nóng)場687家。通過招商引資，成功引進貴澳集團，投資20億元、占地約1.05×103公頃，打造“祁陽-貴澳現(xiàn)代高效智慧農(nóng)文旅一體產(chǎn)業(yè)（油茶）示范園”；引進湖南糧食集團，投資15億元建設糧油產(chǎn)業(yè)園、10萬畝優(yōu)質(zhì)稻等項目；引進安邦農(nóng)業(yè)公司，建成了全省規(guī)模最大的谷物烘干中心。同時祁陽縣在全市率先組建了農(nóng)村建設投資開發(fā)有限公司（縣農(nóng)建投），作為農(nóng)業(yè)發(fā)展融資、基礎設施建設和土地流轉(zhuǎn)平臺，指導以村為單位成立土地專業(yè)合作社將全村土地集體流轉(zhuǎn)出租給縣農(nóng)建投進行綜合開發(fā)，完善基礎設施后，進行“打包”招商引資，讓企業(yè)“拎包入駐”，實現(xiàn)農(nóng)戶、企業(yè)、政府三雙共羸。目前該縣農(nóng)建投已成功流轉(zhuǎn)土地1.2萬畝，引進了天和盛業(yè)、碧桂苑等7家新型主體，打造了7000畝優(yōu)質(zhì)稻、3000畝特色果蔬、2000畝花卉苗木三大產(chǎn)業(yè)園。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新

近幾年，土地流轉(zhuǎn)模式不斷創(chuàng)新，祁陽縣根據(jù)本地區(qū)地域特色，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈。公司（市場、協(xié)會、合作社、大戶等）+農(nóng)戶等模式得到了發(fā)展。

該模式充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織外接市場、內(nèi)聯(lián)農(nóng)戶的橋梁作用做強做大。大力推廣“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營形式，減少農(nóng)戶市場風險，充分發(fā)揮一個龍頭企業(yè)“帶一片農(nóng)戶、創(chuàng)一個品牌、富一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。祁陽縣依托“天龍米業(yè)”、“銀光糧油”兩大龍頭企業(yè)，以優(yōu)質(zhì)稻“天龍1號”為產(chǎn)業(yè)載體發(fā)展了文明鋪、大村甸、觀音灘、茅竹、三口塘、七里橋、肖家、八寶、白水、羊角塘等鎮(zhèn)20個千畝優(yōu)質(zhì)稻產(chǎn)業(yè)基地。依托溫氏、鑫廣安分別發(fā)展了50萬頭和30萬頭生豬一體化養(yǎng)殖項目。依托德輝、天之龍、碧云山等千畝蔬菜生產(chǎn)基地、自然韻黑茶、湘君白茶茶葉生產(chǎn)基地等帶動周邊農(nóng)戶簽訂“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體用工協(xié)議”，保證就近勞務收益。

同時加快農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民之間松散性聯(lián)系向緊密性利益聯(lián)系轉(zhuǎn)變。合作社是農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)的關鍵點，農(nóng)戶通過土地、資金、機械、技術(shù)等入股合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)，不僅獲得年終效益分紅，而且通過農(nóng)業(yè)合作社的農(nóng)資采購集團化、農(nóng)機作業(yè)規(guī)模化，為農(nóng)民節(jié)約生產(chǎn)成本約5-8%。例如祁陽縣黑鳳凰畜禽養(yǎng)殖專業(yè)合作社近十年來通過提供黑鳳凰雞種苗、養(yǎng)殖技術(shù)和飼料，統(tǒng)一回收成品雞的形式吸收附近農(nóng)戶入會。現(xiàn)在的會員戶數(shù)已經(jīng)達到488戶，帶動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，致富了一方群眾。

二、祁陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

（一）農(nóng)戶自身思想觀念滯后

祁陽縣大多數(shù)農(nóng)民自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟思想嚴重，較為依賴土地，一定程度上阻礙土地流轉(zhuǎn)。由于對政策的不了解，認為土地承包就是擁有土地所有權(quán)，因此不愿把自己的土地流轉(zhuǎn)給他人。還有部分農(nóng)民認為土地是基本的生活保障，土地流轉(zhuǎn)后會失去土地所有，沒有安全感。因此多數(shù)農(nóng)民思想沒有解放，保守的滿足于現(xiàn)狀，投資土地怕風險。這些觀念是阻礙土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的限制因素。

（二）土地流轉(zhuǎn)市場不完善

從調(diào)查情況來看，目前，祁陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)階段，市場化運作和監(jiān)督管理體系不完善，導致資源得不到有效的合理配置。主要表現(xiàn)在信息傳送不對稱、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范和缺乏中介機構(gòu)組織。

由調(diào)查可知，在土地流轉(zhuǎn)信息傳播中，絕大部分是買方自己主動尋找，可見土地流轉(zhuǎn)信息傳輸方式單一，容易造成“要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出，要租的租不到”，從而信息傳送不對稱。在祁陽縣土地流轉(zhuǎn)的中介甚少，有些村是村委會承擔此職能，但這樣也會加重其工作的負擔。由于村委會的專業(yè)水平有限，無法處理難以調(diào)節(jié)的糾紛，這些因素都會阻礙土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。

同時土地流轉(zhuǎn)具有隨意性，流轉(zhuǎn)的過程不規(guī)范（圖2）。如長虹街道長益村1組，有120畝稻田，只有4戶在家務農(nóng)。不在家務農(nóng)的農(nóng)戶通過口頭協(xié)議轉(zhuǎn)包給一農(nóng)戶種植，隨意性較大。這樣容易增加解決流轉(zhuǎn)土地糾紛的成本。

（三）土地流轉(zhuǎn)保障機制不完善

土地流轉(zhuǎn)保障機制是維護農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)的基礎，主要有社會保障、服務體系、法律機制等一切能夠維護農(nóng)民權(quán)益的相關措施。由于我國整體的社會福利保障不完善，農(nóng)民“養(yǎng)老難”問題依然普遍，大多數(shù)年齡較大的農(nóng)民會擔憂未來的生活是否能得到穩(wěn)定保障。而較為年輕的失地農(nóng)民就業(yè)難的問題在祁東縣也日趨顯著。祁陽縣縣、鄉(xiāng)、村三級的服務體系不完善，農(nóng)民在土地交易中的權(quán)益不能得到維護，從而引發(fā)一系列的土地糾紛。且土地流轉(zhuǎn)過程中法律機制和地方法規(guī)不健全，導致侵權(quán)等腐敗行為的出現(xiàn)。這也就是為什么祁陽縣目前大量的土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的總時長較短，進而耽擱了整體的流轉(zhuǎn)速度。

（四）農(nóng)作物經(jīng)濟效益低

現(xiàn)階段，我國整體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益沒有達到期望水平，農(nóng)業(yè)效益偏低，農(nóng)業(yè)物質(zhì)投入成本和勞動力成本節(jié)節(jié)攀升，而土地上農(nóng)作物的經(jīng)濟效益有限，尤其是糧食作物的收益。據(jù)統(tǒng)計，2018年小麥1.15元/斤，水稻1.15元/斤，玉米0.8元/斤，大豆1.76元/斤。對比于2008年小麥0.8元/斤，水稻0.79元/斤，玉米0.76元/斤，大豆1.85元/斤，除了小麥、水稻價位漲幅略好以外，玉米和大豆幾乎不漲價，甚至還在下跌。于追求經(jīng)濟效益的企業(yè)而言，在物價普遍大幅度上漲而糧價漲幅過慢甚至還在下跌的情況下，承包土地的積極性自然不高。即使有企業(yè)愿意，但給出的土地流轉(zhuǎn)費用過低，這也是農(nóng)民不愿積極參與土地流轉(zhuǎn)的主要原因。

三、促進祁陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對策

（一）加強政策宣傳力度

祁陽縣縣政府在原有的基礎上應進一步加強有關土地流轉(zhuǎn)知識的普及，不僅是自上而下的下達文件，更重要的是通過移動互聯(lián)網(wǎng)等宣傳媒介、專家座談會、日常詢問等方法將土地流轉(zhuǎn)相關政策和法規(guī)的核心要點落實到農(nóng)民身上，讓他們明白土地流轉(zhuǎn)是有利于自己增加收入，提高生活水平，從而改變農(nóng)民保守的思想觀念，進一步提高對土地流轉(zhuǎn)的認識。同時，縣政府也可以通過一部分的試點，讓農(nóng)民看到成功的典范，以樹立對土地流轉(zhuǎn)前景的信心。但在實施土地流轉(zhuǎn)過程中，基層干部要以尊重農(nóng)民意愿為前提，開相關大會掌握實際需求后進行土地流轉(zhuǎn)。

（二）打造“互聯(lián)網(wǎng)+”土地流轉(zhuǎn)市場

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的熱潮在各行各業(yè)得以延續(xù)與發(fā)展，信息技術(shù)在土地流轉(zhuǎn)中的普及使得信息的傳遞更為便捷。因此“互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉(zhuǎn)”的模式也是未來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。祁陽縣政府應建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息化平臺，定期在網(wǎng)上公布當?shù)赝恋毓┬栊畔ⅲ瑢嵭行畔①Y源共享；同時應給予第三方土地流轉(zhuǎn)中介平臺相應的支持。線上的中介平臺可以類似于房地產(chǎn)中介的網(wǎng)上平臺，進行土地流轉(zhuǎn)的雙方在網(wǎng)上可以通過中介公司進行溝通和交易，無論是線上還是線下，都能為流轉(zhuǎn)需求雙方提供交易信息，并提尋求交易對象、供協(xié)商價格等一條龍服務，從而提高流轉(zhuǎn)交易的效率。但為了確保土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范，中介平臺不但要取得相應的資質(zhì)，還應了解相關的法定程序，在“公平、公正、公開、平等”的原則下有序推進土地合理流轉(zhuǎn)。

（三）加快完善失地農(nóng)民保障體制

失地農(nóng)民是為城市化作出特殊貢獻的社會群體，如果農(nóng)民失去土地后基本生活和長遠生計得不到保障，土地流轉(zhuǎn)難以推進，甚至容易產(chǎn)生矛盾糾紛，不利于經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。在明確了保障對象范圍的基礎上，從加快建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度、建立失地農(nóng)民低保和特困救助機制以及推進失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)這三個方面完善政策。祁陽縣政府應遵循“政府能承受、群眾愿接受、應保盡保、自愿參保”原則，加快建立個人專戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，且妥善解決低收入和特困失地農(nóng)民家庭的基本生活。對失地農(nóng)民特殊困難家庭提供有針對性的就業(yè)服務和公益性崗位援助。引導鼓勵失地農(nóng)民通過靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等多種形式實現(xiàn)就業(yè)。失地農(nóng)民創(chuàng)辦民營企業(yè)的，享受城市下崗失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策。

（四）延長農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈

祁陽縣政府應發(fā)揮帶頭作用，積極引導集體與企業(yè)規(guī)范參與土地流轉(zhuǎn)，使體系規(guī)范化。同時，“產(chǎn)業(yè)興旺”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的第一位，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、培育農(nóng)村發(fā)展新動能勢在必行。承包農(nóng)地的企業(yè)應以農(nóng)業(yè)為基礎延長產(chǎn)業(yè)鏈，進行產(chǎn)品生加工，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量。尤其是在生產(chǎn)方面需要增效，一是提高生產(chǎn)效率，集約利用承包經(jīng)營的農(nóng)地，利用高新技術(shù)手段；二是提高綜合效益，即投入和產(chǎn)出之間的關系。農(nóng)產(chǎn)業(yè)既要增產(chǎn)增收、又要實現(xiàn)增值增效，就必須延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，做農(nóng)副產(chǎn)品深加工。祁陽縣在深加工方面已經(jīng)有了多年的經(jīng)驗，但受土地范圍的限制，無法發(fā)揮其最大的優(yōu)勢，因此進行土地流轉(zhuǎn)能夠進一步促進當?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。同時，企業(yè)擴大規(guī)模還能提供大量的就業(yè)崗位，對于解決失地農(nóng)民就業(yè)難的問題也得到了一定的保障。因此鼓勵企業(yè)延長農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈為全面實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略提供堅實的基礎。