縣域義務教育優質均衡發展的新視野

呂備 姚瑤

摘? ?要?改革開放以來，我國縣域義務教育政策呈現“促兩基—促均衡—基本均衡—優質均衡”的四個發展階段，在前三個階段中伴隨著“群體均衡”導向的“被平均”局限性、缺乏對弱勢個體教育機會的精準識別等問題，因此，要實現縣域義務教育由“群體均衡”向“個體關注”轉變，必然要健全對弱勢個體精準識別的政策支持，改善縣域義務教育對弱勢個體針對扶貧的辦學過程，加強縣域義務教育對弱勢個體教育公平的結果評估。

關鍵詞 縣域義務教育? 優質均衡? 個體關注

縣域義務教育事關人民群眾“有學上”“上好學”的切身利益，事關教育公平與質量，事關兒童公平發展。在現今縣域義務教育發展進入優質均衡之際，總結縣域義務教育的發展階段，探討縣域義務教育的優質均衡發展從“群體”到“個體”轉變的實踐訴求和必然之路，對推動縣域義務教育優質均衡發展具有重大意義。

一、縣域義務教育的政策演進

改革開放以來，我國縣域義務教育政策呈現“促兩基—促均衡—基本均衡—優質均衡”的四個發展階段。

1.“促兩基”階段（1986-2001）

改革開放后，我國縣域義務教育水平不高，須要調整學校布局，整合義務教育資源。1986年頒布的《義務教育法》對義務教育學校進行布局調整，1986-1993年全國義務教育階段學校進行大規模撤點并校，小學從80余萬所下降至69.6萬所，中學從9萬余所減至8萬余所，分別下降15%和11%。1993年《中國教育改革和發展綱要》頒布后，我國義務教育設立了實現“兩基”的目標，1993-2000年，全國小學和中學數量分別又下降至55.36萬所、7.73萬所，分別減少20.5%和6.7%[1]。正如2001年頒布的《國務院關于義務教育改革與發展的決定》關于“因地制宜”以優化義務教育階段資源配置的要求，經過義務教育學校布局調整，我國縣域義務教育由“促兩基”目標底線轉變為“促均衡”。

2.“促均衡”階段（2002-2013）

該階段使得義務教育學校減少，校均規模增大，縣域義務教育不均衡問題明顯。2002年頒布的《教育部關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》中，首次提出“義務教育均衡發展”的要求;2005年教育部《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》和2006年修訂的《義務教育法》從法律層面明確規定“國務院和縣級以下地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展”;2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》進一步確認了義務教育均衡發展的目標;2012年教育部印發《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》、國務院辦公廳印發《關于規范農村義務教育學校布局調整的通知》及《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，上述文件均強調縣域義務教育促均衡發展。

3.“基本均衡”階段（2013-2017）

教育部啟動全國縣域義務教育均衡發展督導評估是縣域義務教育“基本均衡”的時間節點。自2013年開展義務教育發展基本均督導評估工作以來，全國大多數的縣（區）已達到基本均衡標準，實現基本均衡數量占全國總數的70%[2]。其中上海2014年3月率先在全國實現縣域義務教育均衡發展。黨中央和地方均為實現縣域義務教育基本均衡出臺了政策，國務院印發《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》（2016）、上海市發布《中共上海市委上海市人民政府關于推動新型城鎮化建設促進本市城鄉發展一體化若干意見》（2015）。

4.“優質均衡”階段（2017-）

教育部印發《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》（2017）是義務教育轉向優質均衡發展的標志。山東等地先后啟動縣域義務教育優質均衡發展省級督導評估工作。優質均衡階段的縣域義務教育政策不僅使得優質教育資源迅速增加，還迅速提高了優質資源利用率。

二、縣域義務教育從“群體均衡”到“個體關注”的現實訴求

縣域義務教育依然存在許多不足，尤其在教育機會、教育質量方面仍與城市有差距[3]，“群體均衡”導向的縣域義務教育有“被平均”的局限性。現有的縣域義務教育均衡發展實踐其實是一種強調縣域內教育資源“被平均”的均衡，隨著優質均衡內涵深化，這種均衡面臨著從強調群體內的均衡轉向強調關注不同個體之間的均衡，優質均衡更需要對弱勢個體進行教育資源的定向扶貧。

1.“群體均衡”縣域義務教育政策的“被平均”局限性

（1）對鄉村地區投入不足

為追求規模效益，義務教育政策的投入存在“向心現象”，即教育資源向城市區聚集的現象，必然導致鄉村義務教育的教育資源投入不足、經費缺乏、教師配備不完善、城鄉差距、教師流失大等問題[4]，尤其是區域間、城鄉間在經費投入方面差距依然較大。這既有城鎮化進程加快、農村適齡兒童減少和農村稅費改革后財政資源緊張的客觀因素，更有集中優勢資源、注重規模效應和資源利用率不高的主觀因素。因此，“群體均衡”導向的縣域義務教育只是鄉村學校教育資源“被平均”的均衡。

（2）對薄弱學校分配不均

群體均衡強調的是辦學指標的平均達到水平，而縣域義務教育系統內部實際的教育資源分配是不均衡的，單體學校分配下來的資源并沒有真正達到標準水平，即最低接受水平[5]。鄉村之中的薄弱學校更存在五個方面的問題：硬件設施差、學校破舊不堪、缺乏體育活動場地、缺乏水源、存在安全隱患[6];這些導致鄉村學校薄弱學校難以為繼，違背了縣域義務教育的初衷。因此，所謂的“群體均衡”導向的縣域義務教育實際上是薄弱學校教育資源“被平均”的均衡。

（3）對特殊個體關注不夠

義務教育作為一條實現教育公平，促進教育發展的渠道，應面向一切兒童。此“一切兒童”應該包括但不只限于處境不利兒童，還覆蓋殘障兒童、留守兒童、隨遷子女、離異家庭兒童，縣域義務教育資源是否真的滿足這些處境不利兒童的衣食住行用等方面呢？教育資源的提供往往只是依據主觀經驗判斷，傾向于考慮普通兒童的需求，必然減少對處境不利兒童的受益資源獲取比例[7]。因此，“群體均衡”導向的縣域義務教育是處境不利兒童教育資源“被平均”的均衡。

2.“個體關注”縣域義務教育政策的優越性

（1）符合“鄉村振興”政策導向

一方面，“個體關注”的縣域義務教育政策能推進“鄉村振興”戰略的施行。縣域義務教育輻射的是整個鄉村地區，服務的是鄉村地區的人民教育需求，改善的是農村教育資源的利用效率。因此，推進縣域內城鄉義務教育優質均衡發展是新型城鎮化和鄉村振興戰略過程中的必然趨勢，是有效解決義務教育城鄉二元結構問題的必然選擇。另一方面，“鄉村振興”戰略能促進縣域義務教育政策的執行。“鄉村振興”戰略要求大力興辦鄉村教育，對縣域內的辦學條件簡陋學校要予以結合危房改造工程，消除縣域義務教育學校的危房校舍，改善鄉村地區學校的教育設施和基本生活配套。

（2）迎合人民群眾“上好學”的教育愿望

縣域義務教育是人民群眾直接受益的教育，也是要著力解決人民群眾教育需求的教育階段。在教育信息化2.0時代，一些地區通過現代遠程教育手段，使縣域義務教育學校與國家課程標準更加適應，明顯提高課程開齊率，一些規模小、條件差的學校和教學點也能便捷享受到優質教育資源。因此，既然要滿足人民群眾的教育需求，就更需要有崇高的教育信念——辦優質教育，真正按照人民群眾的教育需求和愿望來辦學。

（3）切實解決“鄉村弱，城市擠”的困境

“鄉村弱，城鎮擠”是當前縣域內義務教育突出的主要矛盾[8]。矛盾的一方面是“鄉村弱”，城鄉之間由于歷史原因導致學校布局和質量存在一定差距，這也是制約縣域內義務教育均衡發展水平提高的重要因素。另一方面是“城市擠”，由于對接受良好教育的渴望，加之進城務工的入學子女增多[9]，為了讓子女能上個好學校而遷入城鎮的家庭在不斷地增加，導致城市流動人口的幅度加大，出現了“城鎮擠”的突出問題。

三、縣域義務教育“個體關注”的實踐表征

1.弱勢個體精準的教育機會識別

“個體關注”導向的縣域義務教育政策能更精準識別對弱勢個體的教育機會，對普通兒童而言，個體關注是“一人一檔”，增加縣域義務教育的學位供給。由于城鎮化推進，教育資源不足等客觀因素和“城里的花兒香”等主觀教育期望，城市涌入更多的教育移民，在有限的義務教育資源下，城市能提供的義務教育學位極其稀缺。對普通對象的“個體關注”，即保證“一人一檔”，摸清適齡兒童的義務教育需求，根據實際需求來投入教育資源。對特殊兒童而言，個體關注是“一人一案”，推進縣域義務教育的融合教育。根據《殘疾人教育條例》（2017）的解釋，“融合教育是將對殘疾學生的教育最大程度地融入普通教育”，根據教育部印發的《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》（2017）對特殊學生融合教育情況被視為達到義務教育發展優質均衡縣的評估標準[10]，基于此，《第二期特殊教育提升計劃（2017-2020年）》將進一步完善融合教育體系，以保證特殊兒童個體在普通教育系統中得到個性化發展。

2.弱勢個體定向的資源扶貧過程

（1）財政投入為縣域義務教育優質均衡提供“全面改薄”資源

自2010年起，各地全面實施改薄五年規劃。通過五年的“薄改計劃”，中央財政累計下撥45.35億元，地方投入資金50.69億元，為中西部農村薄弱學校配備多媒體教學設備約63.2萬套。從2014-2016年，中央財政累計下撥978億元，用于“改善貧困地區薄弱學校基本辦學條件”[11]。為實現區縣域內義務教育發展基本均衡，在鼓勵具備條件的區縣率先達到優質均衡發展標準的同時，必須使薄弱地區的教育資源得到進一步提高，使縣域義務教育發展與城鎮化進程同步推進。

（2）精準扶貧政策為縣域義務教育優質均衡發展安上“精準顯微鏡”

2017年2月甘肅省政府制定的《甘肅省人民政府關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的實施意見》指出，國家的精準扶貧政策要求對貧困兒童建檔立卡，通過實際走訪調查等方式，精確把握需要教育扶貧的個體對象，精準地實施教育扶貧政策。以縣域義務教育基本均衡作為基石，才能探索出市域義務教育均衡發展的實現途徑，進而促進義務教育優質均衡發展。

3.弱勢個體切實的教育均衡結果

（1）教育大數據為縣域義務教育優質均衡插上信息化翅膀

督導評估為縣域義務教育優質均衡發展提供“標準化”管理，主要包括保障機制、入學機會、質量與管理、教師隊伍四個方面[12]。各地教育行政部門配合當地政府為完成年度投資計劃，積極推進學校教學及輔助用房、廁所、學生宿舍、浴室、食堂和足球場地建設。自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》強調“信息技術對教育發展具有革命性影響，必須予以高度重視”，教育部先后印發了《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》（2012）和《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》（2016），教育信息化成為了縣域義務教育評估的重要內容和指標，為縣域義務教育優質均衡發展插上了信息化翅膀。

（2）縣域義務教育場域建設推動新的發展點

其一是單體薄弱學校的自身建設。國務院辦公廳印發《關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》（2018），指出這些鄉村深處的微小規模單體薄弱學校作為義務教育體系的“神經末梢”，就根據自身條件，適當聘用外援老師，基于自身條件，加強基礎設施建設，以提高農村學校教學水平。其二是大規模集團化學校的特色內涵發展。建設“地方特色學校”，優化教育資源，加大對縣域義務教育校園文化特色的投入，大力支持學校開展素質教育和學校文化建設[12]。

四、縣域義務教育“個體關注”的必然之路

縣域義務教育優質均衡發展需要政策支持，政府應在制定、執行和監督反饋三個層次承擔主體責任，努力實現縣域義務教育由“群體均衡”向“個體關注”的質性轉變。

1.健全縣域義務教育對弱勢個體精準識別的政策支持

縣域義務教育對弱勢個體精準識別階段，要強化政府對薄弱學校和弱勢個體識別兩方面的主體責任。一方面，辦好薄弱單體學校要加強自身建設。薄弱單體學校往往位于人口較少、地理位置偏遠、交通不便的山區。另一方面“控輟保學”，即對弱勢個體識別的頭等大事，只有將必要的村小、教學點保留并辦好，加強其自身建設，方便義務教育階段學生就學，才能有效使適齡兒童接受并接受好的義務教育。義務教育優質均衡發展需要改善標準化辦學條件，縣域義務教育學校應加強自身建設，辦好薄弱單體學校，辦好優質集團學校，實現縣域義務教育對弱勢個體精準識別。因此，政府應結合本區（縣）實際情況，設計縣域義務教育優質均衡對弱勢個體精準識別的時間表、路線圖，確保縣域政府在義務教育優質均衡發展中對弱勢個體精準識別政策的計劃作用。

2.改善縣域義務教育對弱勢個體定向扶貧的辦學過程

縣域義務教育的對弱勢個體定向扶貧階段，要落實政府對優質資源的創造和利用兩個層次的主體責任。其一，要創造優質教育資源。根據《鄉村教師網絡研修與校本研修整合培訓指南》（2016）和《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》（2017），要及時針對教師個案備份，實行縣域義務教育中各個學校教師主體的教育質量、教育投入、教師職業階段等建立競爭擇優的用人制度，推動優質師資向農村學校、薄弱學校流動，超編學校向缺編學校流動。須要加強鄉村卓越師資隊伍建設，加強對鄉村教師編制和薪資的政策傾斜，創造鄉村教師專業發展機會，使鄉村教師更有榮譽感和幸福感，進而培養鄉村教育家，實現從量到質，對弱勢個體進行師資隊伍的扶貧建設。其二，要利用好優質教育資源。城市新建小區、新開發的都市新區、城鄉結合部、城鎮化重點地區和舊城改造中，公辦義務教育學校不足時，兒童的義務教育需求沒有飽和，應利用好優質的集團學校。這些教育集團有自身特色，能抓住機遇，優先占有學位資源，而到公辦學位增加時，集團學校就必須反觀自身特色內涵建設，以滿足相應學生與家長的優質教育需求。因此，政府要在縣域義務教育基本均衡的基礎上，探索縣域義務教育優質均衡對弱勢個體定向扶貧的有效推進路徑，著力破除縣域義務教育發展機制障礙，以確保政府在縣域義務教育政策執行中對弱勢個體定向扶貧的執行作用。

3.加強縣域義務教育對弱勢個體教育公平的結果評估

縣域義務教育對弱勢個體教育公平的結果評估階段，要發揮政府對學生教育“優質性”和教師教育“卓越性”的結果評估兩方面的主體責任。一方面，要有優質的學生教育結果。社會對縣域義務教育的質量提出目標要求，要有激勵手段促使縣域義務教育達到“優質性”的教育目標，又要通過評估督導建立約束機制。另一方面，要有卓越教師的教育結果。鄉村師資建設須抓住“未來卓越鄉村教師”的職前培養機會，師范生是未來卓越鄉村教師的主力軍，對師范生的招生階段、培養階段和就業階段，我國出臺了《鄉村教師支持計劃（2015-2020）》和《教師教育振興行動計劃（2018-2022）》等有關鄉村教師職前培養教育的政策，吸引更多卓越人才進入教師行業，進入鄉村教師隊伍，不斷提升縣域義務教育的教育教學水平。縣域義務教育還應積極探索“鄉村教育家”“鄉村名師”等優質師資成長模式，形成“優秀名師帶領骨干教師、骨干教師帶領普通教師”的教師發展模式。因此，縣域義務教育對弱勢個體教育公平的結果評估的實施需要監督和反饋，應加大縣級政府統籌對“優質性”學生教育和“卓越性”教師教育的評估，以充分發揮縣級政府在縣域義務教育優質均衡中對弱勢個體教育公平的結果評估的監督和反饋作用。

推進縣域義務教育優質均衡發展，滿足人民群眾日益增長的優質教育需求，是縣域義務教育發展的前進方向和行動指南。為實現縣域義務教育基本均衡，向優質均衡邁進，需要縣域義務教育由“群體均衡”轉向“個體關注”，譜寫教育新篇章。

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[12] 冀曉萍，任國平，邢星.義務教育如何走向高位優質均衡[J].人民教育，2017（06）.

[作者：呂備（1983-），男，江蘇南京人，泰國正大管理學院在讀博士研究生;姚瑤（1994-），女，四川瀘州人，貴州師范大學教育科學學院在讀碩士研究生。]

【責任編輯? 鄭雪凌】