中美大學治理特征的“人治”與“法治”比較

謝麗

明晰中美大學治理特征，是中國高等教育“雙一流”建設的必經之路。中美大學的內部治理特征存在著明顯的差異性，中國大學由于法律不健全、科層次管理以及人情社會的原因，表現出人治的大學治理特征，其具有靈活性、高效性、創造性的優勢，也具有隨意性、專制性及惡化競爭的缺陷;美國大學由于法律公約、法律意識以及法治傳統，表現出法治的大學治理特征，這種治理特征具有規范性、公平性、權威性、透明性的優勢，但也具有低效率、不及時和刻板性的缺陷。

大學治理是一個廣泛而綜合的過程，它不僅包括教育行政管理與教學質量管理，還包括通過學術和行政管理機構、資金與產權結構、督導評估機構等的合理設置與安排，形成一個制度化的結構，也就是大學治理結構，用以保證大學內部機制的有效運行。“雙一流”建設是目前中國大學所面臨的共同問題，總所周知，美國作為擁有最多的世界一流大學、一流學科，學術水平和創新能力穩居世界前列的高等教育強國，這于其先進的大學治理經驗密不可分。中國作為擁有眾多高等教育機構的高等教育強國，在自身悠久發展歷程中也沉淀了寶貴的治理經驗。為了進一步建設世界一流的高水平大學，我們必須明晰中美兩國在大學治理特征上的差異性，從而明確各自的利弊，推動我國大學治理結構的完善，適應高等教育的“雙一流”建設趨勢。

1 中國大學內部治理特征——人治

中國大學內部治理的組織機構與制度安排是在國家法律如《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》等國家法律規定下依法運行的，國家法律的不全面不完善，使得我國大學內部治理出現了人治代替法治的現象，所謂人治即校園治理過程中由個人或極少數人意志來決定學校發展政策和方針，而法律處于從屬地位。

1.1 我國大學內部人治的原因

首先，相關法律規定不健全。我國國家法律規定的漏洞導致大學治理組織運行的無章可循，人治占據主導地位。第一，《教育法》與《高等教育法》有關規定表述沖突，《教育法》中規定學校工作由校長負責，《高等教育法》規定由黨委領導、校長負責，二者沖突與矛盾。第二，《高等教育法》本身不完善，對高校內治理組織的職責及組織運作方式表述含糊不清，使得實際操作過程中各權力主體互相干涉，毫無避諱。其次，我國大學實行科層式管理，層級化和官僚化是大學治理的顯著特征，因此下級服從上級意識、遵從領導指示意識早已根深蒂固，遠遠勝過對規章制度的服從意識，組織成員更習慣人治而不是法治。最后，中國是一個人情社會，組織治理上不可避免的將人情關系融入其中，這就使治理的法制化松動，出現人情化的治理現象。

1.2 我國大學內部人治的表現

以我國最高決策機構校黨委會為例，我國高校黨委領導的原則是：“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”，以保證決策的公平性、合理性、完善性，但實際治理過程演變成校黨委書記決策，各個黨委委員按照黨委書記的意愿進行集體討論、投票表決、作出決策。校內其他各個組織機構運行如校長辦公會議、學術委員會會議、教職工代表大會會議、學生會會議由于存在大學治理科層文化和傳統人情文化導致討論決策時組織內下級揣摩上級心思，按照上級意愿行事，集體治理形同虛設，實際上都是每個治理機構組織“一把手”的進行決策的現象。決策如此，執行時也如此，領導之言大于天，盡管有規章制度的明文規定，組織成員也會在領導權威之下慢慢淡忘，甚至可以回避，學校章程、工作條例只不過是應付中央和官方檢查時的一紙文書。

1.3 人治的評價

人治是在我國傳統文化和大學治理體制下形成的治理特色，具有優勢如下：第一，靈活性。人治最大的特點是不像法律規定治理般死板，尤其是當法律規定不盡合理時，人治可以結合實際情況進行有針對性、合理性決策。第二，高效性。人治過程往往根據決策者意愿當機立斷，不會出現爭論不休的境況，節約了大量的時間，保證了決策的高效率。第三，創造性。英明領導的決策會使大學治理突破現有治理的歷史局限性，積極調整改革適應環境需要，最終為今后大學健康良好發展奠定基礎，成為時代的創舉，如我國民國時期的蔡元培北大改革，使得北大從一座充滿封建沉珂的學堂變為中國近代的頭等學府。當然人治也有不少的缺陷：第一，隨意性。大學內部事務處理時忽視具體的法律法規和條例，使決策嚴謹性和規范性降低，長此以往會助長決策一把手決策的主觀隨意性，而組織內部約束機制不健全，最終導致不合理決策甚至違背相關法律規定。第二，專制性。學校人治實際上就是黨委書記等重要領導人物專制，組織內成員習慣性的附和領導，使得成員們漸漸喪失自己原本擁有的決策權力而變成了執行決策的工具，領導也因政治權威的逐漸積累從領導決策大學內部事務轉變為專制主義甚至霸權主義。第三，權力競爭惡化。一方面，權力組織之間競爭惡化，由于法律對各領導機構權責沒有進行詳盡的規定，各領導都想擁有更多職權，相互競爭，互相奪權，導致執行機構臃腫，重復率極高;另一方面，組織內部權力競爭惡化。人治決策者享有許多特權，組織內許多領導都想爭當大學組織內部決策的“首領”，這就不可避免的加劇了組織內部的明爭暗斗。

2 美國大學內部治理特征——法治

美國大學內部治理機構和制度安排都嚴格按照各州憲法及各大學章程進行的，一切組織機構的運行都依法運行，呈現出明顯的法治特色。《布萊克法律辭典》對法治（Rule of Law）的解釋是“法治是由最高權威認可頒布的并且通常以準則或邏輯命題形式出現的，具有普遍適應性的法律原則稱為法治”，“法治有時被稱為法律的最高原則，它要求法官制定判決時，只能依據現有的原則或法律而不能受隨意的干擾或阻礙”。

2.1 美國大學內部治理法治的原因

首先，美國國家法治傳統。自1620年美國還是英國殖民地時，就深受法律影響并將法治這一傳統延續至今。當時的法律公約——《五月花號公約》中明確指出：“為了殖民地的公眾利益，我們將根據這項契約頒布我們應當忠實遵守的公平公正的法律、法令和命令。”其次，美國人法律意識強烈。美國人民十分注重遵紀守法，維護法律的權威性和公正性。在美國人的思維方式中，依法辦事，尊重法律，無條件的服從法律的支配，是一個永遠不能背離的大前提。最后，美國大學法治傳統。美國大學自特許狀頒布擁有自治權開始就制定了大學章程作為學校內部各組織機構運行的核心依據，大學治理除了要遵守聯邦憲法和州憲法相關規定以外，大學章程就是學校內部治理的最高準則和依據。

2.2 美國大學內部治理法治的表現

首先，大學內部治理法律健全，內容詳盡。美國大學內部治理的法律多樣且篇幅較長，內容規定細致全面。校內治理法律主要包括：第一，大學條例和規章;第二，大學與教師、職工、學生及外部公司簽署的合同。其次，各組織機構依法運行，一旦出現問題，也會尋求法律救濟。大學章程滲透在大學治理的方方面面，大學治理依賴大學章程并不斷完善大學章程，沒有絕對權威，沒有專制主義，權力機構設置重視權力制衡和法律援助建設，比如美國大學學生會部門設置中就設有司法部門和學生議會，學生自治組織必須按照學生議會制定的學生會章程運行且出現問題時可求助于學生司法部門。校內其他組織機構也依據相關工作條例運營。總之，法律永遠保證美國大學自治，永遠是學校內部治理的第一原則，在美國大學治理中居于不可撼動的地位。

2.3 法治的評價

法治雖然沒有人治歷史久遠，但因創造的巨大效益而頗受現代大學領導人的喜愛。具體來說，法治具有的優勢如下：第一，規范性。大學治理決策按照法律規章制度進行可以避免組織運行的隨意性和人情化，一切按照正規流程和法律章程辦事，大學運行有條不紊，法治使大學內部雜亂無章的各種權力關系、交叉運行的各種組織關系處于規范狀態。第二，公平性。美國大學治理注重公平、民主，依法治理可以保障大學各利益相關者的以平等的法律地位充分參與大學治理，依法行使參與治理的各項權力，如審議權、監督權、建議權等等，充分調動各利益主體參與大學治理的積極性，保證決策的民主性和科學性。第三，權威性。與政治權威不同，法律權威更莊嚴、更長久，是大學內部形成依法治理良好風氣的重要保證，法治的權威性使得組織內部成員自覺遵從工作規章條例，按照章程辦事，當出現意外狀況時，也堅信法律的處理結果的公平公正性，成員工作中充滿安全感，便會更加努力工作。第四，透明性。美國大學依法及時將各治理機構決策信息和人事信息等重要事項進行公開，接受校內及校外各利益相關者的監督審查，以防止徇私舞弊，弄虛作假，使大學內部各項權力在陽光下運行。當然法治也并非十全十美，其缺陷主要有：第一，效率低。由于校內各項決策都要依法進行民主決策，各個組織運行必須經過法律規定的流程，很多繁瑣無用的步驟無法避免，組織決策與運行效率明顯降低。第二，不及時性。當大學內部遇到突發狀況而相關法律規定模棱兩可甚至空白的時候，法治會使大學內部系統瞬間混亂無章，不能得到及時的控制。第三，刻板性。法律是人事先制定的，無法保證事事都合情合理，當實際情況的合理解決方案與相關法律規定沖突的時候，法律規定的刻板性會引起校內各利益相關者的不滿，進而加劇組織治理矛盾。

3 小結

人治即校園治理過程中由個人或極少數人意志來決定學校發展政策和方針，而法律處于從屬地位。我國大學內部人治的原因：相關法律規定不健全;我國大學實行科層式管理，下級服從上級意識早已根深蒂固，組織成員更習慣人治而不是法治;中國是一個人情社會，治理的法制化松動，人情化的治理現象普遍。我國大學內部人治的表現：我國最高決策機構校黨委會其實際治理過程演變成校黨委書記決策，校內其他組織機構運行實際上都是每個治理組織“一把手”進行決策。執行時也是如此，學校章程、工作條例只不過是應付中央和官方檢查時的一紙文書。人治具有優勢如下：靈活性、高效性、創造性。人治也有不少的缺陷：隨意性;專制性;權力競爭惡化，一方面，權力組織之間競爭惡化，另一方面，組織內部權力競爭惡化。

美國大學內部治理機構和制度安排都嚴格按照各州憲法及各大學章程進行的，呈現出明顯的法治特色。美國大學內部治理法治的原因：美國國家法治傳統、美國人法律意識強烈、美國大學法治傳統。美國大學內部治理法治的表現：大學內部治理法律健全，內容詳盡;各組織機構依法運行，一旦出現問題，也會尋求法律救濟。法治具有的優勢如下：規范性、公平性、權威性、透明性。其缺陷主要有：效率低、不及時性、刻板性。

（作者單位：重慶第二師范學院）