《政府投資條例》：為政府投資“劃界”
——專訪國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平

決策咨詢

《政府投資條例》的出臺，是我國政府投資法治建設的重大突破。把政府投資決策、管理和監督等行為納入了制度化、規范化、法治化軌道，為更好發揮政府投資作用提供了更充分的法治保障，為政府職能邊界主動劃下清晰界線。

2019年5月5日，中國關于政府投資管理的第一部行政法規《政府投資條例》（以下簡稱《條例》）公布，條例也將于2019年7月1日起正式施行。隨后國家發改委發布關于做好《政府投資條例》貫徹實施工作的通知，提出全面清理不符合《條例》的現行制度。自2019年7月1日起，政府投資管理規定與《條例》規定和精神不一致的，一律停止執行，相關工作以《條例》規定為準。

條例醞釀由來已久。2001年，國務院提出起草和出臺《條例》，此后2002-2018年，每一年國務院都將《條例》納入當年的立法工作安排。2010年1月，國務院法制辦全文公布《條例》征求意見稿；2014年9月，《條例》草案修改完成；2018年12月5日，國務院第33次常務會議通過《條例》。

《條例》將產生多大的影響？醞釀18年，《條例》經歷了哪些變遷？《條例》發布之后，在哪些方面還需要配套措施？針對這些疑問，記者專訪了國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平。

記者：《條例》出臺的目的？

吳亞平：從政府投資管理和政府投資資金的使用層面來講，有必要去立法，通過法律去規范、約束政府投資融資行為，同時《條例》也為政府投融資管理提供法律保障。此前關于政府投資的規章和規范性文件的約束與條例法律性質的約束本質上是不一樣的。

《條例》本身是深化投融資體制改革的一個重要成果的體現。條例的出臺也為規范政府投資、融資行為和實施政府投資資金和項目管理提供了法律依據，為下一步深化投融資改革提供了法制保障。

《條例》把政府投資管理納入法治軌道。依法推進政府投資資金統籌使用和項目管理，有利于更好地發揮政府投資的作用，提高政府投資效益。

記者：《條例》有哪些亮點？吳亞平：首先明確政府投資要有所為、有所不為。《條例》提出政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的公共領域項目，以非經營性項目為主。這是從法律上防范政府投資經常出現的“越位”和“缺位”問題。

其次，《條例》對政府投資的定義——中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動。說明政府的預算資金不管從何而來，只要是用于固定資產投資活動，資金與相關項目的安排都應該納入政府投資條例管理。比如涉及到政府投資占股的PPP項目，當然要納入條例的管理。

第三，《條例》突出問題導向，強調概算投資對于控制項目總投資的決定性、基礎性地位。此前，政府投資項目在實施過程中出現的超規模、超標準、超投資等問題只是表象，背后與政府投資行為不規范直接相關。此次條例提出，要把初步設計概算作為控制項目總投資的一個重要依據，將從源頭上約束不規范的政府投資行為，從而有效制止超投資的問題。

第四，建立了項目實施全過程的違規融資防控機制，比如在項目可行性研究報告審批時要審查建設資金的落實情況，項目列入政府投資年度計劃后要按照預算付款，政府不得違法違規融資，在項目建設中施工企業不得墊資，等等。

西安市地鐵一號線二期軌道工程項目

記者：《條例》出臺為何歷時18年，期間經歷了哪些版本變遷？

吳亞平：《條例》作為投資領域的一個專門的行政法規，有一個重要的立法出發點——問題導向。一方面是要解決實踐中的突出問題、共性問題，而政府投資管理中的突出問題在不同階段會有不同的變化。另一方面法律當然涉及到一些部門的職責分工，所以立法需要在不同部門之間、中央和地方政府之間逐步形成共識。這也需要一個過程。

比如現階段，政府投資領域主要的問題有兩點。

西影路與西延路立交工程是西安市首批PPP項目，也是西安市首個建成正式運營的PPP項目

第一，政府投資邊界范圍需要在法律層面去界定，防止政府投資的越位和缺位問題，督促各級政府的投資要“有所為，有所不為”，要把有限的政府投資用在“補短板、強弱項”和優化供給機構的刀刃上。第二，政府投資項目在實施過程中，存在資金來源不到位就開工、超規模、超標準建設等問題，導致有的項目拖欠工程款或違規違法融資，最終對地方政府的財政風險構成很大的壓力，也對防范系統性金融風險構成很大壓力。

與2010年《條例》的征求意見稿相比，出臺的《條例》基本相同，個別地方有所調整。

包括政府投資的邊界范圍更加明確，強調政府投資不能越位，要有所為，有所不為；貫徹放管服的改革要求，規劃已經明確的項目或者技術比較簡單的項目等，可以按照有關規定簡化需要報批的文件和審批程序。

不同部門逐漸形成共識的部分主要涉及集中統一的政府投資計劃，立法一定要找到最大公約數。

當前，政府投資資金有很多來源，如公共預算、政府性基金等。預算資金在最理想的情況下，一定是所有的資金來源跟項目都在一張表上，形成一個集中統一的綜合投資計劃，那么所有的政府投資可以在一個部門里面去管控——投向哪個區域、投向哪些行業領域等。《條例》關于年度投資計劃提出，國務院投資主管部門對其負責安排的政府投資編制政府投資年度計劃，國務院其他有關部門對其負責安排的本行業、本領域的政府投資編制政府投資年度計劃。政府投資計劃分散在不同的部門，一是可能分散了政府有限的投資，難以集中力量辦大事，二是可能會導致政府投資的重復配置。

從集中統一管理來講，把政府有限投資發揮最大效益，用在急需的、補短板的領域，還是要實施集中統一的管理。不是說有關部門不要管政府投資計劃，但至少要有一個部門去統籌不同的投資計劃。比如說專業部門編完本部門的投資計劃草案，然后發展改革委來匯總，之后發展改革委跟其他專業部門把這幾張表放在一塊統籌，看是否出現比如說投資越位、缺位和重復配置的問題。

從專業的角度來講，行業部門最了解行業的發展情況，行業部門提出的項目是否有投資必要性可能是最有發言權的。但行業部門難免會陷入本行業領域去看問題，而不是站在全局看問題，不會看到整個宏觀經濟和社會發展的需要、政府投資的總量。這個時候就需要部門之間的協商，找最大公約數，形成共識。

與此同時，《條例》有一點非常重要，即投資項目的基本建設程序，不管錢從哪來，不管歸屬哪個部門管，前期工作的要求都是一樣的——投資項目基本建設程序、項目建設可行性研究的審查要求都一樣。《條例》里面還提出，不管哪個部門管理或審批，且不僅是政府投資項目，企業投資項目也都要納入全國投資項目在線審批監管平臺（以下簡稱在線平臺）。投資主管部門調控每個部門的政府投資計劃，在在線平臺里，相關項目信息都應該顯示。而且每個項目都有唯一的代碼，像身份證一樣。

從投資主管部門來講，依托在線平臺，可以對全社會投資進行總量和結構的監控，包括項目實施的進展情況，按照條例要求也應該去報備信息。有了在線平臺，前期的部分環節、部分領域可能分部門管理，但是從全過程來講，都納入到了一個統一的平臺來監督和管理。

記者：您認為在《條例》醞釀的18年期間，出臺的最佳時機是什么時間？

吳亞平：從條例的必要性來講，沒有所謂的最優出臺時間點。但2010年之后的一兩年之內就出來是最好的。2010年到現在近十年時間，這期間政府的融資出現了大量的違法違規融資行為，包括借PPP和投資基金等違規融資，借政府購買服務的名義購買工程建設和融資服務。從這方面來看，如果文件能更早出臺，可能更有利于規范不合規的融資。

西漢高速寧陜連接線

記者：《條例》將對民間投資產生什么影響？

吳亞平：政府投資和民間投資的是一個互補關系。把政府投資的邊界范圍框定好了之后，包括民間投資在內的全社會投資，還是一個利好。

此前，存在地方政府出于本地的經濟發展需要和政績考核的要求，越位去搶占民間資本投資機會的現象，按條例的要求，政府投資就應該主要用于非經營性項目。剩下的經營性項目、準經營性項目就應該盡量的放開給民間投資。

記者：《條例》出臺之后，哪些方面可能還需要進一步的配套措施？

吳亞平：因為沒有集中統一年度投資計劃，不同的地方、部門，對條例的納入年度投資計劃的規定和要求理解不一樣。可能會導致一個潛在的問題，即不同的地方、部門適用的規則會有所不一樣。

在簡化程序方面，下一步也需要去推出實施細則，或者配套的規定，去定義哪些項目、什么樣的項目可以怎么樣去簡化程序。

在政府的投資方向方面，投資邊界范圍需要實時去研究怎樣做好動態調整，調整投資的方向和重點。

最后是在線平臺的動態信息的錄入問題，企業如何通過在線平臺去申報信息，申報信息的行為、過程如何做到標準化、規范化。