基于證據(jù)的開放政府數(shù)據(jù)政策制定研究

劉瑞 馬海群

摘 要：[目的/意義]信息時代公民對數(shù)據(jù)知情的需求非常強烈，基于證據(jù)的開放政府數(shù)據(jù)政策制定區(qū)別于傳統(tǒng)的制定更有事實依據(jù)、可信度，更能讓公民認可，滿足其相關(guān)利益。[方法/過程]本文指出基于證據(jù)制定開放政府數(shù)據(jù)政策的重要性及影響因素，通過對現(xiàn)有開放數(shù)據(jù)政策文本的分析發(fā)現(xiàn)其缺少證據(jù)，并建立證據(jù)模式進行實證研究。[結(jié)果/結(jié)論]提出了基于證據(jù)的開放政府數(shù)據(jù)政策制定的過程框架，并分析在制定過程中證據(jù)的參與形式和系統(tǒng)構(gòu)建。[創(chuàng)新/價值]現(xiàn)有研究涉及科技、教育、衛(wèi)生政策等領(lǐng)域，在開放政府數(shù)據(jù)政策領(lǐng)域相關(guān)研究卻較少，本文研究基于證據(jù)的開放政府數(shù)據(jù)政策的獨特性并探討如何能獲取有效的證據(jù)支持開放政府數(shù)據(jù)政策的制定。

關(guān)鍵詞：政策制定;證據(jù);開放政府數(shù)據(jù);開放數(shù)據(jù)政策

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2019.07.016

〔中圖分類號〕D63;G203 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2019）07-0128-05

Abstract：[Purpose/Meaning]Citizens demand for data knowledge is very strong in the information age.Evidence-based open government data policy formulation is more factual and credible than traditional ones，and it allows citizens to recognize and satisfy their related interests.[Method/Process]This paper pointed out the importance and influencing factors of the open government data policy based on evidence.Through the analysis of the existing open data policy text，it found that it lacked evidence and established an evidence model for empirical research.[Results/Conclusions]A process framework for evidence-based open government data policy formulation was proposed，and the forms of participation and system construction of evidence in the development process were analyzed.[Innovation/Value]Existing research involves science，education，health policy and other fields.There were few related researches in the field of open government data policy.This paper studied the uniqueness of evidence-based open government data policy and discussed how to obtain effective evidence.Supported the development of open government data policies.

Key words：policy development;evidence;open government data;open data policy

1 理論回顧

證據(jù)在很多領(lǐng)域內(nèi)都有研究，“基于證據(jù)”也被稱為“循證”最早來源于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域中的“循證醫(yī)學(xué)”，所以在醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的研究是很充分的。如在衛(wèi)生政策領(lǐng)域的研究提出，公共衛(wèi)生證據(jù)的基礎(chǔ)比較薄弱，在臨床護理中缺乏所謂的嚴格確定的證據(jù)。D J Hunter研究了公共衛(wèi)生領(lǐng)域的證據(jù)，探討證據(jù)與政策之間的關(guān)系，是以證據(jù)為基礎(chǔ)的政策還是基于政策的證據(jù)。其認為“證據(jù)的干預(yù)往往需要一個社會變革的過程，其有效性是多種因素綜合作用的結(jié)果：領(lǐng)導(dǎo)力，環(huán)境變化，組織歷史，文化等[1]。”Hye-Chung Kum等將知識發(fā)現(xiàn)與數(shù)據(jù)挖掘的方法用于公共場合以支持基于證據(jù)的治理，利用大數(shù)據(jù)改善兒童福利制度的治理[2]。馬庫斯羅伯茨研究制定藥物政策對證據(jù)參與的反思，他認為，使用各種形式的證據(jù)對于利益相關(guān)者、公眾參與藥物政策過程以及有效的政策設(shè)計和實施至關(guān)重要[3]。從現(xiàn)有研究來看，基于證據(jù)的政策研究越來越多，有陳秋怡的基于證據(jù)的教育政策研究的新趨勢[4];陸璟研究了關(guān)于證據(jù)的教育政策[5];張正嚴等研究了基于證據(jù)的科技政策制定[6]，然而在開放政府數(shù)據(jù)政策領(lǐng)域還缺乏相關(guān)研究。但在信息時代，公民對于數(shù)據(jù)的知情權(quán)有著強烈要求，正如對于衛(wèi)生政策的制定，公民有不斷強化的基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的需求、教育政策制定也有新的規(guī)則的完善，公眾對于政府數(shù)據(jù)開放的廣度、深度也會有源源不斷的需求，基于證據(jù)的政府數(shù)據(jù)政策制定區(qū)別于傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)政策制定更有事實依據(jù)、可信度，更能讓公民認可，滿足其相關(guān)利益。并且，基于證據(jù)的開放政府數(shù)據(jù)政策的制定是建立在現(xiàn)有政策存在的問題與不足的基礎(chǔ)上建立的，更具科學(xué)性和可信度。

2 證據(jù)及基于證據(jù)的政策描述

隨著政策科學(xué)的演進，“基于證據(jù)”的政策思想被廣泛傳播。“基于證據(jù)的政策制定”這個話題貫穿過去十幾年的社會科學(xué)領(lǐng)域。政府正試圖利用有效的證據(jù)來更好地制定公共政策，以促進政府的科學(xué)民主決策[7]。證據(jù)在一定程度上也可以證明政策制定者的想法和做法是正確的，并且合理有效的證據(jù)可以提高政策制定的質(zhì)量。

2.1 證據(jù)的內(nèi)涵

對于證據(jù)學(xué)界存在很多看法，其中有學(xué)者認為證據(jù)包含被用來決定和說明真理性的事物，它可以是推測的，也可以是真實的[6]。也有觀點認為證據(jù)不是一個事物而是一個過程：一個交易的過程，其向證據(jù)的生產(chǎn)者和消費者通過交易獲得各自所需[8]。總之，證據(jù)是經(jīng)驗或觀察到的支持結(jié)論的事實，尤其研究證據(jù)是最有說服力的證據(jù)，它在政策制定過程的每個階段都發(fā)揮著重要作用——從制定議程和制定政策到實施和評估。“基于證據(jù)”最早來源于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域中的“循證醫(yī)學(xué)”，是從臨床實踐中確定一種特定的問題，再尋找與特定的臨床癥狀相關(guān)的有效證據(jù)，然后將證據(jù)運用于治療”[9]，后來將這種思維方法逐漸引入心理學(xué)、政策科學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域。強調(diào)利用現(xiàn)有的最佳證據(jù)來制定診治方案或展開實踐活動。基于證據(jù)的政策便在循證醫(yī)學(xué)和循證實踐的基礎(chǔ)上而產(chǎn)生。因此，政策證據(jù)是按照循證的原則，以現(xiàn)階段能夠支撐政策的有效證據(jù)為基礎(chǔ)，提高整個政策過程中的準確性、合理性以及高效性。

2.2 基于證據(jù)的政策制定

證據(jù)的作用應(yīng)考慮不同的政策和具體的政策環(huán)境。現(xiàn)在的政策制定方式在逐漸改變，政治決策過程也在發(fā)生著變化，其中最明顯的就是政府強調(diào)以證據(jù)為參考的政策和措施。基于證據(jù)意味著政策制定是建立在合理有效的證據(jù)基礎(chǔ)之上。傳統(tǒng)的政策制定是基于信息、觀點和經(jīng)驗，而基于證據(jù)的政策制定是建立在客觀、全面、相關(guān)和具體的證據(jù)上。與傳統(tǒng)政策制定相比既克服由信息引導(dǎo)的被動性、主觀性與符號化的不足，使得政策制定更優(yōu)化、更準確[10]。

基于證據(jù)制定政策中的證據(jù)是客觀的經(jīng)驗證據(jù)，是經(jīng)科學(xué)方法的檢驗與理性的分析得到的，而不是傳統(tǒng)意義的決策中的信息。1999年英國政府內(nèi)閣辦公室對公共政策中證據(jù)的描述中認為其包括國內(nèi)外研究、利益相關(guān)者的咨詢意見、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、政策評價、咨詢結(jié)果、網(wǎng)絡(luò)資源等等，包括由經(jīng)濟學(xué)和統(tǒng)計學(xué)模型推算的結(jié)果[11]。總的來說，證據(jù)就是從社會研究和評估中得到的經(jīng)過科學(xué)加工的信息。

3 基于證據(jù)的開放政府數(shù)據(jù)政策制定過程框架

政策制定過程涉及政策制定者、政策研究者、政策管理者和政策實施對象4個方面，在不同環(huán)境中政策制定重點在發(fā)生著變化，這4個方面所扮演的中心角色也隨之發(fā)生變化，同時在不同條件下制定過程也有所不同。

3.1 政策制定的一般性過程

傳統(tǒng)的政策制定的一般性過程包括政策選擇、政策確定、政策執(zhí)行和政策監(jiān)督與評估4個過程。如圖1所示。

在傳統(tǒng)的政策制定過程中，政策制定者占據(jù)主導(dǎo)地位，因此主觀隨意性比較大，沒有實證的支撐，過程比較簡單。

3.2 基于證據(jù)的政策制定過程

在以證據(jù)為基礎(chǔ)的政策制定過程中，卻是政策研究者扮演著中心角色，政策研究者尋找、研究證據(jù)并作為證據(jù)的提供者給制定者使用。基于證據(jù)”的政策過程是包含了選擇、評估、監(jiān)測、評價在內(nèi)的復(fù)雜的分析總結(jié)過程，不僅僅是政策方案的選擇、評估、監(jiān)測等，還有證據(jù)的選擇與分析。李幼平等研究了“如何運用現(xiàn)有的最佳研究證據(jù)，同時根據(jù)實際情況和公眾需求來制定政策[12]。”基于證據(jù)的政策制定需要政府或?qū)＜覍W(xué)者咨詢團體有效多方面地搜集和利用證據(jù)，再對證據(jù)數(shù)據(jù)資料進行定性定量的研究，作為更準確、具體的證據(jù)。

3.3 基于證據(jù)的開放政府數(shù)據(jù)政策制定過程

基于證據(jù)的開放政府數(shù)據(jù)政策制定首先是具體政策問題的提出，其同樣具有選擇性。根據(jù)問題可以從各種調(diào)查結(jié)果、分析報告、指南中尋求相關(guān)的證據(jù)，尤其是在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，能更多、更方便快捷地收集到證據(jù);然后運用證據(jù)衡量完善現(xiàn)有的數(shù)據(jù)政策，以此制定政策方案。之后采用小范圍試驗的方法實施新的政策方案，在此基礎(chǔ)上再進行第二輪的證據(jù)收集、統(tǒng)計與加工，選用合適的證據(jù)來確定數(shù)據(jù)政策，最后分析政策的合法性，在實踐中不斷的反饋、評價與完善，確定最終的數(shù)據(jù)政策。其過程如圖2所示。

其中，證據(jù)的獲取和分析過程尤為重要，其需要采用事實型數(shù)據(jù)和專業(yè)方法等的分析。如2017年、2018年復(fù)旦大學(xué)與國家信息中心聯(lián)合發(fā)布的《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》，報告從開放授權(quán)協(xié)議、數(shù)據(jù)集數(shù)量與元數(shù)據(jù)覆蓋率等方面地方政府的數(shù)據(jù)開放平臺進行評估，并發(fā)布了“開放數(shù)林指數(shù)”;有從整體上對時間、地區(qū)分布進行的分析，還有從數(shù)據(jù)層、平臺層、準備度的評估，然后產(chǎn)生各地政府數(shù)據(jù)開放的指數(shù)數(shù)值與分析。此外賽迪智庫發(fā)布的我國第一個大數(shù)據(jù)發(fā)展水平評估報告《中國大數(shù)據(jù)發(fā)展指數(shù)報告》，報告中顯示全國數(shù)據(jù)的開放共享存在省市間差異比較大的現(xiàn)象，表現(xiàn)為省市、省際之間發(fā)展水平不均衡且沒有明顯的關(guān)聯(lián)性。其中貴州、廣東、山東和北京4個省市在開放政府數(shù)據(jù)方面目前處于全國領(lǐng)先地位。而這些都可以作為開放政府數(shù)據(jù)政策制定的證據(jù)進行參考。

4 開放政府數(shù)據(jù)政策制定的證據(jù)參與分析和系統(tǒng)構(gòu)建

現(xiàn)在，每個人都想獲得更多的信息，開放政府數(shù)據(jù)非常有必要，公眾對政府數(shù)據(jù)的知情權(quán)要求越來越強烈。開放政府數(shù)據(jù)關(guān)系到相關(guān)者的利益，其關(guān)注政府的數(shù)據(jù)開放度、開放范圍以及平臺的建設(shè)等。

4.1 開放政府數(shù)據(jù)政策制定的證據(jù)參與分析

根據(jù)對我國開放政府數(shù)據(jù)政策文本的挖掘發(fā)現(xiàn)其缺乏證據(jù)，只有很少數(shù)的政策制定有證據(jù)的參與。如表1對基于證據(jù)的開放政府數(shù)據(jù)政策進行實證研究并提出在證據(jù)方面可加以完善的地方[13-15]。根據(jù)開放政府數(shù)據(jù)政策的實際情況，探討證據(jù)的參與形式，包括證據(jù)類別和證據(jù)內(nèi)容，以期為之后的開放政府數(shù)據(jù)政策制定提供借鑒。

關(guān)于證據(jù)和開放政府數(shù)據(jù)政策的觀察，不同形式的證據(jù)與開放政府數(shù)據(jù)政策制定的不同階段相關(guān)，并且涉及不同信息。例如，在政策選擇階段，證據(jù)一般來源于各專家學(xué)者、利益相關(guān)者的咨詢意見、行業(yè)協(xié)會、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、調(diào)查報告等經(jīng)驗性證據(jù)。而在政策合法化階段需要驗證性、事實性的證據(jù)，一般來源于數(shù)據(jù)平臺、用戶反饋與政策評價等。

4.2 開放政府數(shù)據(jù)政策制定的證據(jù)系統(tǒng)構(gòu)建

對于政府開放數(shù)據(jù)政策制定公眾并不像以前那樣完全的相信政府和專家制定的政策，而是希望政策的制定者可以有個論證的過程，能有足夠的證據(jù)證明所制定的政策是正確合理的，證據(jù)的支持很有必要，而針對于目前的政策制定缺乏證據(jù)。因此，對于進行基于證據(jù)的開放政府數(shù)據(jù)政策制定，證據(jù)系統(tǒng)的支持至關(guān)重要。

4.2.1 加強證據(jù)的開放機制

證據(jù)是政策制定與實施的理論基礎(chǔ)，需要利用嚴密的技術(shù)進行開發(fā)和維護;也可以為決策提供理想的、客觀的指導(dǎo)，且不受私人利益和個人偏見等的影響[16]。那么要使得政策制定與決策的高效性，無論如何要保證證據(jù)作為一類數(shù)據(jù)也是開放的，操作過程是透明的，證據(jù)結(jié)果是可用的，這樣才會產(chǎn)生合理有效的證據(jù)。因此，可以在開放政府數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上同時建立一個公開透明的證據(jù)平臺，公眾既可以獲取信息，又可以直接反饋意見、建議，還可以讓彼此相互交流，讓每個人可以有參與感，可以獲取數(shù)據(jù)反之又提供證據(jù)給政府部門，參與共享與監(jiān)督。其次需要加強評估、咨詢機構(gòu)，加強數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，以達到多途徑的獲取證據(jù)。最后在具體建立證據(jù)系統(tǒng)時應(yīng)以國家級數(shù)據(jù)政策證據(jù)研究機構(gòu)為中心，同時與政府部門、研究機構(gòu)、公共組織、媒體、公眾等相聯(lián)系結(jié)合，形成證據(jù)搜尋、發(fā)現(xiàn)、獲得、加工、分析、評估、使用和保存、更新的一體化，再通過新的方法與技術(shù)不斷地為數(shù)據(jù)政策提供高質(zhì)量的支持。

4.2.2 嚴格獲取與分析證據(jù)

在數(shù)據(jù)政策的制定過程中證據(jù)的選擇很重要，但在信息化時代對于證據(jù)的獲取與分析而言更加的難得，這個需要完備的數(shù)據(jù)處理機構(gòu)。馬奇曾總結(jié)證據(jù)的4大特質(zhì)：一是證據(jù)并不是簡單的數(shù)據(jù)和信息的堆砌，需要經(jīng)過科學(xué)的加工;二是證據(jù)的選擇不是全部依靠政府，還需要專家學(xué)者運用科學(xué)的研究方法和工具的參與;三是證據(jù)來源廣泛，但必須有高的相關(guān)性;四是證據(jù)質(zhì)量要可靠、有效。而在尋找證據(jù)時要從3方面考慮：首先考慮證據(jù)在政策環(huán)境中是否可行，其次是證據(jù)的相關(guān)性，是否與政策內(nèi)容相關(guān)，最后要考量證據(jù)是否可靠，是否真實。再結(jié)合這些特質(zhì)挖掘出有效的、可利用的、合理的證據(jù)[17]。基于證據(jù)的開放政府數(shù)據(jù)政策主張將嚴謹有效的證據(jù)納入到政策制定、評估改進的過程中，從而提高政策的質(zhì)量。而對于各地政府的數(shù)據(jù)政策都有可能不同，因為數(shù)據(jù)開放的情況不一定相同，所以在制定數(shù)據(jù)政策時需要先評估各省市的政府數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀，再借鑒其他省市的開放政府數(shù)據(jù)的政策或者一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)、專家學(xué)者情況。那么前提就是要大量地搜集和篩選出對制定自己的數(shù)據(jù)政策對應(yīng)的證據(jù)，以提高證據(jù)的客觀性與有效性。

在開放數(shù)據(jù)政策制定的過程中，可采用小規(guī)模實驗性研究來選擇證據(jù)和試用新的方法，如在市級政府單位可以先試行所制定的開放數(shù)據(jù)政策，就是前面所提到的政策合法化階段，在實行時期收集群眾反饋以及調(diào)查評估相應(yīng)的指標，不斷進行完善，這個相較于其他政策領(lǐng)域更具可行性[18-20]。

4.2.3 高效提供與利用證據(jù)

奎因？馬修強調(diào)：“循證決策是以合作為基礎(chǔ)的，需要研究機構(gòu)提供實踐證據(jù)，政府需要加強與研究機構(gòu)、企業(yè)的合作。”為了保證證據(jù)在數(shù)據(jù)政策制定過程中的有效運用，有必要提高政策制定參與者充分認識和有效提供證據(jù)的能力，以及政府部門有效利用證據(jù)的能力。在“基于證據(jù)的數(shù)據(jù)政策制定”中，受數(shù)據(jù)政策影響的每一個主體（政府，專家，公民等）都會根據(jù)其名稱和定義進行合法化，形成自己對政策含義的理解。比如政府數(shù)據(jù)的獲取方也要根據(jù)自己的需要和對資源的理解來解釋開放政府數(shù)據(jù)的政策，所以在這個過程中需要確定如何使用以及為什么要使用證據(jù)，以提高提供證據(jù)的意識與能力，從而可以評估數(shù)據(jù)開放的風(fēng)險、緩解政策措施的實行并保證其有效性等。因此首先要普及證據(jù)讓政府以及公眾知道“證據(jù)”的相關(guān)內(nèi)容，讓數(shù)據(jù)提供方與獲取方為不斷完善政府數(shù)據(jù)的開放一起為提供證據(jù)而努力，無論在政策制定過程中扮演什么角色，都是可以作為證據(jù)的提供方。如公眾的反饋、政府部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和調(diào)查報告、專家學(xué)者的評估與研究、研究機構(gòu)的實踐證據(jù)等等;其次要建立可行的、相關(guān)的、可靠的證據(jù)系統(tǒng)，將收集到的證據(jù)納入其中，從而讓以后政策制定可以進行有效的證據(jù)利用。

5 總 結(jié)

政策制定是一個復(fù)雜的過程，要提高政策的科學(xué)與民主，就需要采用新的方法到實際應(yīng)用中，證據(jù)的支撐則是一種有效的方法。通過利用科學(xué)的證據(jù)制定出能夠解決開放過程中不斷出現(xiàn)的實際問題的政策，從而提高政府的有效性，提升政府的公信度。因此，對于目前我國的政府數(shù)據(jù)開放共享的發(fā)展來說，需要關(guān)注基于證據(jù)的開放數(shù)據(jù)政策制定，更好地對政府數(shù)據(jù)進行開放，讓開放數(shù)據(jù)政策的運行都符合“實事求是”的真理。現(xiàn)在的大數(shù)據(jù)紛繁復(fù)雜，從中提取有用的數(shù)據(jù)是很有必要的，因此更需要證據(jù)的獲取與分析，尤其是證據(jù)的有效利用，而且還缺乏證據(jù)機制，如評估、反饋、監(jiān)測的機制尚不充分等。本文就這3方面試圖構(gòu)建一個證據(jù)支持系統(tǒng)以幫助開放政府數(shù)據(jù)政策的制定。在后續(xù)的研究還可以探討比如國家制度、專業(yè)人才培養(yǎng)、法律等方面的證據(jù)基礎(chǔ)，本文在這點上是不足的。

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（責任編輯：孫國雷）