政務APP個人隱私信息保護評價指標體系研究及實證分析

張曉娟 徐建光

摘 要：[目的/意義]構建政務APP個人隱私信息保護評價指標體系，對我國政務APP個人隱私信息保護進行科學合理評價，為完善政務APP個人隱私信息保護提出建議。[方法/過程]從隱私政策視角，利用專家訪談法與層次分析法，從“用戶知情同意、信息安全控制、個人權利保障”3個維度構建我國政務APP個人隱私信息保護評價指標體系;并選取我國直轄市、省會城市和計劃單列市的36個政務APP進行實證分析。[結果/結論]構建的政務APP個人隱私信息保護評價指標體系具有一定的實用性和可操作性，實證分析發現我國政務APP個人隱私信息保護問題嚴峻，政府部門應著重關注和解決。

關鍵詞：政務APP;信息安全;隱私保護;評價

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2019.07.017

〔中圖分類號〕D035-39 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2019）07-0133-10

Abstract：[Purpose/Significance]To put forward suggestions for the improvement of personal information protection of government affairs APP，this paper built a evaluation system of personal privacy information protection in using government affairs APPs，and made a scientific and reasonable evaluation of the status quo of personal privacy information protection in Chinas government affairs APPs.[Method/Process]From the perspective of privacy policy，using expert interview method and analytic hierarchy process，this paper constructed the evaluation system of personal privacy information protection in using government affairs APPs from three dimensions：informed consent of users，information security control and protection of individual rights;Then，36 government affairs APPs from Chinas municipalities directly under the central government，provincial capital cities and cities with separate plans were selected for empirical analysis.[Result/Conclusion]The evaluation system of personal privacy information protection in using government affairs APPs had certain practicability and operability.Through empirical analysis，it is found that the personal privacy information protection of government affairs APP users in China is a serious problem，and government departments should focus on and solve it.

Key words：government affairs APP;information security;privacy protection;evaluation

政務APP，是政府部門面向公眾或部門員工提供服務的移動應用程序[1]。在智能手機的高度普及下，手機APP擁有更廣泛的用武之地，政務服務搭上APP是大勢所趨。“互聯網+政務”時代，政府開發APP已成為普遍動作[2]，截至2017年，我國共推出2 393個綜合服務、交通、人社、旅游等領域的政務APP[3]，以向公眾提供服務，實現便民利民的效果。然而當前我國很多地方缺乏嚴格的網絡和信息安全保障、監督監理與評估機制，部分重要信息系統和個人信息缺乏安全防護，容易受到網絡黑客的攻擊[4]，政務APP個人隱私信息安全面臨挑戰。加之多地政府信息公開用戶隱私泄露事件的報道以及歐盟網絡數據隱私保護新規《通用數據保護條例》的生效等事件，網絡用戶對隱私擔憂不斷加劇，越發關注智能手機客戶端對其隱私的保護，隱私威脅的擔憂會影響到用戶對APP的使用意愿[5]，政務APP可能也不例外。此外，隱私保護和信息安全具有提高政府公信力的重要作用[6]。由此，政府部門需要著重關注政務APP個人隱私信息保護，以加快其完善，推進持續發展。

政務APP個人隱私信息保護工作的開展與完善需要總體對我國政務APP個人隱私信息保護進行科學合理評價。隱私政策在一定程度上可視為政府和用戶之間關于隱私保護的一種“協議”[7]，它反映出該政府對用戶隱私信息保護的執行情況。因此，本文將從隱私政策視角，通過構建政務APP個人隱私信息保護評價指標體系，對我國36個直轄市、省會及計劃單列市的政務APP進行實證分析，進而指出我國政務APP個人隱私信息保護的現狀與問題，并試圖給出相關建議，為政務APP的健康發展提供借鑒。

1 研究綜述

1.1 政務APP個人隱私信息保護研究

隨著各國政府逐步運用政務APP向公民提供服務，政務APP個人隱私信息保護也受到了國內外學者的日益關注。

目前國內學者對政務APP個人隱私信息保護的研究主要集中于理論探討與相關技術的研究兩個方面。在理論探討方面，相關學者或運用實證研究，表明加強系統安全建設，保障隱私安全會提升用戶對政務APP的使用意愿[8];或是倡導政務APP建設要重視用戶數據安全，避免信息泄露[9-11]。在相關技術研究方面，學者們提出采用加密、認證以及OSI安全框架等技術[12]或是運用一種基于差分隱私保護的方法[13]以保障政務APP用戶信息安全。

國外學者同樣對該領域展開了較為深入地研究，并主要集中于相關技術的研究以及個案研究等兩個方面。在相關技術研究方面，學者們提出構建一個包含“數據層、受眾層、狀態和匿名”4部分的個人隱私保護模型[14]、開發PGP（Pretty Good Privacy）多用途應用程序[15]或是采用生物識別技術[16]來保護政務APP個人隱私信息。在個案研究方面，Meingast M等[17]通過識別RFID技術嵌入美國“Electronic Passport”政務APP所引發的隱私和安全風險，提出識別和解決政務APP嵌入RFID技術個人隱私風險的相關建議。

可以看出，政務APP個人隱私信息保護的理論探討以及相關技術的研究已經取得了較為顯著的成果，但縱觀國內外的研究成果可以發現，我國有關政務APP個人隱私信息保護系統評價的研究較少。

1.2 基于隱私政策的移動APP個人隱私信息保護評價研究

隱私政策是解決隱私保護問題的一個新的途徑，基于隱私政策的隱私保護成為安全保護中一個嶄新的研究領域[18]。同時，基于隱私政策的內容分析，對移動APP個人隱私信息保護展開評價，也日益受到國內外學者的關注，并主要集中于健康、社交媒體、圖書館等領域：如Adhikari R等[19]通過設置8個問項，考察了20個移動健康APP的信息安全與隱私保護狀況;為研究社交媒體APP隱私保護現狀，有學者制定出一個包含“隱私政策的基本情況、信息收集與存儲、信息使用與共享、用戶權利、未成年人隱私保護”5個維度22個指標的分析量表[20];部分學者從“隱私越軌”和“授權風險”兩方面分析了18所圖書館APP的用戶隱私侵犯風險問題[21]。此外，李卓卓等[22]針對隱私政策，基于數據生命周期視角，從采集和收集數據、組織和處理數據、存儲和維護數據、傳播和共享數據、訪問和利用數據5方面構建了移動APP個人隱私信息保護的理論體系。

縱觀國內外相關研究可以發現，基于隱私政策的移動APP個人隱私信息保護評價研究已有一定成果，但其研究視角尚未置身于政務APP這一特定環境下，針對性不足。并且，現有多數研究未形成完整的移動APP個人隱私信息保護評價體系，雖有部分學者構建出分析量表[20]或理論體系[22]，但并未確定各指標的權重，評價指標體系不夠科學和完善。因此，參考現有研究維度，科學構建政務APP個人隱私信息保護評價指標體系并對其開展實證分析具有較大意義。

2 政務APP個人隱私信息保護評價指標體系的設計

從隱私政策視角，依據國內外相關標準、政策性文件以及前人研究成果，利用專家訪談法及層次分析法，構建出我國政務APP個人隱私信息保護評價指標體系。

2.1 維度與指標選取

我國政務APP個人隱私信息保護評價需要置身于我國實際，但同時也應當認識到，我國個人隱私保護法律法規尚不完善，因此需要從全球的視角，適當參考國外經驗構建評價指標體系。我國及國外個人隱私信息保護相關的標準及政策性文件明確了個人隱私信息保護的原則（見表1），通過梳理分析并結合實際，確定政務APP個人隱私信息保護評價指標體系一級指標為以下3個部分：用戶知情同意、信息安全控制、個人權利保障。再結合其它國內外個人隱私信息保護相關法規的具體內容（見表2）以及前人研究的相關成果[22-24]，構建政務APP個人隱私信息保護評價指標體系。

2.2 維度與指標體系的確定

指標體系的科學合理構建需要經過專家意見的征集，本文采用專家訪談法進行第一輪專家意見調查。通過對1名信息安全領域研究專家、1名信息管理領域博士研究生以及1名政府工作人員意見的調查與整理，對初步建立的評價指標體系進行了修改與完善，最終確定如表3所示的指標體系。

2.3 確定指標權重

層次分析法是一種常用的定性和定量相結合的評價和決策方法，可以將人的主觀判斷用數量形式加以表達和處理，適用于處理較為復雜和模糊以及難以完全定量分析的問題，具體步驟為建立層次結構模型、構造判斷矩陣、計算權向量并做一致性檢驗以及計算整體層次的權重[37]。Yaahp是一款層次分析法輔助軟件，為使用層次分析法的決策過程提供模型構造、計算和分析等方面的幫助，利用它可以方便地完成層次分析法、模糊綜合評價法以及層次分析法與模糊綜合評價法相結合的多準則決策分析任務[38]。

根據層次分析法的原理及步驟，借助Yaahp軟件，筆者首先構建了層次結構模型，設計了調查問卷;并邀請了5名信息安全領域研究專家（含在校博士）、5名信息管理領域研究專家（含在校博士）以及5名政府部門工作人員組成評判小組，請其根據AHP（1～9標度）法對每個層次的各項指標的相對重要性進行判斷，進而構造兩兩比較判斷矩陣;由于研究對象的復雜多樣以及專家主觀認知的不同，易導致判斷矩陣的取值可能存在偏差，因此需要對判斷矩陣進行一致性檢驗，一致性檢驗通過檢驗系數CR的數值進行評判，若判斷矩陣CR<0.1，則認為該判斷矩陣通過一致性檢驗，否則就不具有滿意一致性。筆者借助Yaahp軟件逐一檢驗判斷矩陣，對于一致性檢驗未通過的4名專家的意見調查數據，采用再度咨詢專家方式修正判斷矩陣，最終使得所有判斷矩陣均通過一致性檢驗;繼而再次借助Yaahp軟件，求出每個專家意見的權重表，再賦予每個專家同樣的權重，用加權幾何平均法對15個專家的意見進行綜合，最終得到如表4所示的評價指標權重計算結果：

3 政務APP個人隱私信息保護評價指標體系實證分析

選取我國直轄市、省會城市和計劃單列市的36個政務APP，對該評價指標體系進行實證分析。

3.1 數據來源及方法

參考國脈研究院《2017中國城市移動政務服務能力評價研究報告》[39]，此次研究中政務APP的選取原則是：1）我國直轄市、省會城市和計劃單列市的政務APP。這些城市經濟發展水平較高、電子政務發展較好、覆蓋范圍廣，能夠基本代表現今中國政務APP的發展水平;2）政務APP選取類型以綜合服務型為主;3）剔除無法通過蘋果APP Store、百度手機助手、360手機助手、騰訊應用寶、豌豆莢、政府相關網站等6種主流渠道下載或無法正常下載或下載后無法使用的政務APP;4）我國港澳臺地區政務APP不在此次評價范圍內。基于上述選取原則，并參考專家意見，在《報告》選定的22個政務APP的基礎上，剔除其中在筆者調查期間（調查時間截至2018年5月29日）無法下載、無法注冊或無法使用的5個政務APP，另增加19個政務APP，最終確定36個政務APP，覆蓋我國各直轄市、省會及計劃單列市（見表5）。

繼而采用內容分析法，逐一分析36個政務APP的隱私政策，并對評價體系中的三級指標進行打分，設其得分為Hi，Hi=0或1，即若隱私政策披露了三級指標（C1～C16）中的其中一項，則該項指標得1分，Hi=1，否則得0分，Hi=0。設Ci為第i項三級指標的權重，則第i項的實際得分為Ti=Ci*Hi。相應的，該政務APP個人隱私信息保護評價的綜合得分（換算為百分制）為：

T=∑ni=1Ci*Hi*100

說明：1）n表示該評價體系的所有三級指標數;2）二級指標得分計算只需考慮該指標下的每個三級指標的得分，再進行加和即可，計算辦法與綜合得分計算方法一致;3）若政務APP未設置隱私政策或隱私政策鏈接無法打開，則該政務APP的評價綜合得分為0;4）若政務APP隱私政策明確指出“數據僅作內部使用”，即不會轉移用戶信息，則C5、C6指標均各計1分;5）若政務APP隱私政策明確指出，未成年人無法注冊和使用該政務APP，則認為不會收集未成年人信息，C11指標也計1分。

3.2 數據分析

3.2.1 整體情況分析：政務APP個人隱私信息保護整體水平較差

此次評價結果顯示，我國政務APP個人隱私信息保護整體水平較差。從全國范圍來看（見表5），政務APP個人隱私信息保護評價整體得分偏低，平均得分僅11.51分，超過97%的政務APP得分不合格，僅有福州市“e福州”APP得分69.68分，反映出我國政務APP隱私保護問題嚴峻。其中，50%的政務APP未通過設置隱私政策的方式讓用戶了解和保護個人隱私并監督政府，得分為0，一定程度上反映出這些城市在利用政務APP向公眾提供服務時，并非保護用戶隱私的能力不足，而是保護意識不強;從行政級別劃分來看（見表5），直轄市、省會城市及計劃單列市的平均得分分別為15.87分、13.27分及11.31分，各行政級別城市之間差距較小;按經濟區域[40]劃分來看（見圖1），東部、東北、中部地區得分明顯高于西部地區，其中，東部地區表現最好，平均得分較高，東北及中部地區表現次之，分別得17.48分、14.62分，西部地區表現最差，平均得分僅7.69分，這反映出我國政務APP在個人隱私信息保護方面存在著發展不平衡情況，西部城市相對于其它地區而言，個人隱私信息保護問題最為突出。

3.2.2 “用戶知情同意”指標分析：政務APP個人信息處理主動全面告知缺位

“用戶知情同意”通過“信息收集告知”、“信息使用告知”以及“信息轉移告知”3項二級指標來衡量，各二級指標又分別通過C1與C2、C3與C4、C5與C6來衡量（見表4）。2012年《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》[34]首次在法律文件中確定了“用戶同意原則”，并規定網絡服務提供者應當明示公民個人電子信息收集、使用等的相關情況，然而，圖2顯示，較少的政務APP會明確告知用戶信息收集方式、信息收集范圍、信息使用目的或特殊情況使用的相關情況，告知信息轉移情況的也不足50%。以上表明，諸多政務APP在收集、使用和轉移用戶信息時，并未真正盡到全面告知用戶的義務。

3.2.3 “信息安全控制”指標分析：政務APP個人隱私信息安全面臨嚴峻挑戰

“信息安全控制”通過“信息安全保障”與“救濟與免責”兩項二級指標來衡量，前者通過C7與C8，后者通過C9與C10來衡量（見表4）。《信息安全技術 公共及商用服務信息系統個人信息保護指南》等[25-26，31]表明網絡運營商應當明確個人信息處理過程中的責任，采取必要的措施保護個人信息安全，而調查發現（見圖3）我國政務APP未能有效落實自身責任，聲明會采用安全技術或管理措施保障用戶信息安全、會對個人隱私侵犯采取救濟措施的政務APP均不超過5個，但多數政務APP隱私政策均給出了風險免責聲明。可見，諸多政務APP傾向于規避自身責任，而不是如何保障用戶權益，政務APP個人隱私信息安全控制亟待改進。

3.2.4 “個人權利保障”指標分析：政務APP個人信息權利未能有效實現

“個人權利保障”亦通過兩個二級指標來衡量，即“特殊權利保護”與“一般權利保護”，前者通過C11與C12來衡量，后者通過C13、C14、C15與C16來衡量（見表4）。個人信息權是公民的基本合法權利，并受到我國《中華人民共和國網絡安全法》等法律法規[31-34]的關注。而我國政務APP個人信息權利保障卻嚴重缺位，見圖4，所有政務APP的隱私政策均回避了對老年及殘障人士權利、用戶信息刪除權與限制信息處理權的保護，僅1個聲明會保護未成年人信息，兩個聲明用戶可訪問個人信息。44%的政務APP聲明用戶可更正個人信息，但仍然不足。整體而言，我國政務APP用戶個人信息權利未得到有效尊重與實現。

3.3 完善政務APP個人隱私信息保護的建議

由上分析發現我國政務APP個人隱私信息保護問題尤為突出，亟待關注與解決，本文試圖從政府層面簡要提出以下建議：

其一，強化保護政務APP用戶個人隱私信息意識。政務APP個人隱私信息保護整體水平較差，透露出政府部門“隱私保護”意識仍待加強。需要從意識層面做出改進，通過教育普及、制度要求等辦法，在全國范圍內，提高相關政府部門保護政務APP用戶個人隱私信息的意識，以意識帶動行為，為政務APP良性發展創造條件。

其二，規范政務APP隱私政策的制定。隱私政策作為公眾獲取信息和服務時與政府之間的隱私保護“協議”，是對公眾隱私保護的第一步，也是基石[7]。首先，應當完善隱私政策內容。各政務APP服務提供者應嚴格遵守國家有關法律法規對個人隱私信息保護的要求，參考《信息安全技術 個人信息安全規范》[27]提供的隱私政策模板，建立全面與完善的隱私政策，并重點體現“用戶知情同意、信息安全控制、個人權利保障”的內容。其次，考慮到隱私政策內容的可讀性會顯著影響用戶的閱讀意愿[41]，政務APP隱私政策的語言應當避免晦澀，做到通俗易懂。最后，隱私政策應當在政務APP的醒目之處向用戶進行展示，便利用戶查找。

其三，加強保護政務APP用戶個人隱私信息安全。本文認為個人隱私信息安全保護應從技術與管理兩方面進行。一方面，政府相關部門應當積極應用現有的反病毒、防火墻、數據加密等信息安全技術，引入國外先進信息安全技術，并潛心研發智慧的安全技術[42]。另一方面，應當加強對用戶個人隱私信息的安全管理：一是設立個人隱私保護的專門機構[43]，以法律的形式確立其在個人隱私信息保護中的職責和地位，強化對用戶個人隱私信息的安全管理;二是建立審查與評估機制，定期審查與評估各政務APP個人隱私信息保護情況，對不合格的政務APP責令整改;三是落實有效的隱私侵犯救濟機制和責任追究機制，當用戶隱私信息出現侵權行為后及時提供補償措施，以保證用戶信息權益。

其四，注重保障政務APP用戶個人信息權利。數據是一種個人資產[44]，政務APP用戶個人信息權利理應受到尊重與實現。政府相關部門應當嚴格依據相關法律法規，充分認可政務APP用戶的訪問、更正、刪除及限制處理等信息權利，并在隱私政策中明確說明用戶與政府部門在個人信息處理每一環節中各自的權利與義務，便于用戶更好地理解各自在政務APP個人隱私信息保護方面的權益與職責[45]。此外，還應特殊保護未成年人、老年及殘障人士的數據。

當然，政務APP個人隱私信息保護工作的完善，僅依賴政府部門無法完全實現，更需要用戶及網絡運營商的努力，亦需要學界更多地研究和實踐探索。

4 結 語

本文從隱私政策視角，構建了政務APP個人隱私信息保護評價指標體系，該評價指標體系可以為后續的政務APP個人隱私信息保護評價提供參考。實證分析發現，我國政務APP個人隱私信息保護面臨嚴峻挑戰，為了政務APP的完善與持續健康發展，政府部門應著重關注和解決。

當然，本文也存在著一定的局限性。實證分析階段政務APP類型選取上，雖主要選取綜合服務型政務APP，但仍然面臨諸多城市尚未建立綜合服務型或無法下載，而以其它類型政務APP替代的情況，如“鄭州掌上人社”政務APP;研究樣本數量選擇上，雖基本覆蓋了我國各個直轄市、省會及計劃單列市，但相對全國政務APP總數目而言仍然較少，并且未考慮到我國港澳臺地區。未來研究將增加研究對象的樣本數量，嚴格控制研究對象的樣本類型，使研究結果更具準確性和客觀性。同時，從用戶視角構建政務APP個人隱私信息保護評價指標體系也是未來研究的一個重要新方向。

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（責任編輯：孫國雷）