農村集體發展用地選址規劃和開發新模式分析
——以廈門市集美區為例

鄧 越

(廈門市城市規劃設計研究院 福建廈門 361012)

1 發展用地選址規劃

1.1 規劃背景

隨著廈門“島內外一體化城市發展戰略”的實施，集美區進入了快速發展的新階段，但伴隨而來的用地問題矛盾日益突出，集美區近年發展迅猛，用地逐漸緊張，部分村莊發展用地沒有得到有效的開發建設，或沒有適宜開發建設項目，之前規劃的部分發展用地被挪為他用。同時，廈門多規合一、生態控制線劃定；集美區空間發展戰略規劃、集美區全域空間規劃一張藍圖編制；以及各類片區控規編制導致發展用地變化巨大。為了解決集美區被征地拆遷農民的生產生活出路問題，編制發展用地選址規劃。

1.2 發展用地選址原則

(1)遵循集美整體發展戰略，統一發展共識。

(2)集約利用土地為本次規劃基本原則，確保發展用地和各鎮街整體建設共同發展。

(3)遵循一張藍圖“三公設施、六線控制”管控體系，嚴守生態控制線等剛性體系。

(4)根據鎮街的實際訴求，規劃布局模式以集聚布局思路代替原分散布局思路，用地成片成規模，利于開發。

(5)以各街道村居為單位，進行內部指標平衡；以區為平臺，統籌考慮各鎮街發展用地布局。

(6)分析土地產能及效益，重點選擇區位優越、潛力優良、發展價值較高的用地。

(7)先謀后動，分類指引，規劃先行，依據不同業態指引土地利用強度，結合發展用地產業，為發展用地后續升值提供源動力。

1.3 發展用地選址規劃

兩個版本規劃范圍均為集美區行政區范圍，主要包括杏林街道、杏濱街道、僑英街道、灌口鎮、后溪鎮以及第二農場，共43個行政村(居委會)，涉及自然村200余個。

2013版發展用地(已完成)如圖1所示。2013年戶籍人口為138 994人(根據各鎮街派出所提供人口數據統計)。按照人均15m2用地面積測算需要發展用地面積208.49hm2，已批發展用地54.88hm2，缺口面積148.54hm2，規劃發展用地面積141.91hm2，規劃建筑面積297.07萬m2，平均容積率為2.09，規劃與已批發展用地之和為196.79hm2，基本已達到測算發展用地面積指標要求。

2016版發展用地(評審稿階段)：因集美區存量土地逐年降低，但是人口逐年增長，為集約土地同時考慮發展用地開發效益，以2013年戶籍人口測算發展用地面積，以2016年人口測算發展用地建筑面積，以提高容積率滿足要求。集美區發展用地2013年戶籍人口為138 994人，按照人均15m2用地面積測算，需要發展用地面積208.51hm2，按照2016年戶籍人口為143 936人測算，需要建筑面積431.81萬m2，已批發展用地56.84hm2，已批建筑面積118.97萬m2，需規劃發展用地面積145.43hm2，需規劃建筑面積311.65萬m2，規劃發展用地面積136.29hm2，規劃建筑面積為314.52萬m2，平均容積率為2.31，規劃與已批發展用地之和為193.13hm2，滿足要求。

圖1 2013年發展用地選址規劃圖

1.4 發展用地現存問題和思考

通過兩個版本的規劃編制，兩個版本之間跨度時間7年，但是真正能落地的發展用地寥寥無幾，通過在規劃編制過程中遇到問題以及與村民和相關部門了解到，發展用地主要存在以下5個方面問題：

1.4.1用地審批慢[1]

在土地管理中，存在同一地塊受多個部門管轄的情況，在用地審批過程中，各部門相互推托，同時，手續辦理程序繁雜，導致項目遲遲無法落地。

1.4.2政策引導方面

現行的政策《關于規范農村集體預留發展用地審批管理的通知》(廈規〔2012〕81 號)中對于土地供應方式僅有限制性出讓(協議出讓)和劃撥兩種，對于項目開發模式的規定僅有代建和自建兩項，不涉及土地市場。其出發點是為了避免發展用地項目干擾正常的土地市場秩序，但脫離市場也帶來了相應的問題，如資金來源匱乏，項目運作方式單一，回報率不高，村民投資意愿不強等。

政府在“金包銀”等項目建設的過程中深入扶持，由區屬國企代建，前期墊付了大量資金，出臺了多項支持性政策，幾乎全程包辦。這一方面確實起到了促進建設實施的作用，但另一方面也使村民過度依賴政府扶持，缺乏主動性和創業意識，而且，在已建成項目經營狀況不佳的情況下，村民更加不愿主動投資建設項目。例如：北站片區發展用地圣果院商業中心，該發展用地由集美區政府委托廈門集美建設發展公司代建，建成后村集體以租賃形式交付給廈門圣果院公司負責運營。2009年動工至今尚未投入運營，投資回報周期長，村民意見較大。

1.4.3項目設計方面

傳統的發展用地選址方式，多數是在各村居轄區范圍內以行政村為單位鄰近選址，分散分布。主要原因：其一，是項目規模較小、易操作、少糾紛；其二，是迎合村民的傳統土地權屬觀念和鄉土意識。但一般村莊周邊普遍存在人氣缺乏、市場有限、用地零散、產業不成規模等問題，影響項目收益。

除選址的原因之外，也由于發展用地項目建設前期受各種條件的限制，很難進行類似商業地產項目的可行性研究和經濟評價，造成了項目在設計上存在各種問題。如商業定位單一，業態缺乏差異，同業競爭導致效益不佳；出租公寓定位不準，戶型設計不能適應市場需求，以至于空置率高，難以盈利。

1.4.4運營管理方面

農村集體經濟合作社的經營管理在觀念上和能力上，很難適應現代企業管理制度的要求，造成了項目在管理、運營、收益分配等多方面存在問題。

1.4.5存量土地不足

因部分選址發展用地遲遲未落地，或者暫無開發意向，早年個別發展用地項目在大部分村民不知情的情況下被挪為私用。村民沒有得到該有的利益或僅分得極少部分，利益沒有實現人人均享。或者村民意向選址方案與區政府或者市里重大項目產生沖突，被政府挪為他用，再要求另行選址，導致村民對政府行為不滿，同時可選址的發展用地越來越少。

1.5 選址規劃小結

發展用地選址規劃多次編制，但是成效不高，以往的發展用地選址方式多數是在各村轄區內以自然村為單位鄰近選址，分散分布。主要原因：其一，是項目規模較小、易操作、少糾紛；其二，是迎合村民的傳統土地權屬觀念和鄉土意識。但一般村莊周邊普遍存在人氣缺乏、市場有限、用地零散、產業不成規模等問題，影響項目收益。政府應該分別以村居、鎮街以及集美區為單位，統籌考慮發展用地選址，以集中和分散結合的原則，對不同的需求的村居和鎮街給予不同的選址規劃策略，不能一刀切進行規劃。

2 現有發展用地政策分析

2.1 《關于加快統籌城鄉發展推進農業科技創新促進農民穩定增收的若干意見》(廈委〔2012〕2號)

用好用足人均15m2集體預留發展用地政策，并以實際提供預留發展用地時或最近一次征地補償協議書簽訂日實際農村戶籍人口數為核算基數。新征用地達50畝以上的，對城鎮規劃區內的村，必須同時給予辦理村(居)集體預留發展用地審批手續，對城鎮規劃區外的村，有具體農村經濟項目的，給予同步辦理人均15m2的農村發展用地項目建設手續。

2.2 《關于規范農村集體預留發展用地審批管理的通知》(廈規〔2012〕 81號)

根據市里有關文件的精神，農村集體預留發展用地以實際提供預留發展用地時或最近一次征地補償協議簽訂日實際農村人口數為核算基數，容積率小于2.0，按人均用地面積不大于15m2確定；容積率大于2.0，按人均計容建筑面積不大于30m2確定。人口核算基數及已享受農村集體預留發展用地的規模，各區政府負責認定，并出具書面意見。如需增加建筑面積的，由市政府或市級建設指揮部出具明確意見。

2.3 《農村集體預留發展用地規劃建設管理辦法》(征求意見稿)(2015年)

村莊所擁有的集體土地(不含村莊建設用地)部分或全部位于城市增長邊界區外、不予征收的，則該村莊應享受的發展用地項目指標按比例相應扣減：以不予征收的集體土地面積(不含村莊建設用地)占該村莊擁有的全部集體土地面積(不含村莊建設用地)的比例，乘以該村按應享受人口核算的全部發展用地項目指標，得出的該部分指標相應扣減。

2.4 《廈門市征收集體土地后農村集體預留發展用地土地出讓暫行規定》(征求意見稿)(2015年)

各村集體預留發展用地總面積和建筑面積總量，按人均用地面積15m2、容積率2.0或人均建筑面積30m2匡算后，再按城鄉規劃擬征收的集體用地所占比重核減。

2.5 現有政策問題小結

先行政策在集美區發展用地規劃實施中存在的問題：

(1)以實際提供預留發展用地時或最近一次征地補償協議簽訂日實際農村人口數為核算基數，該人口核算基礎資料基本拿不到，各部門和村居都無法提供。

(2)村莊所擁有的集體土地(不含村莊建設用地)部分或全部位于城市增長邊界區外、不予征收的，則該村莊應享受的發展用地項目指標按比例相應扣減。因發展用地基本上按行政村進行預留規劃，只要行政村內有征地50畝以上，就需對村居進行發展用地預留，如果以扣除未征地部分村莊指標，在項目開發建設上也會因為用地規模不足或者建設規模太小無法起到預期效果的問題。

(3)根據發展用地容積率一般控制在2.0，以用地面積人均15m2為主，建筑面積人均30m2進行雙控。該條例以控制用地為主，導致村民先占有土地再說，對項目規劃初衷產生了較大偏差，之后就變成選地之爭，村民與區甚至市政府進行搶地爭奪，不配合拆遷工作等問題。

2.6 規劃建議

規劃建議在政策上因以人均建筑面積進行控制，從全區統籌考慮。以集中為主，分散為輔相結合的模式進行統籌考慮，主要以集中成片進行統一開發，不僅可以集約土地，發展用地項目，也可以根據需求產生較好的聯動效益。對于特殊情況和特殊需求的村莊，可進行分散式布局。例如：近期就需要拆遷整治的村莊，建議和安置房統一布局，以底商作為發展用地，指標不足部分在安置房附近就近選址。

3 開發模式研究

通過對廈門市以及其他地區成功的發展用地開發模式的研究，同時綜合考慮各個村莊發展用地所處的區段、交通、市場成熟度、村莊運作能力等多方因素均不同，應形成多樣化的開發模式，以利于村莊選擇適合自身發展的開發模式。提出以下3種適用于廈門的發展用地開發模式。

3.1 自主開發經營的模式

該模式適用于經濟基礎好、村民投資意愿高、集體運作實力較強的村莊。村莊成立股份經濟合作社，自籌資金、自主建設、自我運營、自負盈虧。

3.2 合作開發經營的模式

該模式適用于實力較弱的村莊。村民以土地或土地指標折價入股，政府投資建設或與具有開發經驗和實力的合作方進行開發，根據合作雙方土地價格和建筑成本分得相應物業權，統一經營或分別出租獲益。

3.3 出讓部分土地融資建設開發經營的模式

該模式適用于規模較大、征地較多、發展用地規模較大，但運作實力較差的村莊。發展用地規模較大的社區，可以申請將部分發展用地委托政府出讓(委托出讓部分原則上不超過60%)，其收入款扣除收儲成本、政府規費及稅金后，返還給該社區的股份經濟合作社，專項用于余下發展用地的建設。

3.4 異地購買物業(商業、住宅)獲得物權的模式

該模式適用于僅征用少量用地、發展用地規模小(不足2000m2)、無法單獨建設的村莊，或位置偏遠、市場消化量不足、效益較差的村莊。社區或自然村可以申請將預留發展用地委托政府出讓，其收入款扣除收儲成本、政府規費及稅金后返還給該社區(或自然村)成立的股份經濟合作社，專項用于在商業繁華地段或租賃市場紅火的地段購置物業，合作社經營獲益分配給股民；或購買的物業直接分給被征地居民，并鎖定該物業產權20年以上方可轉讓出售。

3.5 村莊發展用地與安置房整體設計、同步建設的模式

該模式適用于整體搬遷的村莊。整體搬遷的社區或自然村，可將村莊發展用地與安置房整體設計、同步建設，其中發展用房可集中建設、整體經營、股民分紅，或部分分散至每戶安置房低層，村民自主經營。

3.6 與村莊鄰近的經營性項目結合開發的模式

篩選村莊附近擬出讓的經營性項目，將村莊的發展用地指標、建筑指標納入并在土地出讓合同中約定，建成后按約定提供建筑面積給自然村(或社區)。自然村(或社區)成立股份經濟合作社，運作該部分資產或委托項目開發商統一經營，出租獲益后分配給村民。

這種模式村民以土地入股，無需村民出資購買；物業具有完全產權、可交易，省卻中間環節；利用開發企業豐富的市場經驗與建設經驗，提升業態品質、提高收益。

3.7 以被征地村民的補償款成立基金或購買保險的模式

以被征地村民的補償款成立基金或購買保險，定期向被征地居民發放。

3.8 開發模式小結

在具體操作時，應綜合考慮各個發展用地所處的區位、市場、村莊自身運作能力等因素，具體項目具體分析，科學選擇適合自身的開發模式，并且針對不同的選址模式，靈活地采用多種開發模式相結合的方法。

4 結語

發展用地，一直是城市化進程中，農村與城市矛盾的重要點。如何推進政府征地拆遷，如何解決失地農民的未來生存保障問題，一直是近幾年廈門市政府和被征地拆遷村民共同努力想要解決的重大問題。只有努力修改完善發展用地相關的重要法律法規、建立健全的土地市場、完善耕地保護和占補平衡制度、簡化發展用地審批手續，開設專項窗口、實行完善的監督制度、盡可能給予村民能產出收益較快的土地和項目、政府還應引導實力較強的國企配合進行發展用地建設工作。