“智能+”時代的政府治理探究

周超

[摘要]建設人民滿意的服務型政府，是國家治理體系和治理能力現代化的重要目標，黨的十九大對新時代政府職能的轉變和公共服務體系的發展與完善提出了新的要求，2019年政府工作報告中也首次出現了“智能+”這一概念。本文通過介紹“智能+”時代人工智能有關內容，分析了“智能+”時代下政府治理所面臨的機遇和挑戰，并對“智能+”時代下的政府治理思路進行了探究。

[關鍵詞]智能+;人工智能;政府治理

在2019年政府工作報告中首次出現了“智能+”這一概念，相比于2015年政府工作報告中首提的“互聯網+”，“智能+”體現了基于數字革命的人工智能技術對社會的全新賦能。如果說“互聯網+”解決的是信息通聯、關系重構的問題，“智能+”解決的則是升級優化、提高效率的問題。“智能+”的提出，說明作為國家戰略的人工智能，逐漸成為加速經濟結構優化升級、促進產業融合的重要技術，將會對人們的生產和生活方式產生深遠的影響。

一、“智能+”時代的人工智能

人工智能（ArtificialIntelligence），英文縮寫為AI。它是研究、開發用于模擬、延伸和擴展人的智能的理論、方法、技術及應用系統的一門新的技術科學，是研究使計算機來模擬人的某些思維過程和智能行為（如學習、推理、思考、規劃等）的學科，主要包括計算機實現智能的原理、制造類似于人腦智能的計算機，使計算機能實現更高層次的應用。人工智能將涉及計算機科學、心理學、哲學和語言學等學科，其范圍已遠遠超出了計算機科學的范疇。

人工智能又分為弱人工智能和強人工智能，弱人工智能具有機器屬性，是輔助人類進行工作的，弱人工智能偏重于數據分析，通過深度挖掘大數據來輔助政府進行治理，稱為智慧治理，如智慧交通、智慧社區等;強人工智能則表現出一些類人屬性，能以高度擬人的形態融入人類社會，它具有和人類一樣的自主學習能力和思維能力，能針對不同的場景和情況做出分析判斷并采取具體的解決方案，可以從事當前的絕大多數工作，強人工智能階段的治理稱為智能治理。

目前，“智能+”已經在2019年兩會期間展示了它的優勢，有一些代表委員就運用了智能筆記本，手寫和錄音的內容都可以直接被保存和檢索，“開會時只需要記標題，內容就不用記了，因為全自動錄在后臺，而且轉寫成了文字”，代表如是說，這讓與會者使用起來效率也非常高，感到很方便。兩會期間，各大主流媒體也紛紛運用人工智能技術，助力兩會報道，新華社推出AI主播“新小萌”，原型來自新華社主播屈萌，其外觀效果幾乎以假亂真，另國內外記者、網友嘖嘖稱奇。人民網的AI機器人“小融”的“大腦”擁有超強的芯片系統，儲備了兩會新聞和各類知識，“眼睛”通過視覺算法可以分析性別年齡，支持人臉、人體跟隨，“耳朵”由專用麥克風陣列構成，經過了1.5億次喚醒的實踐檢驗支持，能360度遠近全域識別，“嘴巴”采用語音合成技術可以發出親切的聲音，“雙腿”采用多傳感器融合的室內導航系統，可以準確定位。“小融”既能在全國兩會新聞中心和人民網大樓里播報新聞，也能和人們進行對話，還兼做起接待引領記者和代表的任務。中央廣播電視臺的AI機器人“小白”采集了主持人白巖松的聲音，通過數據標注來標簽化他的聲音特點，然后結合“聲音復刻”技術，通過個性化語音合成技術，形成還原說話特色的語音系統，模仿起了央視主持人白巖松的聲音，還加入了一些語氣詞，惟妙惟肖，情感豐富，連白巖松本人都評價其“唯真性高”。

2018年10月31日，習近平總書記在中共中央政治局第九次集體學習時指出，要加強人工智能同社會治理的結合，開發適用于政府服務和決策的人工智能系統。“智能+”時代的到來，也為政府治理帶來了機遇和挑戰。

“智能+”時代的到來為深化政府治理變革提供了全新途徑，這些年國家在政策上給予人工智能技術大力支持，取得了飛速發展。通過人工智能，可以有效控制政府規模，也能為政府節省財政支出，并提升政府運作的靈敏度。以辦公自動化為例（德勤會計師事務所的數據報告顯示），如果通過自動化計算機執行常規任務，預計全球在低端范圍內每年可節省9670萬小時的工作時間，并因此節省下33億美元，在高端范圍內每年甚至可能節省12億小時的工作時間，并因此節省下411億元。

二、“智能+”時代政府治理所面臨的機遇

（一）提高政府決策的科學性

科學決策也稱理性決策。是指在科學的決策理論指導下，以科學的思維方式，應用各種科學的分析手段與方法，按照科學的決策程序進行的符合客觀實際的決策活動。科學決策的主要特點是：

1.有科學的決策體制和運動機制。

2.遵循科學的決策程序。

3.特別重視“智囊團”在決策中的參謀咨詢作用。

4.運用現代科學技術和科學方法。

科學決策較之經驗決策更為高級，是現代人類社會決策的主要形式。政府決策是否科學需要更多信息的支撐和全面的數據智能分析，如何獲取真實、全面而有效的信息，快速準確地處理信息和有效的決策程序是做好政府科學決策的根本保證。

伴隨“智能+”時代的到來，人工智能在數據分析和處理上具有突出的優勢，可以為政府決策提供較為理想的信息和數據，有利于大大提高政府科學決策的質量。通過構建完善有關人工智能運用的“沙箱領域”，通過強化學習等算法，在決策程序上也能提高政府科學決策的質量。通過構建數據科學倫理責任框架，增進對人工智能技術參與政府決策的理解，進而增加政府運用人工智能技術進行科學決策的管理技能。人工智能借助大數據、區塊鏈、精算超算術等新一輪技術應用，能更有效提升決策信息支持，并按需智能生成相應的決策方案，供決策者參考，從而極大提升政府的決策科學性，為推動政府治理能力現代化提供強大的決策智力和支撐。

（二）促進服務型政府轉型

在向服務型政府轉型過程中，需要政府更多地了解群眾的服務需求和提供更多的服務資源。但在傳統治理時期，政府由于各種資源和渠道的限制，很難獲取全面的信息，也就無法掌握更多的群眾需求，即使掌握了全面的需求信息，也很難提供更多的資源來滿足，這些資源既包括人力資源，也包括物質資源。

在“智能+”時代，通過人工智能、大數據、物聯網、VR技術可以進行全方位的信息感知和數據收集，通過對采集的數據進行分析萃取，可以精準地獲取群眾的服務訴求，實現政府治理向精細化發展。另外，通過人工智能可以在很多服務領域替代政府工作人員的工作，比如咨詢、調查、分析等，這一定程度上節省了政府的人力資源，通過人工智能可實現在線辦理，減少或免去了群眾前往政府部門辦事的情況，方便了群眾的同時也為政府節約了服務成本。

（三）增強政民互動

在傳統治理時期，由于信息傳播渠道的限制，政府與公眾之間較少進行有效互動，很多政策在制定、執行和監督上，給人以“暗箱操作”的質疑，由此也導致政府的公信力大打折扣。此外，政府在沒有精準掌握群眾意愿的前提下制定出來的政策與民眾的需求不相符合，導致公眾對政府的滿意度降低。

在互聯網和信息時代，由于輿情借助網絡快速發酵，政府面對的公共危機事件和公共安全風險日益增多，加上政府官員的注意力和本領局限性所致，一些政府官員面對網絡持有一種恐懼和回避的心理，進而使得他們無法準確預判所處環境，這樣就造成了某種避責現象，政民關系也因此愈發難以協調和改善。

在“智能+”時代，隨著人工智能技術的日漸成熟，政府借助人工智能平臺可以與民眾進行互動，并通過對信息和輿情的收集、監測、分析、研判、預警等工作有效地掌握群眾的動態。人工智能技術一定程度上緩解了政府官員的注意力和本領恐慌壓力，同時由于能精準捕捉到公眾的意愿和訴求，大大提高了政府的回應性和解決問題的效率，進而有利于增強人民群眾的獲得感、幸福感，同時政府的行政運行過程也進一步公開透明，提升了政府的公信力和美譽度。

三、“智能+”時代政府治理所面臨的挑戰

（一）制度對接問題

雖然近年來人工智能已經取得飛速發展，但現實中很多政府部門由于存在著科層制的行政管理體制和金字塔式的行政等級制度，造成管理時效性滯后，尤其今后在“智能+”時代，前沿技術的應用需要政府治理具有廣泛化、精準化和敏捷性，很多時候人工智能參與政府治理需要扁平化的管理模式，這是人工智能得以發揮的基礎和前提，現有的科層體系是難以支撐和對接的。

（二）數據孤島現象

數據被稱為人工智能時代的石油，但僅僅孤立的數據無法發揮人工智能的數據價值挖掘作用，所以數據互通共享是人工智能能夠發揮作用的基礎保障。誠然，當前政府在大力打通部門之間的數據壁壘已經做了大量工作，但是目前各部門由于各自利益、信息安全、權責和技術產權的考慮，數據孤島現象還仍然存在。

（三）意識、技術和人才局限性

當前，我國對人工智能領域的發展已經越來越重視，但是很多地方政府由于從當前利益和既得利益考量，還沒有對其做到足夠重視。另外，在一些領域內人工智能也存在著技術鴻溝，核心技術受制于國外。再次，許多城市在人工智能人才儲備還存在短板。

（四）治理控制權的挑戰

在弱人工智能階段，人工智能由于具有機器屬性，其控制權始終被人所掌握，但在強人工智能階段，由于人工智能具有類人屬性，其思維和智力和人類相似甚至相同，如果人工智能廣泛以人類形態參與社會運作，在未來被賦予更多的資源控制權，從事更多的工作，加之其具有更強的數據收集、傳輸與分析能力和更自主的學習思維能力，人類將會更加依賴人工智能，人類社會就面臨著治理控制權的挑戰。就像一些科幻電影所述，如果有一天人工智能可以進化出自我意識，那么就可能存在反過來控制人類的情況，這不可不引起當前所有人類的重視。

（五）行政責任和社會倫理問題

在“智能+”時代，人工智能參與政府治理會出現如下問題：第一，責任界定問題，在政府治理過程中，是要面對很多復雜情況，在解決一些存在價值爭議和制度缺陷的問題時，如果由人工智能代為分析判斷處理，導致事態惡化，責任將如何界定？第二，社會倫理問題，當高度智能機器人尤其是人形機器人以人類形態大規模進入人類社會后，它們既是治理的主體，也會成為治理的自然客體，其行為自然就要受到社會倫理、道德與法制規范的制約，如何在機器人和自然人混合的社會中處理好這個關系？

四、“智能+”時代政府治理思路

（一）優化政府行政制度和流程

“智能+”時代，可以樹立開放、多元和共享的治理思維，可以根據人工智能需要優化現有科層行政制度，對一些流程該精簡的精簡，該合并的合并，推行扁平化管理制度，切實提高行政效率，提高政府治理的精準化和敏捷性。

（二）加快數據共享

在確保核心數據安全的前提下，進一步推動各地區、各部門、各系統、各層級之間的數據共享整合，為人工智能有效地發揮作用，鋪好數據基礎。

（三）提高創新意識、加快人才培養和技術提升

通過舉辦智能大會、培訓學習等形式提升領導干部的改革開放創新意識，使領導干部對人工智能提起足夠重視。加快教育機構有關人工智能專業和學科的設置，做好人才培訓工作，鼓勵走出去。政府通過各種政策鼓勵企業和研發機構開展人工智能產品開發和研究。

（四）牢牢掌握人類對政府治理的控制權

雖然人工智能可以為人類解決很多問題，但一定要從技術上制度上加以限制和防范，牢牢掌握對人工智能核心部件的控制權，可以開發有關后門程序，在必要時能夠實行一鍵控權。

（五）完善和制定“智能+”時代相關制度和立法

要制定有關人工智能參與政府治理的相關管理規章制度，從制度上做好約束，并在一些領域試行人機結合雙管理模式，對一些爭議問題可以靈活掌握政策來進行處理。并通過制定有關人工智能規范條例和法律，來約束人工智能機器人在社會中的倫理、道德和法律行為。

基金項目：2018年天津市哲學社會科學規劃項目，項目編號：TJSR18-008。《“三和”文化與習近平人類命運共同體思想研究》。

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