公共性視野下的教育立法研究

余雅風 張宇恒

編者按

2018年9月7日，《十三屆全國人大常委會立法規劃》公布，制定《學前教育法》列入第一類項目，制定《職業教育法》《教師法》《學位條例》列入第二類項目;同年11月29日，召開全國教育法治工作會議。這表明新時代教育法治已經進入新階段，對教育法研究也提出了新要求。北京外國語大學中外教育法研究中心（北京教育法治研究基地—北外基地）于2018年12月16日舉辦第八屆教育法治論壇，主題為 “新時代多學科視野中的教育法治”。為此，本刊編輯部特從本屆論壇組稿，分別從中國、美國、俄羅斯三國教育立法視角以及我國教育法治實踐視角展開研究，具有較強的理論和實踐意義。

摘 要：公共性作為現代教育的基礎屬性，是由教育問題、教育目的與功能、教育價值觀、教育影響、教育主體的公共性所決定的。公共性為教育立法確立了基本的研究范式和基本的目標價值，也為國家介入教育提供了合法性基礎。但是，教育的公共性并不否認教育的自主性，相反，公共性的維護需要協調教育的自主性。公共性與自主性間的協調，為分析不同階段、各級各類學校，以及教師職業的立法規范提供了分析基礎。因此，當前我國教育立法必須深刻把握教育的復雜性，認真考量影響公共性的因素，準確理解不同訴求，進一步完善我國教育立法。

關鍵詞：教育立法;公共性;自主性;考量因素

公共性：現代教育的基本屬性和教育立法的價值規范

現代教育是指由政府向社會成員提供，可以為每個社會成員消費的最基本的教育服務的總稱。它是從多種觀點出發，有目的、有計劃地加以組織和運籌的，目的是實現廣大國民的教育福利[1]。由此可知，現代教育具有五大特征：一是教育問題是一項公共政策問題。由于工業大生產引發的社會大變革，使得現代教育制度得以確立，教育超越了“私域”的范疇，教育不再是任隨家庭和父母的自由，成為了公共領域的重要話題。二是教育關系個體與社會的生存與發展。個體通過接受教育，提高自身素質，獲得更高收益。同時，這種收益也超越了個體，能夠外溢使得其他社會成員和社會間接受益。三是受教育權是一項基本的人權。因為基本權利除了需要政治權力與法律的保護，個體自身素質也在很大程度上制約著基本權利的行使，用教育得以保障，是應然價值得以落實的實然狀態。四是教育具有廣泛的聯系性。教育總是自覺或不自覺地與政治、經濟、文化等社會其他領域發生聯系，受其制約又影響其發展。同時，還可能超越區域，滲透于整個人類社會肌理。五是國家、政府和社會公共組織共同構成教育管理的主體。因此，公共性作為現代教育最基本的屬性，是由教育問題、教育目的與功能、教育價值觀、教育影響、教育主體的公共性所決定的。教育的公共性指的是教育涉及社會公眾、公共經費以及社會資源的使用，影響社會成員共同的必要利益，其共同消費和利用的可能性開放給全體成員，其結果為全體社會成員得以共享的性質。從維護全體社會成員的共同利益出發，教育的公共性要求公權力的介入，彌補市場缺陷導致的公共性式微。具體表現在：第一，要求社會本位。完全的市場是少數人本位，應立足于社會整體，恢復每個人的社會主體資格。第二，要求保護公共利益。社會公益不能自發促成，應維護利益分配公平，杜絕“經濟人”成本外在化。第三，要求國家提供福利。市場不會同情和兼濟絕大多數競爭的失敗者，社會正義需要社會救濟，捍衛每個人的平等權。第四，要求國家干預。市場無法從根本上解決公共物品，應確立國家權力、公共決策，防止市場失靈。

由于包括“民法、行政法”等在內的傳統法律部門難以回應教育公共性凸顯所反映的以上需求，教育法應運而生，這使得教育公共性有了法律的規范性保障。同時，公共性作為教育的基本特性，也使得教育立法有了評判的基準性價值。因此，必須將教育的公共性作為立法價值基礎，以實現引導、維護、提升教育的公共性;教育公共性也為立法規范提出了內容、規范上的分析維度，這有利于在法律創制過程中，具體化為對法律關系主體權利（權力）義務的明確規定。

立法對于公共性的考量因素

一方面，自20世紀80年代以來，全球范圍內以市場要素為核心的教育改革，使得教育公共性在制度層面和功能層面已經發生了變化，教育的公共性并不否認教育的私事性，而是包括私益在內。“構建公教育法律制度，必須以私事性為基礎， 尊重個人的學習權、受教育權、教師的教育自由以及父母為子女選擇學校的權利”[2]。所以，公共性是建立在個人私益基礎上的“公”的概念，是出于更好維護個人私益目的而建立起的社會大眾的共同要求，并以類似于國家契約的形式把教育權讓渡給國家、團體和其他社會組織，這為國家介入教育提供了合法基礎，但個人與家庭依舊對教育權享有自然保留權—體現為教育的自主性。另一方面，教育作為發展人的一項社會活動，如果嚴格地受到控制與束縛，教育必然難以發揮育人功能，必須要賦予教育一定的自主權利。由于自主性的范圍受不同學校類型、教育階段的制約;因此，教育立法需要正確理解公共性的內在屬性，協調好公共性與自主性間的關系，為不同階段、各級各類學校分類規范提供分析基礎。

教育公共性與自主性間協調的關鍵在于認真分析影響公共性的因素，正確處理不同法律主體間的利益關系，明確各自權利（權力）義務邊界。不同的教育階段與公民基本素質養成的關系不同，與公民發展越密切，公共性越強。這是因為在公民素質養成中處于基礎位置的教育階段—義務教育，相比非義務教育，對社會公眾共同利益的影響更大，教育的正向外部效應也更強，這時社會才是首要的受益者，教育應被視為嚴格的公益性事業加以對待。但是，公益并不會自發的形成，需要通過國家的力量，運用公共財政，設立公共機構，改善社會的教育環境，為全體公民提供普惠性的教育供給，并通過一系列保障性措施加以規范，保障人人都有平等接受教育的機會，即使處于弱勢的群體也能獲得國家救濟。一方面，公共性愈強，國家介入的強度應該越大，這需要進一步明確政府的教育管理、監督職責等法律責任。另一方面，公共性愈弱，國家介入教育的強度越小。這是因為公共性作為教育立法的核心價值，必須是建立在承認教育自主性基礎之上的，否認教育的自主性，必然會使得教育缺乏民主精神，淪為經濟、政治的附庸與工具，更不會培養出具有獨立人格的公民，也會由于政府決策的非理性、利益集團的制約、公權力濫用，造成實質性的教育不公。因此，立法對國家介入教育的范圍應該進行規范、監督，并要求遵守法定規則，恪守程序正義，謹慎行使公權力，權力的運作要在陽光下進行，做好信息公開，以防止其忽視、侵犯個人利益。同時，出于尊重教育自主性的要求和維護教育公共性的目的，國家應該鼓勵和扶持民辦教育，增加教育的多元供給，滿足社會公眾對教育的需求，并根據不同教育類型和教育階段公共性的強弱，在學制、政府財政、舉辦者資產、社會資產、土地、稅收、學費、課程、學生資助、教師待遇等方面的要求上，具有一定的靈活性，實現分類規范。

公共性對于完善我國教育立法的啟示

1.義務教育立法

義務教育具有最強的公共性。它是每一個公民都必須接受的教育，與每一個人密切相關。因此，義務教育立法應該以“為每一個公民提供平等的受教育機會”作為核心指導思想，并致力于建設完善的法律規范以保障公民平等受教育權，使法定的平等權利變為現實的平等權利。同時，它也是國民素質提高的基礎，社會文明的標志，與社會密切相關。因此，應以具體明確政府職責，落實政府法律責任，確立合理的城鄉差別對待標準，追求質量平等作為義務教育立法的新任務。因為當前影響公民平等受教育權的不是入學機會的平等，而是教育過程的不均衡，特別是城鄉教育發展的失衡，農村地區教育質量成為制約義務教育公平的關鍵因素。

2.教師立法

教師職業也具有公共性，公共性源于教育的公共性和學校的公共性。教師職業公共性的特性包括“教師是具有組織性、學術性與公共精神的專門性職業;教師職業會涉及不特定多數學習者及其受教育權利的實現;教師的教育教學成效將影響學習者人格的發展、身心能力的成長以及知識技能的獲得，并為個人帶來合法的、可觀的個人利益;教師職業會對教育事業產生影響”等方面[3]。從上述分析來看，教師職業公共性為教師權利及其界限的確立提供了基本價值和分析維度。在立法規范教師權利義務時，應協調好教師職業公共性與自主性的關系，充分考慮教師作為承擔國家公共教育的公務人員，以及作為專業技術人員的雙重身份屬性，完善教師職業的權利和義務系統，明確其具有的保障性權利、專業權利、法律責任，并以公共性為考量確立各類教師的法律身份，實施教師立法的分類規范。

3.民辦教育立法

民辦教育也具有公共性。誰投資教育，以及是否營利性并不是教育公共性的本質，其本質是教育具有使個人受益又使社會受益的責任和功效。正因如此，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案送審稿）》第三條明確界定，“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”。民辦教育的公共性，作為民辦教育立法的目標價值，為國家設定激勵與限制措施提供了法律規制的合理性基礎。值得注意的是，民辦學校雖具有公共性的一面，但其資產的私人性質使民辦學校的辦學自主權強于公立學校，并且不同的民辦學校在公共性方面又存在巨大差異，呈現出復雜樣態。因此，依據民辦教育的公共性差異，對民辦教育分類管理，需要進一步細化監督管理標準，制定和完善《營利性民辦學校監督管理實施細則》和《非營利性民辦學校監督管理實施細則》等更為精細的規范體系。另一方面，在維護和引導層次差異的民辦學校公共性的同時，還要尊重和保障其辦學自由權，對不涉及公共性的方面給予舉辦者充分的選擇權。表現在立法上，應該是通過對民辦教育法主體及其權利（權力）義務的規定來實現[4]。

4.學前教育立法

學前教育也具有公共性。一方面，應考慮立法對于學前教育的規范，是否能夠使兒童真正受益。要設定規則，防止市場追逐私益，損害教育的公共性。要設立符合法定條件的普惠園，維護基本的平等。要監督檢查，防止損害兒童健康發展。另一方面，學前教育非義務教育，國家介入、規范的強度應較弱。強化政府投入，并非要以義務教育的免費性作為參照。防止“教育”對兒童的傷害，要明確保育教育內容與最低質量標準。要維護學前教育自由性，形成多樣態、多層級、多階段學前教育機構體系。

參考文獻：

[1]（日）筑波大學教育學研究會.現代教育學基礎[M].鐘啟泉，譯.上海：上海教育出版社，2003：664-665.

[2]周志宏.私人興學自由與私立學校法制之研究[M].臺北：學林文化事業有限公司，2001：338.

[3]余雅風，勞凱聲.科學認識教師職業特性 構建教師職業法律制度[J].教育研究，2015（12）：36-42.

[4]余雅風.公共性：民辦學校立法分類規范的分析基礎[J].教育研究，2018（3）：103-109.

（作者單位：北京師范大學教育學部）

[責任編輯：于 洋]