新時代成都協調發展的新特征

盛毅

堅持協調發展，是當前我國必須堅持的五大理念之一。在不同發展階段，協調發展的內涵有著很大差別。如果說過去強調的協調發展，主要是為了處理發展中遇到的局部矛盾和平衡短期利益關系的話，那么，隨著我們對發展觀認識的深化，協調發展理念已經上升到追求全面和系統的、可持續的發展。成都市目前關于協調發展的部署和舉措，不僅充分體現了新時代協調發展的理念，而且把解決當前突出問題作為推進協調發展的重要著力點，在促進協調發展中，表現出諸多新的特征。

堅持協調發展從全面系統長遠著眼

如何理解全面協調發展，科學發展觀提出了五大統籌，即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。五大統籌的根本目的，就是要在我國進入新的發展階段以后，明顯增強發展的整體性和協調性，這是當前和今后持續健康發展的內在要求。習近平總書記形象地把協調發展比作“制勝要訣”，強調了協調發展在新時代的重要性。

進入21世紀以來，成都市加大了協調發展的探索，尤其在統籌城鄉發展方面，更是走在了全國前列，成為國務院批準的統籌城鄉綜合配套改革的試點城市之一。此外，成都市在促進區域、產業、經濟與社會、人與環境等的協調方面，也作了大量探索，取得了明顯的成效。然而，由于受發展階段的制約，過去的協調發展探索與實踐，更多局限于某些領域、某些環節和某個時段，更多是面對發展中出現的突出矛盾而采取的措施，更多針對經濟發展領域，總體上表現為立足于局部而不是立足于全局的協調，立足于短期而不是立足于長遠的協調，特別是缺乏全面、系統和長遠的頂層設計。

進入新時代以后，成都市經濟結構轉型升級步伐加快，城市空間優化調整力度加大，經濟社會環境互動性增強，發展的整體性和質量要求提高，對協調發展提出了越來越多的挑戰。為適應新時代要求，始終能夠在長遠發展中保持各方面的協調，成都市以長期規劃為引領，以資源環境承載力為紅線，以創新協調方式為手段，以加強各方面工作的統籌為保證，至少在以下三個方面作了系統探索。

第一，深化認識明確協調發展思路。面對十九大提出的“兩步現代化”目標，面對由數量型增長向質量型增長的轉變，成都市站在全面發展、全省發展、國家中心城市發展、長遠發展等角度，對新形勢下的協調發展作了深入系統思考。在協調的內涵上，將經濟體系自身的協調，擴大到經濟社會的協調，進而擴大到經濟社會環境的協調;在促進協調發展的認識上，從立足于補短板促協調，擴大到植入新功能促協調，進而到更多依賴綜合施策促協調;在協調的區域范圍上，將成都行政區內的協調，擴大到與全省的協調，進而擴大到與成渝城市群、東部地區甚至“一帶一路”國家的協調;在協調的重點任務上，從關注城市空間拓展和布局優化、產業結構和布局優化，擴大到生態空間、居住空間、產業空間、國土空間的優化，進而擴大到城市各類功能的合理配置和布局的協調;在協調的路徑和機制上，從以行政推動簽署戰略合作協議為主，擴大到行政+市場的投資和項目推動，進而擴大到制定跨區域戰略合作和行動方案，并且納入政府目標考核推動。這些突破西部定位、跳出西部思維、明確構建城市永續發展新空間等的思考，不斷引領著成都市協調發展思路、辦法、重大舉措制定等取得新突破。

第二，制定規劃管住協調發展方向。成都市委十三屆二次全會，確立了新時代成都“三步走”戰略目標，即加快建設全面體現新發展理念國家中心城市，加快建設西部國際門戶樞紐城市，朝著建設現代化新天府和可持續發展的世界城市目標前進。“三步走”目標的提出，全面對接了十九大提出的“兩步現代化”目標，為成都市實現長遠協調發展確定了基調。而“三步走”的具體內容，落實到了《成都市城市總體規劃（2016-2035年）》，落實到了科技、產業、國土、資源環境、公共服務等專項規劃中，形成了能夠實現協調發展的規劃體系。

第三，明確承載力管住資源環境利用底線。為促進經濟社會發展與環境的協調，處理好人口資源環境之間關系，成都市以建設公園城市為目標，大力實施生態保護和建設。一是從空間上將全域劃為三區三線，來系統描繪協調發展藍圖，明確生態空間、城鎮空間、農業空間各自占市域國土面積的比例，建立生態保護紅線、城市開發邊界、永久基本農田保護線，來實現國土空間的科學利用。二是從資源承載能力和環境容量上，來確定集聚人口和產業上限，通過水資源、能源、環境排放等的測算，明確了常住人口規模、產業發展方向、城市空間布局。三是從新的理念來認識和利用生態資源，變資源為資本，按照“生態投資是政府最優質資產”的理念，推進綠道、公園、水面、森林的生態價值利用。

堅持協調發展從解決突出問題著手

面對長期存在的諸多不協調矛盾和涉及面廣的難題，面對城市空間優化步伐加快、產業結構和布局調整加快、城鄉關系融合步伐加快、成都與周邊區域一體化步伐加快等現實。需要以問題導向作為切入點，通過解決好突出的歷史遺留問題，調節好長期比例不當的關系，補足導致發展不協調的短板，從而將全面協調發展任務落到實處，為長遠協調發展奠定了扎實的基礎。

針對城市空間利用不協調的實際，成都市將其作為促進協調發展的首要任務，按照主體功能區建設要求，提出了“東進、南拓、西控、北改、中優”城市發展戰略，為城區各片區的協調發展，劃定了基本框架。以此為指導，成都對中心城區密度偏大、現代功能配置不足的問題，提出了優化人口布局、提升城市功能的中優方案，注重疏解非核心功能，建立可持續發展空間。對東部、南部一類重點開發區域，完全按照現代化發展需要，積極“東進”和“南拓”，全面配置創新、先進制造、現代服務功能，成為現代化先行區。尤其是“東進”戰略，被視為區域協調發展方面的標志性舉措。對于調整力度大的北部區域，重點放在城市功能和產業的改造提升上，既有傳統產業和城市功能的退出，也有新興產業和現代城市功能的植入。至于處于限制開發的區域，則將控制開發作為主要任務。這些舉措的實施，顯著改善了城市空間功能的協調性。

針對產業空間布局不協調的實際，成都市將其作為促進協調發展的關鍵支撐，堅持以產業功能區為載體，促進不同產業進入相應功能區，不僅消除了各區（市）縣部分產業的同構和低水平競爭，強化了各區（市）縣的產業特色，提升了產業水平，而且推動了具有內在聯系的產業生態形成，使不同產業在相應功能區建立起更完善的配套協作。同時還引導要素、人口分別向適合的片區集中，促進了產業布局、人口布局、能源資源和創新要素的合理配置，在顯著改善產業發展協調性的同時，也強化了產業發展的支撐能力。

針對鄉村經濟社會環境發展不協調的實際，成都市將其作為城鄉協調發展的基礎，在貫徹落實中央關于鄉村振興的戰略部署中，著力補齊短板，堅持做好產業、人才、文化、生態、組織五篇文章，加強現代交通體系建設，大力推進土地、集體產權、金融、公共服務、行政管理等體制改革，對污水和垃圾設施進行提升改造，這些舉措實施后，不僅使農村各個方面的不協調狀況得到改善，而且也使城鄉之間不協調的狀況得到改善。

針對與周邊區域協調不足的問題，成都市將其作為突破行政區劃制約的機遇，按照省委“一干多支、五區協同”的要求，自覺擔負“主干”使命，先后與十多個市（州）簽署戰略合作協議，僅2018年就分別在交通、產業、要素、公共服務、生態環境等共建共享方面，簽署合作協議300余項，迅速打開了協同發展局面，與相關市（州）的互動性、關聯度的增強，正在對當前全省的區域協調發展產生深刻影響。

堅持協調發展從路徑和機制著力

將協調發展理念落到實處，需要打破傳統的路徑依賴，需要有體制機制的保障。成都市在這方面有許多特色。

在促進協調的路徑上，首先是立足于補短板促協調。如在經濟結構方面，產業結構不協調表現為高端制造、高端服務占比不足，補的重點放在加快發展新興制造業和新興服務業，在全國率先制定和實施新經濟發展規劃。產業布局不協調表現為分工不合理，企業太分散，補的重點是設立產業功能區，明確各功能區的產業定位，圍繞主導產業構建生態圈。城鄉不協調表現為農村基礎設施、農村公共服務與城市差距大，補的重點放在農村，以鄉村振興為主要抓手，深入推進農村各個領域發展。經濟社會不協調表現為社會發展滯后，補的重點放在文化、教育、社保等領域，基礎文化設施建設、教育資源均衡化、社會治理建設等成為主要任務。經濟社會發展與環境不協調，表現為生態環境建設滯后于經濟社會發展，補的重點放在生態功能恢復的重建上，以建設公園城市為主線，大抓綠道、綠化、水生態建設，集中力量治理空氣和土壤污染，積極探索生態資源向資本轉化的途徑。

其次是立足于建平臺促協調。如建設天府新區、東部新城、空港新城、自貿區、全面創新改革試驗區，設立產業功能區等，通過發揮這類改革開放平臺的作用，集聚高端要素、高端產業和國際先進資源，助力新興產業發展。

第三是擴大區域合作促協調。如打破地區封鎖和利益藩籬，深化行政區內各區市合作，促進了城鄉要素自由流動和公共資源均衡配置，優化了產業分工和環境資源分享。推進與各市（州）的合作，促進了資源要素在更大范圍內的優化配置。此外，優化布局促協調、植入重大項目促協調等，都是成都市在促進協調發展中探索出的一些有效途徑。

在促協調發展的體制機制建設上，成都市出臺了一系列重要決定和意見，主要體現在《關于全面深入貫徹落實黨的十九大精神，加快建設全面體現新發展理念國家中心城市的決定》《關于學習新思想貫徹新理念實施主體功能區戰略，全面建設現代化新天府的決定》《成都市實施鄉村振興戰略若干政策措施（試行）》等中，成都市與各市（州）簽署的合作協議中。

尤其是為促進空間、城市、產業的協調，成都市按照城市與產業時序上同步演進、空間上分區布局、功能上產城一體的要求，堅持推行“多規合一”的空間規劃體系，維護規劃嚴肅性和權威性，確保主體功能區戰略和城市規劃剛性落地。同時通過改革規劃、建設、土地、戶籍、財政等管理體制，開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，在此基礎上引導人口、產業向相應功能集聚。創新土地供給，實施差異化開發強度、土地配置、產業準入等政策，制定主導產業鏈全景圖，促產業鏈整合和產業協同聯動，推動產業生態圈的構建，重塑產業經濟地理。

為實現產業升級的目標，成都市還大力推進知識、技術、信息、數據等與產業融合，實施準入清單和負面清單。此外，完善協調發展的政策體系，建立健全城市群一體化發展機制，建立有利于產業跨市域布局和梯度轉移的利益分享機制，創新財政支持方式，用最嚴格的制度和舉措保護綠色家園，完善全市人口、水資源、環境容量等總量控制制度和政策，積極探索生態補償機制和資源有償使用制度，探索建立綠色發展指數，建立領導干部考核評價體系，建立分區差異化考核制度等，為全市的協調發展提供了保障。