超大城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新的成都模式

陳藻

自2017年9月2日城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理大會(huì)召開以來，為推進(jìn)超大型城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成都市深入探索社區(qū)治理體制機(jī)制創(chuàng)新，以社區(qū)發(fā)展治理的“標(biāo)準(zhǔn)化”邏輯、“精明化”理念和“系統(tǒng)化”思維推進(jìn)城市發(fā)展治理，為建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居的超大城市展開了諸多有益實(shí)踐，不斷增強(qiáng)了廣大市民的獲得感、幸福感和安全感。

成都市創(chuàng)新超大城市社區(qū)發(fā)展治理的時(shí)代背景和運(yùn)行模式

“城，所以盛民也。”2018年，成都市躋身常住人口居全國(guó)第四的超大城市行列，現(xiàn)有城鄉(xiāng)社區(qū)4351個(gè)，實(shí)際管理人口超過2100萬(wàn)。遵循現(xiàn)代城市發(fā)展的客觀規(guī)律，超大城市創(chuàng)新人才云集、要素資源豐富，具有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)、塑造城市發(fā)展新動(dòng)能的天然優(yōu)勢(shì)。然而，超大城市的發(fā)展與治理亦是世界性難題，因其持續(xù)巨型化的趨勢(shì)，如果在城市治理中過分注重城市外延建設(shè)，而忽略城市內(nèi)涵發(fā)展，將導(dǎo)致“城市發(fā)展的悖論”。在過去10年間，成都市年均凈增長(zhǎng)人口50萬(wàn)，伴隨著未來可預(yù)見的大規(guī)模人口流入，城市治理所面臨的復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)加大，政府“大包大攬”促發(fā)展的治理模式難以為繼。如何集成整合多元城市治理的公平秩序價(jià)值，尋求城市治理最大公約數(shù)，已成為當(dāng)務(wù)之急。

為破解社區(qū)治理“多龍治水、各自為陣”的“頑疾”，自黨的十八大以來，成都市將社區(qū)這一城鄉(xiāng)基本單元上升到戰(zhàn)略全局高度，對(duì)其發(fā)展治理進(jìn)行系統(tǒng)布局。2017年，成都市在全國(guó)率先設(shè)立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，作為黨委專司城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作的職能部門;出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明晰城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理基本方向和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，將中央、省委要求轉(zhuǎn)化為深化社區(qū)發(fā)展治理的系列行動(dòng)舉措。

以《意見》的頒布為契機(jī)，成都市從核心層著手，展開城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的體制機(jī)制及政策創(chuàng)新。首先，充分發(fā)揮社治部門“頂層設(shè)計(jì)、資源整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、重點(diǎn)突破、督導(dǎo)落實(shí)”的核心職能，厘清部門職能邊界，充分發(fā)揮各級(jí)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)總攬全局、統(tǒng)籌各方的作用，凝聚強(qiáng)大的工作合力，進(jìn)行全市“一盤棋”統(tǒng)籌，形成強(qiáng)大的工作合力。第二，2018年，“1+6”文件相繼出臺(tái)，涉及到政府轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式，激發(fā)社工、村（社區(qū)）干部基層動(dòng)力的諸多配套政策相繼出臺(tái)。第三，構(gòu)建“1+6+N”配套政策體系，迄今為止，陸續(xù)出臺(tái)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)、社區(qū)專職工作者管理、社區(qū)規(guī)劃師、社會(huì)企業(yè)發(fā)展、社會(huì)組織培育、社區(qū)專項(xiàng)資金改革等22項(xiàng)操作文件。同時(shí)，聘請(qǐng)清華大學(xué)、中央黨校、復(fù)旦大學(xué)、中山大學(xué)等高校的專家，以及具有基層實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理咨詢委員，建立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理專家智庫(kù)，為城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理提供智力支撐。

以社區(qū)發(fā)展治理的“標(biāo)準(zhǔn)化”邏輯推進(jìn)超大城市發(fā)展治理

習(xí)近平總書記指出，標(biāo)準(zhǔn)是人類文明進(jìn)步的成果。推進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理的標(biāo)準(zhǔn)化，是實(shí)現(xiàn)超大城市政府創(chuàng)新與國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵與基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展治理目標(biāo)的重要政策工具。

近年來，成都市堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的社區(qū)發(fā)展治理思路，用好用活標(biāo)準(zhǔn)化理念和方法。為解決社區(qū)發(fā)展治理標(biāo)準(zhǔn)缺失、水平參差、步調(diào)不一等問題，2018年成都市啟動(dòng)《成都城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2018～2035年）》和《成都市高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)》編制工作，構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)與綜合評(píng)價(jià)體系，將社區(qū)發(fā)展治理的思路和目標(biāo)量化為標(biāo)準(zhǔn)，通過推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)化”的區(qū)（市）縣績(jī)效考核體系深化體制機(jī)制改革。制定“高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)”建設(shè)規(guī)范，在全國(guó)率先制發(fā)黨群服務(wù)中心基本規(guī)范，讓社區(qū)治理“標(biāo)準(zhǔn)化”意識(shí)滲透到社區(qū)居民日常生活場(chǎng)景，成為社會(huì)治理法治化的“底層結(jié)構(gòu)”。

在社區(qū)治理的具體實(shí)踐中，“標(biāo)準(zhǔn)化”是發(fā)展治理機(jī)制，更是社區(qū)發(fā)展治理的過程。為此，成華區(qū)社治委聯(lián)合中山大學(xué)專家團(tuán)隊(duì)，基于百姓視角和居民感受，建立“一線調(diào)查、專家分析、權(quán)威發(fā)布”的運(yùn)行機(jī)制，定期發(fā)布《成華區(qū)美好社區(qū)指數(shù)白皮書》和“美好社區(qū)”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，探索社區(qū)發(fā)展治理水平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并針對(duì)調(diào)查問題對(duì)癥下藥，樹立治理過程中的服務(wù)意識(shí)。溫江區(qū)引導(dǎo)全區(qū)118個(gè)社區(qū)全部標(biāo)配“社八件”，使每個(gè)社區(qū)都擁有一套個(gè)性鮮明的社區(qū)發(fā)展治理思路，創(chuàng)作一枚LOGO標(biāo)識(shí)，傳唱一首社區(qū)之歌，議決一部社區(qū)居民公約，新推一批社賢人物，孵化一個(gè)功能型社會(huì)組織，建成一個(gè)樓居院示范點(diǎn)位，營(yíng)造一處市民中心，“以組織提領(lǐng)口，居民總動(dòng)員”的標(biāo)準(zhǔn)化工作思路推動(dòng)宏觀發(fā)展治理理念落細(xì)落實(shí)。作為全國(guó)首個(gè)防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域國(guó)家級(jí)社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)城市，成都市的社區(qū)綜合減災(zāi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作高分通過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)驗(yàn)收，并在全國(guó)率先建立城市綜合減災(zāi)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為提升城市綜合減災(zāi)能力提供了科學(xué)指引。

以社區(qū)發(fā)展治理的“精明化”理念推進(jìn)超大城市發(fā)展治理

習(xí)近平總書記指出，要堅(jiān)持集約發(fā)展，樹立精明增長(zhǎng)緊湊城市理念。在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平穩(wěn)時(shí)期，更應(yīng)當(dāng)注重社區(qū)管理的福利化、精明化和合作化。在超大城市的發(fā)展治理中，保護(hù)自然環(huán)境和人文環(huán)境、繁榮中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)和提升城市居民生活質(zhì)量，是實(shí)現(xiàn)“精明化”理念的題中之義。

社區(qū)規(guī)劃的發(fā)展與完善，是創(chuàng)新社會(huì)治理非常重要的支點(diǎn)，一個(gè)好的社區(qū)規(guī)劃應(yīng)該將“自上而下”與“自下而上”兩種模式緊密結(jié)合，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，共同實(shí)現(xiàn)社區(qū)規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展的愿景。為此，成都高新區(qū)探索城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃師制度，打造“在地化+專業(yè)化”的社區(qū)營(yíng)造師隊(duì)伍深耕社區(qū)發(fā)展治理。成華區(qū)在全國(guó)首創(chuàng)社區(qū)規(guī)劃“導(dǎo)師團(tuán)—設(shè)計(jì)師—眾創(chuàng)組”隊(duì)伍體系，讓專業(yè)人士深入社區(qū)、扎根社區(qū)、感知社區(qū)，根據(jù)群眾需求搞好社區(qū)營(yíng)造和規(guī)劃，社區(qū)活力得以進(jìn)一步激發(fā)。

為回應(yīng)市民對(duì)于城市“宜居性”和“高品質(zhì)”的生活性需求，成都市出臺(tái)《打造社區(qū)商業(yè)消費(fèi)新場(chǎng)景 構(gòu)建社區(qū)優(yōu)質(zhì)生活服務(wù)圈工作方案》，構(gòu)建15分鐘社區(qū)便民生活服務(wù)圈，引領(lǐng)消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)。由成都市委社治委牽頭打造的“天府市民云”APP，旨在建設(shè)全市城市公共服務(wù)、生活服務(wù)及社區(qū)服務(wù)的“總?cè)肟凇保壳耙呀尤?3家部門（單位）信息服務(wù)平臺(tái)，整合民生服務(wù)、交通出行、便民繳費(fèi)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等161項(xiàng)服務(wù)，累計(jì)服務(wù)市民4000萬(wàn)人次，有效提高了社區(qū)治理的數(shù)字化智能化水平。

立足社區(qū)場(chǎng)域，應(yīng)當(dāng)將政策設(shè)計(jì)和過程管理聚焦于具體社區(qū)問題，不以“立竿見影”的建成項(xiàng)目為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，而將“以人為本”的生活質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為導(dǎo)向，重視社區(qū)居民“日常生活空間”的營(yíng)造，建立健全社區(qū)發(fā)展治理機(jī)制。籍此，金牛區(qū)借助轄區(qū)內(nèi)獨(dú)角獸企業(yè)ETCP集團(tuán)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，探索開展社區(qū)智慧停車資源共享試點(diǎn)工作， 使得車輛進(jìn)出場(chǎng)效率、車位周轉(zhuǎn)率極大提高。還運(yùn)用大數(shù)據(jù)管理手段，設(shè)計(jì)合理的利益分配機(jī)制，推進(jìn)寫字樓、住宅小區(qū)的空閑車位信息共通、停車共享。據(jù)統(tǒng)計(jì)，ETCP智慧停車場(chǎng)令金牛區(qū)的交通擁堵減少了30%以上。武侯區(qū)出臺(tái)《關(guān)于培育社會(huì)企業(yè)促進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理的意見》和全國(guó)首個(gè)社會(huì)企業(yè)的專項(xiàng)扶持政策，設(shè)置社會(huì)企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金300萬(wàn)元，用小投入激發(fā)大活力，動(dòng)員各方社會(huì)力量成為主動(dòng)解決社區(qū)問題的行動(dòng)者。目前，轄區(qū)內(nèi)全省首家社區(qū)社會(huì)企業(yè)——四川黌門宜鄰居民服務(wù)有限公司引入社會(huì)資金2000余萬(wàn)元，依托社區(qū)提升了“自我造血”能力。圓夢(mèng)公益、第二人生、巖羊等一批社會(huì)效益明顯、商業(yè)模式清晰、核心競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的社會(huì)企業(yè)已在武侯區(qū)生根發(fā)芽、茁壯成長(zhǎng)，為社區(qū)發(fā)展治理注入了新動(dòng)力。

以社區(qū)發(fā)展治理的“系統(tǒng)化”思維推進(jìn)超大城市發(fā)展治理

習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)改革要樹立系統(tǒng)思想，推動(dòng)有條件的地方和領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)改革舉措的系統(tǒng)集成。成都市構(gòu)建社區(qū)治理的多元合作網(wǎng)絡(luò)體系，采取“運(yùn)動(dòng)式治理”+“整合式治理”的協(xié)同模式整體推進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理，成為新時(shí)代成都市創(chuàng)新超大城市社區(qū)發(fā)展治理的有效抓手。

具體而言，以城市政府行政推動(dòng)為主導(dǎo)，通過“運(yùn)動(dòng)式治理”這一非常規(guī)性的制度安排，旨在短期內(nèi)調(diào)動(dòng)多個(gè)公共部門的資源，化解基層突出矛盾和問題。自2018年起，由市委社治委統(tǒng)籌推進(jìn)的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理“五大行動(dòng)”三年計(jì)劃，運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)、調(diào)度會(huì)等手段督導(dǎo)重點(diǎn)工作落地見實(shí)，整治老舊院落、背街小巷，推進(jìn)“兩拆一增”、“小游園·微綠地”和特色街區(qū)打造項(xiàng)目，初步實(shí)現(xiàn)“城市有變化、市民有感受、社會(huì)有認(rèn)同”。推進(jìn)黨群服務(wù)中心親民化改造，按照辦公空間最小化、服務(wù)功能最大化原則，打造社區(qū)居民“易進(jìn)入、可參與、能共享”的溫馨家園，涌現(xiàn)出天府新區(qū)安公社區(qū)、青羊區(qū)清源社區(qū)、武侯區(qū)倪家橋社區(qū)和成華區(qū)和美社區(qū)等深受居民歡迎的示范社區(qū)。

自2019年3月底啟動(dòng)的平安社區(qū)百日攻堅(jiān)行動(dòng)，堅(jiān)持以社區(qū)為著力點(diǎn)，重點(diǎn)圍繞社區(qū)消防、小區(qū)突出矛盾糾紛、社區(qū)食品安全、社區(qū)交通安全、社區(qū)生活環(huán)境等9類29項(xiàng)群眾反映強(qiáng)烈問題，全面排查、梳理、掌握社區(qū)層面存在的各類矛盾隱患，探索建立“社區(qū)發(fā)現(xiàn)、街道呼叫、集中派單、協(xié)同整治”機(jī)制，力圖有效化解各類重大風(fēng)險(xiǎn)、將不安全因素減少到最小。由于整治內(nèi)容直擊民生痛點(diǎn)，從群眾最關(guān)心、反映最強(qiáng)烈的社區(qū)問題和隱患著手，行動(dòng)啟動(dòng)的信息甫一發(fā)布，眾多成都市民就通過各種渠道表達(dá)鼓勵(lì)贊許和參與訴求。截至6月初，全市社區(qū)呼叫和其他渠道排查問題共15.1萬(wàn)余件，已解決12.9萬(wàn)余件，解決率達(dá)85.57%。

“整合式治理”則側(cè)重于社會(huì)共建共享協(xié)同推進(jìn)，是指地方黨委政府通過促進(jìn)黨組織與多元社會(huì)主體的充分合作，廣泛動(dòng)員社區(qū)居民和社會(huì)公眾積極參與到社區(qū)治理建設(shè)當(dāng)中，厚植與完善黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的多元化、社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化和社區(qū)服務(wù)供給的精準(zhǔn)化。如建立每年14.9億元的社區(qū)專項(xiàng)保障資金，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下由村（居）民議事會(huì)民主議決使用，解決微、細(xì)基層公共服務(wù)和社會(huì)治理項(xiàng)目。推進(jìn)“有錢辦事、民主議事”社區(qū)工作保障機(jī)制，堅(jiān)持保障和激勵(lì)“雙軌并行”，每年投入1億元激勵(lì)資金，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，鼓勵(lì)基層治理創(chuàng)新;投入專項(xiàng)資金培育扶持社區(qū)基金273支，募集公益慈善款物3.2億元。健全居民權(quán)責(zé)清單，制定市民文明公約，明晰社區(qū)居民權(quán)責(zé)，建立社區(qū)、駐區(qū)單位、社會(huì)組織參與的居民常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制，增強(qiáng)居民公共意識(shí)和公共精神;將居民參與社會(huì)治理、維護(hù)公共利益情況納入社會(huì)信用體系。在“根與芽”環(huán)保社會(huì)組織的倡議與推動(dòng)下，青羊區(qū)八寶街社區(qū)王家塘小區(qū)居民的垃圾分類率達(dá)到90%，并有效實(shí)現(xiàn)了廚余垃圾的“變廢為寶”。位于新都區(qū)大豐街道崇義社區(qū)的紅湖公園城小區(qū)，倡導(dǎo)居民“我的家園我來建設(shè)”的主體意識(shí)，在全區(qū)大型商住小區(qū)率先設(shè)立便民服務(wù)站，并充分調(diào)動(dòng)社區(qū)企事業(yè)單位、商業(yè)資源，成為城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理由“亂”到“治”的典型范例，而在紅湖公園城小區(qū)實(shí)踐基礎(chǔ)上提煉形成的小區(qū)黨組織“五步工作法”，也成為社區(qū)黨組織和居民小區(qū)院落黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)基層治理作用的有效路徑。