國家公園體制試點區生態補償機制建設研究

摘要 建立和完善生態補償機制是保護生態環境、促進生態文明建設的一項重要舉措。開化縣作為國家公園體制試點區，既是生態補償的直接受益者，也是生態補償機制建設的實踐者。針對當前開化縣建設錢江源“國家公園”過程中生態補償機制探索存在的問題和瓶頸，從生態補償方式、標準、范圍、成效等方面著手，探索完善錢江源國家公園生態補償機制，為全國其他國家公園體制試點區建設提供借鑒。

關鍵詞 國家公園體制試點區;生態補償機制;完善;錢江源;開化縣

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）11-0102-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.028

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract Establishing and improving the ecological compensation mechanism is an important measure to protect the ecological environment and promote the construction of ecological civilization. As a trial area of national park system， Kaihua County is not only the direct beneficiary of ecological compensation， but also the practitioner of ecological compensation mechanism construction. In view of the problems and bottlenecks existing in the exploration of ecological compensation mechanism in the process of constructing Qianjiangyuan ‘national park in Kaihua County， the ecological compensation mechanism of qianjiangyuan national park was explored and improved from the aspects of ecological compensation method， standard， scope and effect， so as to provide reference for the construction of other pilot areas of national park system.

Key words Pilot area of national park system;Ecological compensation mechanism;Perfect;Resource of Qianjiang River;Kaihua County

作者簡介 方偉春（1973—），男，浙江開化人，講師，從事公共管理研究。

收稿日期 2018-11-21

關于生態補償的定義，國內外有不同理解。國際上廣泛認可的生態補償，是指生態有償服務付費（PES），即基于協商的合同安排，生態系統服務的受益者向生態系統服務的提供者支付費用。而國內理論界則有不同的定義，其中相對公認的一種是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關系的制度安排。

所謂生態補償機制就是區域內良好生態環境的受益者向保護生態環境的犧牲者做出補償的運行模式，實現生態效益與經濟效益的協調發展。其原因在于環保成本與經濟發展在短期內難以協調，這里的受益者指因得到良好區域生態環境的利益相關者，犧牲者是指因環保政策等原因限制其工礦企業等發展，甚至舉地方財政資金全力支持生態保護，減少提升經濟發展和人民生活水平的機會。生態補償方式可以為經濟補償即提供生態補償資金、政策補償即區域的最惠政策待遇、人才補償即提供人才智力支持等，其中以經濟補償方式最為直接和有效，可以較大程度上彌補其環保成本與發展機會。

生態補償機制的基本理論來源于環境外部成本內部化原理，即稀缺性的環境或資源應給予合理補償，其目的是為了解決資源與環境保護領域的外部性問題，使資源和環境被適度、持續地開發、利用和建設，從而達到經濟發展與保護生態平衡協調，促進可持續發展的最終目標。另外，從權利規劃的視角出發，國家需要對特別犧牲的權利人進行一定的補償[1]。

隨著生態環境破壞的加劇，關于生態系統服務功能的研究日益深入，特別是當環境資源的“稀缺”屬性越發凸顯時，人們開始意識到傳統的制度安排和調節手段已經難以應對環境危機的加劇。因而，適時通過對環境資源外部性的考量，以及對生態保護和建設的特殊性、迫切性的深入思考，采取“生態補償”策略以解決生態環境問題顯得尤為必要。

1 錢江源國家公園生態補償機制現狀

地處浙江錢塘江源頭的開化縣，長期致力于生態文明建設的探索與實踐工作。1997年提出“生態立縣”發展戰略，2010年成功創建 “國家級生態縣”，2013年，提出打造“國家公園”，2015年被國家發改委確定為全國9個、浙江唯一的國家公園體制試點縣。錢江源國家公園體制試點建設就是從更高層次、更新起點延續“生態立縣”發展戰略，旨在通過轉變發展方式，把地處我國東部、發達省份和人口密度相對較高的開化打造成一個大景區、大公園。

錢江源國家公園是一個生態公園、休憩公園和綠色生態工廠，能夠產生巨大的生態效益。當然，錢江源國家公園的基礎設施建設和生態保護尚需足夠財力保障，聚集更多更優的財力，除挖掘現有存量財政資金、爭取上級加大債券分配額度、增加綠色貸款等渠道外，更主要的是要建立和完善生態補償機制，構建多元社會化的資金投入體系。在這一領域，開化縣進行了一些探索實踐，取得了相應的成就。

1.1 夯實生態補償機制基礎，優化產業結構布局

生態補償機制屬于效益互補政策，同時需要自身謀求縣域經濟的可持續發展，不斷夯實生態補償機制的基礎平臺。開化重視優化自身經濟產業結構，提升區域綜合競爭實力，從1997年建設國家級生態示范區開始，開展了大規模的“治山、治水、治污”工程，關停整改污染企業680家。同時，嚴格實行環境準入制度，全縣95.7%的區域被劃入禁止準入區和限制準入區，工業結構性污染問題得到了徹底解決，出境水從90年代中后期的Ⅴ類水質提升到Ⅰ、Ⅱ類水質。縣內9條河流、所有鄉鎮22個流域交接斷面水質監測達標率均為100%，這些治污限污防污的措施有力推進了錢江源國家公園體制試點，形成一套開化特色的生態產品價值實現的技術路線[2]，奠定了自身綠色發展的根基。

1.2 加強生態補償資金監管，完善生態補償方式

開化縣委縣政府高度重視生態補償資金的監管，設置專門機構，配備精干人員，確保資金用于生態環境保護，公開生態補償預算決算，并接受社會公眾的監督。如建立縣級森林生態補償基金制度，嚴格按照《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》《浙江省森林生態補償基金管理辦法》《開化縣森林生態補償基金管理辦法》等法規辦事等，公開生態效益補償資金的發放流程，規范生態補償資金的使用、申拔、核算、監督和審計。完善生態補償方式，除補償資金方式外，還探索優惠政策、稅賦減免、項目支持等新型補償方式。如加強生態保護工作隊伍培訓，開展保護區集體林租賃試點，提供生態基礎設施建設等。

1.3 合理使用生態補償資金，保持生態發展定力

將生態補償款用在刀刃上，著力提升環境質量，注重水土保持與打造綠色開化。歷屆縣委、縣政府都高度重視生態環境保護，積極探索實踐生態自覺建設道路。40多年來，一直堅持綠化造林財政專項補助;37年來，一直堅持春節上班第一天機關干部義務植樹;21年來，一直堅持“生態立縣”發展戰略，先后創建國家生態示范區與國家生態縣;并被列入國家和省主體功能區建設試點和國家公園體制試點。

2 錢江源國家公園生態補償機制存在的主要問題

隨著生態保護目標要求的不斷提高，特別是作為源頭地區和國家公園建設試點，伴隨生態功能區管制和環境準入的條件越來越嚴，開化生態建設、環境保護與經濟發展的矛盾更為突出，生態補償方面存在的問題也愈發凸顯。主要體現在兩方面。

2.1 自上而下的生態補償機制建設方面

2.1.1 補償方式單一，缺乏穩定的立法保障。目前實行的生態補償仍以縱向的行政補償為主，缺少地區間的橫向轉移，且縱向補助多為省對縣的補償，市對縣的生態補償未曾體現。作為源頭地區，開化對下游地區生態保護與發展所做的犧牲與貢獻未在區域間得到補償體現。同時，由于目前生態補償立法仍在探索中，故生態補償從機制建設源頭上缺乏穩定的法律保障。且目前補償方式仍以項目工程為主，缺乏穩定性。尤其是項目補助通常要求地方財政予以一定比例的配套，對于開化這類經濟落后地區而言，財政本就緊張，得到補助的同時反而在某種程度上加大了縣財政的壓力，以法律形式完善和確定生態補償機制可以保證環保措施的連貫性、持續性與穩定性。

2.1.2 補償標準偏低，無法有效激勵生態保護。單從生態補償標準看，補償效益遠低于經濟效益。如生態公益林補償，雖然補償標準由原來2001年的75元/hm2提高到現在的600元/hm2，但補償額度仍遠低于其經濟效益和生態效益，更無法保障農戶的基本生活保障，無法具備商品林那樣的“價值變現能力”[3]。而就生態補償總額看，補償額度也遠低于生態保護成本，生態系統的服務功能價值得不到體現。近年來，開化為切實保護好生態環境，生態移民近7 000戶23 000余人，將古田山國家級自然保護區面積由原1 367.7 hm2擴大到8 107.1 hm2，并主動在縣域主要通道沿線劃定了約257萬hm2限伐區，縣財政每年用于生態縣建設的專項資金高達5 353萬元。而省財政轉移支付年均4 000萬元左右的補償金額與發展生態經濟、開展生態環境保護的各項投入相比，資金缺口仍很大。

2.1.3 指標設置不盡合理，地區差異考慮不充分。目前實行的生態補償主要參照2012年省政府下發的《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》（浙政辦法〔2012〕6號），其中部分考核指標設置不盡合理，未充分考慮開化這類源頭生態縣的地區實際。①辦法中要求集中飲用水源保護（大中型水庫面積）權重20%。而開化為河流型飲用水源，沒有大中型水庫。②關于平均地表水徑流量補償。開化作為錢塘江發源地，平均地表水徑流量與下游地區相比較少，“補助資金按照各地區系數與其多年平均地表水徑流量乘積占全省的比例計算”的補助方式明顯對源頭地區不利。③關于環境質量考核獎罰。目前，關于對生態環境指標的考核獎懲均以環境質量的改善及提升幅度為標準。而開化由于良好的生態建設基礎，近年來出境水質及大氣環境指標等均位于全省前列，上升空間有限，上升的成本和難度都比生態條件較差的縣市大得多。這種考核設定，不僅未體現出重點生態功能區的生態優勢，反而使開化這類生態縣處于劣勢，某種程度上偏離了生態補償的初衷。

2.1.4 補償范圍偏窄，忽視了發展機會補償。目前實行的生態補償僅停留在生態功能保護和環境（水、氣）質量改善等一般性的生態補償，未考慮開化這類經濟落后生態縣的發展機會喪失等一系列的損失。按照《浙江省生態環境功能區規劃》等文件要求，縣域全境的95.7%被劃入禁止準入和限制準入區，已基本喪失了發展工業的可能，經濟社會發展壓力劇增。自1997年以來，近700家企業關停造成直接經濟損失18.4億元，每年減少3 000多萬元稅收，有248個項目因環保問題被一票否決，投資總額20.9億元。這一系列的損失均未在補償中得以體現，為確保留住青山綠水的生態環境，開化堅決執行有關環保政策。在對源頭地區實行省域環境保護的差別政策下，如果沒有匹配的補償政策，必然帶來區域間發展權的更大差異，開化這類地區將更加落后，成為發展的犧牲品。

2.2 自下而上（縣域內）的生態補償實踐探索方面

2.2.1 缺乏有效的績效評價監管，縣域內的生態補償機制亟待健全完善。目前開化的生態補償機制探索仍停留在對上級補償政策的簡單落實上，生態補償金的使用效益評價及后期監管機制缺乏，縣域內相應的生態考核激勵機制等符合開化實際的生態補償體系尚未建立，故生態補償的成效未得到最大發揮，尤其是在調動基層積極性方面受到一定影響。而伴隨著省級重點生態功能區示范區建設試點及國家公園體制試點的推進，生態補償機制探索的匱乏必將成為阻礙試點進程的短板，亟待解決完善。

2.2.2 生態補償落實相對單一，生態補償的市場化模式探索亟待深入推進。相較于省內一些縣市各類生態補償實踐探索及包含水權交易、排污權交易、異地開發等一系列的市場化模式嘗試，開化的生態補償落實仍相對單一。尤其是在市場化探索方面，起步較晚，且進展緩慢。如雖然地處源頭，有著優質的水資源，但受種種因素制約，開化水權交易始終未能成形，排污權交易也處于摸索階段，相關成效也在觀望中。實踐證明，基于其他縣市的成功經驗及開化良好的生態資源優勢，在當前國家公園體制試點的大背景下，開化生態補償的市場化機制探索勢在必行，亟待進一步推進。

2.2.3 “輸血”與“造血”關系處理不到位，缺乏內外結合的“造血”體制。開化在生態補償方面的落實與探索，目前還停留在過分依賴外部補償的被“輸血”階段，未充分挖掘各鄉鎮自身潛質，缺乏縣域內的內部補償探索來提升“造血”能力。實踐過程中一味地將生態補償等同于簡單的“補缺”和資金救助，生態補償僅作為“大餅”式的經濟利益而吸引存在，“餅小人多”，生態系統的服務功能價值難以體現，生態補償對生態保護的激勵作用難以得到充分發揮。因此，亟待構建內部補償與外部補償有機結合的雙向“造血”機制。

2.2.4 地方財力有限，基層生態補償探索困難重重。開化屬全省經濟落后縣，且由于生態保護而造成的系列發展機會的喪失，對開化財政造成了極大影響。經濟的落后與財力增長的乏力，直接帶來生態環保投入的不足和環境基礎設施建設的滯后。而財政收入與支出的不平衡則嚴重影響重點生態功能區建設的推進，尤其是在開展基層生態補償探索過程中，深受財力所限，舉步維艱。

3 完善國家公園體制試點區生態補償機制的路徑

生態補償機制是生態文明建設中不可或缺的制度。生態文明建設是個時空差異顯著的問題，在于關照不同利益主體之間的邏輯關聯[4]，要充分照顧到不同時期、不同區域在建構生態補償機制中的特殊性。一般而言，構建一個完善的生態補償制度體系，包括3個層面：在共性層面上，可以建構一般性的生態補償制度;同時，照顧到時空差異，要完善特定時空中的生態補償制度;再輔之以一些具體的生態補償政策。

3.1 針對共性問題，進一步完善生態補償機制建設

3.1.1 建立健全生態資源有償使用和生態補償法律體系。十九大報告指出：“要建立市場化、多元化生態補償機制”。探索生態補償等相應的法律法規是國家公園保護管理過程的題中應有之義[5]，因此，要在探索實踐的基礎上制定《浙江省生態補償條例》，先試先行，從法律法規的層面上，對資源環境產權和生態補償財政一般性轉移支付給予明確，核定生態補償的標準，明確生態補償資金的來源及規范使用。

3.1.2 盡快建立并完善生態效益指標和監測體系。建議上級相關部門要盡快開展生態效益測算的專項研究工作，包括生態系統服務功能的物質量和價值量的核算方法，資源開發和工程建設活動等的生態環境代價核算方法，合理生態補償標準的確定等。與此同時，還要加強對生態環境情況的動態監測，建立科學的生態環境監測和生態效益指標評價體系，為科學合理地開展生態補償提供理論支撐和科學依據。

3.1.3 進一步加大生態補助力度和標準。充分考慮生態保護投入成本，盡快建立與之相匹配的生態補償標準，進一步加大補助力度。以生態公益林補償為例，就目前600元/hm2的補償基數及增幅來看，明顯與其產生的生態效益以及林農為之付出的生態損失不成正比。因此，需進一步加快欠發達地區森林生態效益補償資金補償的步伐，加大對源頭地區生態公益林的補償力度，逐年大幅提高公益林生態效益補償標準。

3.2 著眼地區差異，加大對試點區域的政策扶持

3.2.1 結合地區差異，針對性地修改完善生態補償標準。結合開化及類似區域的實際，建議對現行的生態補償標準予以修改完善：一是生態補償財政獎懲方面，將出境水質和森林覆蓋率的考核標準以全省平均水平作為對照數據。二是大中型水庫面積方面，考慮對下游的貢獻力，將原先的“大中型水庫面積”衡量方式改為以實際凈出境水量（入境水量與出境水量之差）和出境水質來計算。三是對源頭地區建立“喪失工業發展機會”的補償政策，對于試點區域安排一定生態補助資金。補償方式建議多樣化，可在加大資金補助力度的基礎上，加強政策性引導，積極探索“產業轉移、共建園區、對口協作”等橫向補償模式[6]，出臺類似產業導向扶持等優惠政策。

3.2.2

推廣試點經驗，積極探索生態補償的市場化機制建設。及時總結省內乃至全國水權交易及排污權交易試點的工作經驗，按照“誰開發誰保護，誰受益誰補償”和“權、責、利”相一致的原則，探索建立水權交易、排污權交易和碳匯交易制度，逐步建立和完善生態補償的市場化機制。

3.2.3

拓寬生態補償渠道，加強對源頭地區生態文明建設項目的支持。一是建議省政府安排重點生態功能區、自然生態保護等專項資金，積極支持源頭地區生態修復、自然保護區、森林公園建設和城鄉環境綜合整治，環境監督監測能力的建設并在相應的生態工程或項目上給予傾斜補助。同時，應充分考慮列入國家和省重點生態功能保護區對當地經濟發展的制約及重點生態功能區對全省經濟社會可持續發展的貢獻，對于在生態環境保護方面做得較好的地區給予獎勵。建議進一步加大項目補助比列，減少地方配套壓力。二是建議建立異地開發、異地共建共享等生態補償新機制，為試點區域的工業發展尋求一個異地開發的工業基地，同時與發達地區協商建立生態資源共建共享區，堅持區域間的“生態補償與扶貧開發互通共融”[7]。

3.3 立足國家公園體制試點，構建試點區生態補償機制

3.3.1 積極探索，總結生態補償的相關經驗。以重點生態功能區示范區試點和錢江源國家公園體制試點為契機，探索符合開化實情的生態補償機制，探索形成“差異化、激勵相容機制”[8]。盡快出臺縣域內的生態考核激勵及補償辦法，強化后期監管，明確界定補償主體、受償主體、補償范圍、補償標準、補償程序、資金來源和生態價值評估機制及糾紛協調處理機制。探索成立錢江源保護等專項基金，促進生態補償機制的良性運行和互動循環。

3.3.2

廣泛動員，積極開展自主補償機制試點。加強宣傳，全面深化生態補償理念，努力提高民眾生態環境的保護意識和法律意識，努力營造全民參與的良好氛圍。鼓勵多渠道籌集社會閑散資金投入到生態補償項目中，逐步轉變政府在生態補償中的角色，鼓勵社會自治組織通過各種途徑參與生態補償，如生態補償PPP模式[9]，編制生態補償規劃，形成配置合理、管理規范和運行高效的生態補償機制，有效發揮示范作用。

3.3.3

合理運用財政政策，助推生態功能區建設。完善公共財政體制機制，調整優化財政支出結構，把更多的財力投向和重點生態功能區、國家公園體制試點相關的公共基礎設施建設領域，促進基本公共服務均等化。不斷夯實錢江源國家公園建設的基礎。

3.3.4

變“輸血”為“造血”，促進產業結構升級。充分發揮生態優勢，積極運用上級政策扶持，全力整合現有資源，進一步優化產業結構，促進轉型發展。大力支持文化旅游產業發展。繼續做好國資入股根博園工作，為根宮佛國5A級景區提供資金、管理、服務，扎實推進景區配套建設。大力支持工業轉型升級。加大對符合產業導向、環境親和度高、附加值高的企業扶持力度，建立財稅政策的“倒逼”機制，以“畝產稅收”、能耗指標等為依據，“倒逼”企業轉型升級。大力支持生態效益農業發展。堅持農業資源綜合開發利用和生態環境保護相統一，建設一批區域化布局、標準化生產、規范化管理的高效生態農產品基地，建立健全農產品“品牌增值體系”[10]，培育一批有區域特色的農產品名牌和馳名（著名）商標。

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