余江縣農(nóng)村宅基地改革試點的探討

李祜梅 張清華 吳連喜 李火紅 李泰勝

摘要 2015年3月江西省余江縣被列為全國宅基地制度改革試點縣，2016年9月余江縣承擔了農(nóng)村宅基地、集體性建設用地入市、土地征收制度改革3項試點。介紹了余江縣宅基地使用制度改革措施，包括有償使用超面積的宅基地、宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地退出3個方面。針對余江縣在改革中存在一些的問題進行了分析探討。結果表明，成立理事會、制定村莊規(guī)劃和宅基地管理章程、規(guī)范宅基地申請與建設、拆除不合法的房屋是農(nóng)村宅基地改革的重要內(nèi)容，對于繼承得來的宅基地，收取使用費沒有法律依據(jù)，應該鼓勵在農(nóng)村有老宅的人退休后回村養(yǎng)老。

關鍵詞 農(nóng)村;宅基地;改革;余江縣

中圖分類號 F301.2文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）11-0270-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.079

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract Yujiang County was listed as the pilot of the reform for the rural homestead in March 2015. In September 2016， Yujiang County undertook three pilot projects， including the reform for the rural homestead， the reform of the market of rural construction land， the reform of land impressments system. We introduced the reform for the rural homestead in Yujiang County， including three aspects of paid using overarea for the rural homestead， currency of the rural homestead， and exit of the rural homestead. The research results showed that measures for the reform of the rural homestead including establishment of councils， designing village planning， establishing the regulations of the management of homestead land， standardized application for homestead land and the demolition of illegal houses. We also argued that it was illegal to charge fees for inherited homesteads， and we should encourage the retirement people to retire to their villages.

Key words Rural area;Homestead;Reform;Yujiang County

基金項目 江西省教育廳科技計劃項目（GJJ170448）;江西省數(shù)字國土重點實驗室開放基金項目（DLLJ201807）。

作者簡介 李祜梅（1992—），女，河北石家莊人，碩士研究生，研究方向：土地資源管理。*通信作者，教授，博士，碩士生導師，從事土地資源管理研究。

收稿日期 2018-09-29

我國農(nóng)村宅基地使用制度經(jīng)歷了私有、集體所有2個階段[1-2]。在我國發(fā)展歷史中，從奴隸社會到封建社會漫長的歷史階段，實行的是土地私有制，期間宅基地也是私有，沒有使用權的概念，宅基地所有權與使用權集為一體，房契即為產(chǎn)權憑證[3-4]，宅基地可以交易、抵押，此期的土地管理也較為簡單明了;到了1953-1956年，實行社會主義改造，土地由農(nóng)民所有制改為村集體所有制[1-4];1958年后，進行了人民公社運動，農(nóng)村土地為公社集體所有，此期農(nóng)村土地進行了重新劃分，劃分后各大隊（村）的土地有所變化;1978年我國進行了全面的改革，農(nóng)村土地仍然實行（村）集體所有，但對農(nóng)村土地使用制度進行了改革，實行了分田到組（村民小組）、分田到戶，后來通過政策與法規(guī)，將此固定下來，即現(xiàn)在實行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包[5]。而關于宅基地的制度，在憲法與土地管理法中把此確定為農(nóng)村集體所有。1986年頒布的《土地管理法》，對農(nóng)村宅基地使用的面積、申請資格、買賣程序和對象、回收利用作出了規(guī)定[6-7]。但是，由于對農(nóng)村的管理一直不到位，加之近年來經(jīng)濟的快速發(fā)展，宅基地擴張、亂建和侵占耕地現(xiàn)象非常普遍，浪費土地資源現(xiàn)象非常嚴重。為了實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的合理布局和面積控制，將采取措施對農(nóng)村宅基地進行規(guī)范管理[7-9]。

為此，中央對農(nóng)村土地管理制度進行改革試點，按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕71號）和國土資源部《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則》（國土資發(fā)〔2015〕35號）文件，江西省余江縣列入我國15個宅基地制度改革試點縣之一。為此，余江縣制定了農(nóng)村宅基地制度改革初步方案并上報國土資源部審批，國土資源部于2015年批復了《關于江西省余江縣農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案的批復》函（國土資函〔2015〕404號）。鑒于此，筆者對余江縣農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀進行了調(diào)查，介紹了宅基地使用制度改革措施，并對調(diào)研結果進行了分析。

1 余江縣宅基地使用現(xiàn)狀

調(diào)查于2017年12月1—5日進行。調(diào)查了3個自然村：春濤鎮(zhèn)羅坪村委會響水橋村（下稱響水橋村）、春濤鎮(zhèn)羅坪村委會夏家村（下稱夏家村）和鄧埠鎮(zhèn)儀風村委會橋西殷家村（下稱殷家村）。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)這3個村宅基地都存在以下幾種情況：①在村里存在一戶一宅、一戶多宅和多戶一宅情況;②由于種種原因，存在著3～5代人在同一戶口本上，事實上是幾戶;③祖先留下的房產(chǎn)由子女繼承，但繼承人的戶籍不在本村。同時，按戶計算，大多數(shù)一戶一宅占地面積在120～240 m2。

響水橋村有149戶577人，宅改前響水橋村宅基地133宗，面積2.3萬m2，其中閑置宅基地14宗，一戶多宅6戶，超過240 m2面積12戶。

夏家村共有274戶1 071人，宅改前宅基地宗數(shù)234宗，面積8.79萬m2，其中閑置宅基地30宗，一戶多宅9戶，超過240 m2面積15戶。

殷家村組共有367戶1 245人，宅改前宅基地宗數(shù)414宗，面積6.57萬m2，其中閑置宅基地172宗，一戶一宅242戶，一戶多宅101戶，多戶一宅12戶，超過240 m2面積74戶，面積6 204 m2。

2 宅基地使用制度改革措施

余江縣制定的農(nóng)村宅基地改革內(nèi)容主要有宅基地無償使用及有償使用辦法、流轉(zhuǎn)和退出的辦法，并結合村民自治、新農(nóng)村建設等項目，制定了詳細的管理措施。首先由縣政府制定村莊規(guī)劃方案，然后成立村民事務理事會，由村民事務理事會制定詳細的宅基地管理辦法，管理辦法報村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣人民政府批準，然后由村民事務理事會負責執(zhí)行，上一級政府監(jiān)督實行。宅基地使用制度改革措施包括有償使用超面積的宅基地、宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地退出3個方面。

1 有償使用超面積的宅基地

按照土地管理法，宅基地實行“一戶一宅”，由各省（直轄市）制定“一戶一宅”標準。余江縣制定的標準為120～240 m2，多出的宅基地由村集體收回歸村集體所有。明確戶的標準：按戶籍劃分戶，未成年的小孩不單獨設戶，按照未婚成年者為一戶，已婚成年夫婦加上其未成年的小孩為一戶進行劃分。如戶籍上3代同薄（戶口薄，下同），甚至4代同薄的情況，則按上述標準實行分戶。

制定了新建住宅需要申請宅基地的管理辦法，在符合規(guī)劃方案的基礎上，按原有辦法，申請并報相關部門批準后方可進行建設。對于超面積使用宅基地的及非本村集體戶口者使用宅基地實行有償使用，收取宅基地有償使用費的有以下幾種：①“一戶一宅”有償使用根據(jù)其超面積實行階梯式計費。②對于“一戶多宅”，其中一宅超出面積的，超出部分與多宅部分累計按照階梯式計費;一宅未超出面積的，多宅部分全部按照階梯式計費，不扣除一宅不足面積部分。③非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承在農(nóng)村占有和使用宅基地或原屬本集體經(jīng)濟組織成員時取得宅基地的每年收費，超過150 m2以上的，每增加50 m2收費標準提高5元/m2。④精準扶貧建檔立卡對象，五保戶可經(jīng)過村民會議或村民代表會議同意，給予減免。

宅基地有償使用費由村民事務理事會負責收取，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會協(xié)助。宅基地有償使用費主要用于舊村改造、宅基地退出補償、村莊基礎設施建設、公共設施、公益事業(yè)及務工人員的務工補貼。

宅基地流轉(zhuǎn)

2.2.1 流轉(zhuǎn)方式和條件。

流轉(zhuǎn)方式分為轉(zhuǎn)讓、抵押、贈與、置換等方式進行流轉(zhuǎn)。其中受讓人、承租人、受贈人應為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合宅基地申請條件的成員。轉(zhuǎn)讓方必須同時滿足以下條件方可流轉(zhuǎn)：轉(zhuǎn)讓方流轉(zhuǎn)宅基地后在農(nóng)村或城鎮(zhèn)仍有合法住所，能保證基本居住需要，流轉(zhuǎn)后不得再申請宅基地（“多戶一宅”的除外）;流轉(zhuǎn)的宅基地及房屋必須依法取得宅基地使用權，且產(chǎn)權明晰無爭議;流轉(zhuǎn)的宅基地及房屋必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃;流轉(zhuǎn)的宅基地不得擅自改變用途。而受讓方應同時具備的條件（繼承除外）為本集體經(jīng)濟組織成員并符合建房條件。

2.2.2 流轉(zhuǎn)程序。

流轉(zhuǎn)程序為申請、審查、審核、簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議和變更登記。宅基地流轉(zhuǎn)雙方必須同時向村民事務理事會申請，經(jīng)村民會議或村民代表會議同意后，村民事務理事會將申請流轉(zhuǎn)雙方的相關信息在該集體經(jīng)濟組織內(nèi)部公示無異議的，報村委會審查;村委會對流轉(zhuǎn)雙方的資格進行審查，通過審查的報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府農(nóng)村村民建房管理辦公室在接到申請后，組織人員對宅基地流轉(zhuǎn)進行調(diào)查，符合條件的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府采取辦公會議形式集中審核，審核結果在政務欄公示;經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準后流轉(zhuǎn)雙方簽訂協(xié)議;受讓方按照變更登記的相關要求準備資料，到國土資源部門申請變更登記。

2.2.3 流轉(zhuǎn)收益分配。

流轉(zhuǎn)收益分為房屋收益和宅基地收益，房屋收益歸產(chǎn)權人所有，宅基地收益在集體經(jīng)濟組織和原宅基地使用者之間進行合理分配，集體收益原則上不得低于同期分配宅基地交納的最低價款的50%。宅基地出租收益按租金的20%上交本集體經(jīng)濟組織。

2.3 宅基地退出

2.3.1 退出方式。

宅基地退出方式采取了無償、有償和享受政府相關優(yōu)惠政策3種方式。“一戶多宅”不符合規(guī)劃的多宅部分，戶外的廁所、閑置廢棄的畜禽舍、倒塌的住房、影響村內(nèi)道路及公共設施建設的院套等建筑物或構筑物不登記、不發(fā)證，對“一戶多宅”的多宅部分只登記不發(fā)證。①無償退出。戶外的廁所、閑置廢棄的畜禽舍、倒塌的住房、影響村內(nèi)道路及公共設施建設的院套等建筑物或者構筑物實行無償退出;也可根據(jù)本村以往慣例，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織決策，按宅基地退出補償標準進行補償。為解決農(nóng)村廁所問題，由村莊統(tǒng)一進行規(guī)劃，建設公共廁所。對有畜禽舍用地需求的，由村集體經(jīng)濟組織按規(guī)劃統(tǒng)一安排，村民在建設畜禽舍前須與集體經(jīng)濟組織簽訂協(xié)議，對閑置兩年以上的畜禽舍，村集體經(jīng)濟組織將無償收回。②有償退出。“一戶多宅”的多宅部分。符合規(guī)劃的，鼓勵通過協(xié)商在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合建房條件的人員中流轉(zhuǎn);對無法流轉(zhuǎn)但有退出意愿的，可實行有償退出;“一戶一宅”及“一戶多宅”全部退出的，補償標準上浮20%，但須提供有房居住的證明;非本集體經(jīng)濟組織成員在農(nóng)村占有和使用的宅基地，如涉及到“多戶一宅”的，在其他戶都有退出意愿的情況下，原則上退出，按標準補償。③享受政府相關優(yōu)惠政策。全部退出宅基地到城鎮(zhèn)居住的村民和符合宅基地申請條件而放棄申請資格到城鎮(zhèn)居住的村民。政府相關優(yōu)惠政策有優(yōu)先租住本縣保障性住房與可購買政府優(yōu)惠的商品房。

2.3.2

退出補償標準。

對自愿有償退出的建筑物、構筑物按以下標準補償：住房按建筑面積20～150元/m2補償;廚房和廁所等輔助用房、畜禽舍、柴火間等可按占地面積10～30元/m2補償，具體補償標準也可由本集體經(jīng)濟組織根據(jù)實際情況與宅基地退出戶協(xié)商確定。

2.3.3 退出程序。

①由申請人持以下材料向當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出申請：自愿退出宅基地的申請表;土地使用證或權屬證明材料;家庭戶口簿及家庭成員身份證明材料;本集體經(jīng)濟組織意見及村委會意見;現(xiàn)居住場所的證明材料;全部退出宅基地的，還應當提交不再重新申請宅基地的承諾書。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對退出宅基地進行審核經(jīng)審核符合本方案規(guī)定條件的，對宅基地狀況、擬退出宅基地的面積進行調(diào)查，調(diào)查結果在本集體經(jīng)濟組織公示后，由申請人與本集體經(jīng)濟組織簽訂《自愿退出宅基地協(xié)議》。③鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府將《自愿退出宅基地協(xié)議》以及有關材料報縣國土資源局審查。④經(jīng)審查符合本辦法規(guī)定的，由縣國土資源局報人民政府批準后，注銷土地使用權證。⑤宅基地退出戶按照協(xié)議在規(guī)定期限內(nèi)騰出現(xiàn)有房屋，并將建筑物、構筑物清除，或簽訂放棄建筑物、構筑物協(xié)議書后，申請房屋處置驗收，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織村干部和村民事務理事會人員進行驗收，驗收合格后領取房屋處置驗收合格單。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對推出的宅基地進行登記造冊。⑥宅基地全部退出憑驗收單及《不再申請宅基地承諾書》辦理購買政府優(yōu)惠商品房相關手續(xù)。

2.3.4 資金管理。

村民退出多余的宅基地，退出來的宅基地歸村集體所有，由村民事務理事會對退出宅基地上的建筑物、構筑物組織拆除，平整土地，再按照規(guī)劃，對退出的宅基地實行宜建則建、宜耕則耕、宜林則林。

3 調(diào)研結果分析

通過對響水橋村、夏家村和殷家村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，它們都成立了理事會，制定了村莊規(guī)劃、宅基地管理章程，這3個村處于宅改實施的不同階段。

3.1 響水橋村

響水橋村處于宅改的初期階段，拆除了多出來的、不符合規(guī)劃的老舊建筑，但還未清理余土、磚塊，村內(nèi)遍布大量由于拆房而得的磚塊，如圖1。經(jīng)統(tǒng)計，響水橋村無償退出宅基地80宗，其中退出房屋43棟，面積5 770 m2，附屬設施37個，面積2 420 m2，使用宅改經(jīng)費5萬元。

3.2 夏家村

夏家村處于宅改的中期階段，拆除了多出來的、不符合規(guī)劃的老舊建筑，而且清理了余土、磚塊，如圖2。經(jīng)統(tǒng)計，夏家村無償退出宅基地82宗，其中退出房屋80棟，面積11 800 m2，附屬設施2個，面積170 m2，并且清理余土、磚塊600 t，已使用宅改經(jīng)費8萬元。

3.3 殷家村

殷家村處于宅改的后期階段，殷家村已經(jīng)拆除了多出來的、不符合規(guī)劃的老舊建筑，清理了余土、磚塊，修建了村道，完善了各項基礎設施，并建造了村館史介紹村民歷史文化、衛(wèi)生計生服務室、養(yǎng)老院（圖3）。據(jù)統(tǒng)計，殷家村無償退出附屬設施53個，面積4 259 m2，有償退出宅基地109宗，其中房屋86棟，面積14 625 m2，附屬設施23個，面積1 851 m2。有償退出補償82戶41.87萬元。收取有償使用費戶數(shù)74戶，金額8.95萬元。清理了余土、磚塊4萬余噸，新修建道路約3.9 km，瀝青路面約6.0 km，已使用宅改經(jīng)費約32萬元。

通過宅基地改革，這3個村的宅基地可利用的面積增多，通過村莊規(guī)劃使得村莊建設變得有序，基礎設施不斷完善，人民的生活更加便利，為建設美麗鄉(xiāng)村奠定了堅實基礎。

然而面臨的另一問題是如何有效、合理地利用多出的土地，即盤活土地資源（資產(chǎn)），這是個非常重要的課題。

按傳統(tǒng)觀念，祖宅（含宅基地）可以繼承，但現(xiàn)行法律只允許繼承房屋[10-11]，對于房屋下的宅基地擁有使用權，并且這種使用權以地上附著的住宅的自然壽命為限，即房屋自然毀損消失時，宅基地的使用權也隨之滅失[10-11]。余江縣對于繼承而得的宅基地實行有償使用，但這樣的做法沒有得到民眾的認可，積極配合的人不多。對繼承而來的房屋收取宅基地有償使用費用并沒有法律依據(jù)，實行的難度很大，并且這種作法也會降低農(nóng)村土地的使用率，所以筆者并不贊同這樣的做法。

當然，這還牽涉到另一個問題，即養(yǎng)老。事實上，無論是江西還是其他勞動力輸出省（市），農(nóng)村的房屋（含宅基地）成了無業(yè)者的居住地，該村有勞動能力者幾乎全部外出務工，只有在節(jié)假日或找不到工作時才會住在農(nóng)村，村里的常住人是老人以及由老人照看的小孩。由于教育方面的原因，小孩到了入學年齡后都進城上學。可以說，農(nóng)村是養(yǎng)老的場所，工作在城鎮(zhèn)而養(yǎng)老在農(nóng)村成了戶口在農(nóng)村這類人的現(xiàn)狀，也是將來的一種趨勢。

如果按余江的做法和當前土地法的要求，在農(nóng)村出生，之后因上學、工作等原因?qū)艨谶w出農(nóng)村者不能再回農(nóng)村生活，其結果將是農(nóng)村新生代的人都將離開農(nóng)村，長此以往會嚴重阻礙建設新農(nóng)村，這顯然不符合農(nóng)村的發(fā)展趨勢。

一些出生在農(nóng)村且戶口不在本村的人，大多數(shù)已在城市工作和買房。如果讓這部分人回來養(yǎng)老，把城市里的房子讓給下一代居住，不僅可以緩解城市建房的壓力，而且減輕了下一代人的購房壓力。

應開辟渠道讓愿意還鄉(xiāng)的本村人（戶口不在本村，在本村出生）回家養(yǎng)老。在進行城市化、城鎮(zhèn)化建設過程中，一個新的現(xiàn)象已在中國大陸出現(xiàn)，就是與城市化逆行的“逆城市化”。“逆城市化”是城市人口向農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的回流，人口的回流必然意味著資源的回流，逆城市化現(xiàn)象是農(nóng)村發(fā)展的一個契機，關鍵是采用何種適當?shù)恼呒右砸龑В允鼓娉鞘谢鶐淼馁Y源回流發(fā)揮最大效用，最大限度地促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[8]。目前回流的人口中，以老年人居多，出于思鄉(xiāng)情節(jié)或者其他原因愿意返鄉(xiāng)養(yǎng)老，順應了農(nóng)村的發(fā)展趨勢，他們回鄉(xiāng)以后不僅可以帶來資金，還可為農(nóng)村改革與發(fā)展出謀劃策，從而推進改革的實施。

4 小結

通過分析與研究，得出如下結論：

（1）成立理事會、制定村莊規(guī)劃和宅基地管理章程、投入前期資金是農(nóng)村宅基地改革順利實施的前提與保證。余江縣是由縣政府財政投入來滿足前期資金人需要。

（2）大力宣傳法律，讓農(nóng)民明白土地是公有的，宅基地是村集體所有，而不是個人所有。這是順利實施農(nóng)村宅基地改革的必要條件。

（3）按規(guī)劃建房的理念得到認可，宅基地亂象得到遏制。按規(guī)劃建房，防止亂占耕地現(xiàn)象，事實上規(guī)劃后政府出資鋪設了道路，村民也愿意在道路旁邊建房，而不再去耕地上建房，通過制定規(guī)劃使得農(nóng)村的建設更加有序，村莊面貌更加整潔。

（4）土地法中的“一戶一宅”得到認可，建房管理得到規(guī)范。凡是要建房的，需要先向村民小組申請，經(jīng)村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府批準，并報縣主管部門備案后，在規(guī)定的地段建房，面積不再超標，使得農(nóng)民更加有序地利用土地，也使得村內(nèi)的宅基地分配更加合理。

（5）對于繼承得來的宅基地，收取使用費沒有法律依據(jù)。相反，應該鼓勵在農(nóng)村有老宅的人退休后回村養(yǎng)老。

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