廢與存的探討：收容教育制度該何去何從

摘 要：收容教育機制在歷史上曾經和勞動教養制度配套，是我國法律體系的重要組成部分，在維護我國社會穩定方面發揮了重要作用，是打擊賣淫嫖娼行為，凈化社會風氣的重要保障。2013 年勞動教養的廢止，引發了人們對收容教育的質疑。作為勞動教養的衍生物，收容教育不僅與其沾親帶故，而且存在同樣的法律硬傷。對于這樣一種病癥纏身的制度，原封不動、安常習故顯然已不合時宜，必須堅決地予以改造革新。但是，對一制度是快刀亂麻、壯士斷臂，還是分風劈流、刮骨去毒、納入其他的法律框架予以嚴格的規制，這才是需要決策者精心考慮的。

關鍵詞：收容教育；存廢；教育功能

2018年12月25日，全國人大常委會法工委建議廢止收容教育的消息一經報道，一石激起千層浪。法工委主任沈春耀稱：“近年來，收容教育措施的運用逐年減少，收容教育人數明顯下降，有些地方已經停止執行。通過調研論證，各有關方面對廢止收容教育制度已經形成共識，啟動廢止工作的時機已經成熟。”

這是否意味著作為行政措施存在了20多年的收容教育制度或將走入歷史？

一、收容教育制度的歷史解讀

（一）收容教育制度產生的背景

收容教育制度是歷史產物。1991年9月4日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》（以下簡稱“決定”）。“決定”開宗明義，“為了嚴禁賣淫、嫖娼，嚴懲組織、強迫、引誘、容留、介紹他人賣淫的犯罪分子，維護社會治安秩序和良好的社會風氣”，決定“對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。期限為六個月至二年。具體辦法由國務院規定。”

根據“決定”精神，1993年9月，國務院制定發布《國務院關于賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（以下簡稱“辦法”）。“辦法”規定，收容教育，是指對賣淫、嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育、組織參加生產勞動以外進行性病檢查、治療的行政強制教育措施。縣級公安機關即可決定收容教育，收容教育期限為6個月至2年。

收容教育制度由此而生，是針對賣淫嫖娼人員制定的強制性教育改造制度，是在刑法和行政處罰之間限制公民人身自由的制度。

（二）收容教育制度的功能定位

歷史產物自然也能發揮一定的歷史作用。正如全國人大常委會法工委主任沈春耀在《關于2018年備案審查工作情況》的報告中所述，“收容教育制度實施多年來，在維護社會治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、制止不良社會風氣蔓延等方面發揮了積極作用。”

2010年，國務院對《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》進行修改，“對賣淫、嫖娼人員，除依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第66條的規定處罰外，對尚不夠實行勞動教養的，可以由公安機關決定收容教育。收容教育的期限是六個月至二年，主要是對賣淫嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育，組織參加生產勞動，以及進行性病檢查、治療。”

在2006年頒布施行的《治安管理處罰法》第66條中規定“賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。”

根據《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》和《治安管理處罰法》的相關規定，可以看出收容教育制度事實上具有三種不同的功能：懲罰功能、教育功能和醫療功能。

1、懲罰功能。《辦法》規定對賣淫、嫖娼人員，依照《治安管理處罰法》第66條的規定進行處罰，通過對違法行為人剝奪一定的財產或者人身自由而實現“公法”的懲罰功能，即威懾和預防此類違法行為的再次發生。

2、教育功能。收容教育，是對賣淫、嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育、組織參加生產勞動的行政強制教育措施。它是通過限制違法行為人的人身自由，強制性地予以法律教育、道德教育和生產勞動，以消除違法行為人的惡習，實現教育功能。

3、醫療功能。強制醫療，是指對患有性病的賣淫、嫖娼者，強制予以治療，以恢復其健康，避免疾病傳播。

二、收容教育制度的致命弊端分析

收容教育制度施行的這20多年來，一直是飽受法律界人士詬病。最大理由是該制度可以限制人身自由長達半年至兩年，是一種事實上的“服刑”，而且時間甚至比一些刑事判罰更為嚴厲，但卻無需經過辯護和法院審判。

（一）相關法律沖突嚴重

收容教育制度的法律依據違反了《憲法》第三十七條中公民的人身自由不受侵犯，任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕的規定。《立法法》第8條規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》不是法律，其限制人身自由的規定，與《立法法》上述規定相沖突。而且，《立法法》第9條還規定：“本法第8條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”因此，《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》也與立法法相沖突。

（二）違反了“過罰相當”原則

我國收容教育措施的適用對象是實施了賣淫嫖娼違法行為的人，但從被收容教育人員人身自由受限制的程度看，收容教育事實上卻比管制和拘役這兩種適用于罪犯的刑罰還要嚴厲！首先，從期限上來看，收容教育的期限是6個月至2年。拘役是一種短期自由刑，最短不少于1個月，最長不超過6個月。而管制的期限為3個月以上2年以下。這兩種刑罰均低于收容教育的期限。另外，從自由受限制的程度來看，被判處管制的犯罪分子在服刑期間，不羈押在監獄、看守所等執行場所中，仍留在原工作單位或居住地，也不離開自己的家庭，不中斷與社會的正常交往，可以自謀生計，在勞動中與普通公民同工同酬，屬于部分限制人身自由的開放性刑罰；被判處拘役的罪犯，由公安機關在就近的拘役所、看守所或者其他監管場所執行；在執行期間，受刑人每月可以回家一天至兩天；參加勞動的，可以酌量發給報酬。而被收容教育的人員除了極少數特殊情況而申請外出個別天數外，其余時間都要收容于專門的收容教育監管場所，節、假日也不得回家。因此，屬于行政違法行為的賣淫、嫖娼人員，所受到的收容教育懲罰反而要比某些行為構成犯罪的人所面臨的懲罰還要重！這從整個制裁體系來看，明顯有違“過罰相當”原則的要求，合理性存在嚴重問題。

（三）違反了“一事不再罰”原則

“一事不再罰”原則是我國行政法的重要原則，它指同一個違法行為，行政機關不能處以兩次同種處罰。收容教育制度是否違反“一事不再罰”原則呢？對此，首先應對收容教育制度的法律屬性作出認定。如果認定收容教育屬于行政處罰或更嚴厲的刑罰，則與行政拘留并處就違反了“一事不再罰”原則；反之，如果認為收容教育不屬于行政處罰或刑罰，則并處就不違反“一事不再罰”原則。收容教育制度可以限制人身自由長達半年至兩年，本身就是一種事實上的“服刑”，甚至比某些刑罰還要嚴重，我個人認為收容教育一種實質意義上的處罰而非單純的行政強制教育措施，因而先行政拘留再收容教育的行政行為明顯違反了“一事不再罰”原則。

三、收容教育制度被廢除后其功能如何接替完成

從以上種種原因分析來看，作為行政強制教育措施存在了20多年的收容教育制度成為歷史應該是必然宿命了。但收容教育制度的三大功能定位是否在其被廢除后如何接替下去是我們應當考慮的問題。

（一）懲罰功能的接替

借助于現行有效的法律（如《治安管理處罰法》、《刑法》）來懲處賣淫、嫖娼人員，制止違法或犯罪。對于賣淫、嫖娼但未觸犯刑法的行政違法行為，完全可以按照《治安管理處罰法》的規定，處以罰款、拘留等行政處罰予以懲治。對于情節嚴重、構成犯罪的行為，則可依照《刑法》的相關規定予以懲處。事實上，收容教育6個月至2年期限的限制人身自由懲罰的實際嚴重程度，已經接近于2年以下有期徒刑的刑罰措施所帶來的后果，如果擔心取消收容教育制度后可能導致賣淫嫖娼行為泛濫的話，可以考慮修改刑法，將情節嚴重的：如實施多次賣淫嫖娼行為的、因賣淫嫖娼受到行政處罰后又再次實施賣淫嫖娼的、因賣淫嫖娼而造成嚴重后果等行為認定為犯罪，處以2年以下有期徒刑、拘役或管制。這樣，依然可以達到收容教育措施的懲罰效果。

（二）教育功能的接替

收容教育制度的其中一大定位就是教育功能，可是賣淫、嫖娼人員被收容后，是在勞動，并不是在接受教育，同時也被限制了人身自由，變成了一種懲罰。廣東省政協委員朱征夫提出“社會教育是不能和懲戒聯系在一起的。”收容教育制度被廢除后，除了相關現行法律的懲罰，其教育功能應當如何接替下去。這里其實可以參考社區戒毒的經驗做法，對于多次賣淫嫖娼被抓人員，社區整合力量，與嫖娼人員簽訂協議書，對這些人員成立由家屬、社區干部、公安以及衛生、民政部門人員組成的監護小組，期限可以考慮定為1年。對于就業困難的賣淫嫖娼人員，有關部門將通過勞動技能培訓等方式給予幫助。

（三）醫療功能的接替

《辦法》第 10 條規定了強制醫療，即“收容教育所對入所的被收容教育人員，應當進行性病檢查和治療。檢查和治療性病的費用一般由本人或者家屬負擔。”收容教育制度如果被廢除，而其他相關法律并沒有提到相關的醫療問題，對于賣淫嫖娼人員，其帶來的性病傳播隱患極大，必須予以控制。因此，對于賣淫嫖娼人員在處罰之外的性病檢查和性病治療以及產生的相關費用是我們在廢除收容教育制度后必須要解決的問題。個人建議，凡是被抓的賣淫嫖娼人員公安機關必須帶其到相關醫院或機構進行性病檢查，其費用由公安機關承擔而賣淫嫖娼人員承擔。檢查后患有性病的賣淫嫖娼人員治療問題，可以參考《治安管理處罰法》中精神病人的責令嚴加看管和治療措施（公安機關對精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候違反治安管理的，要求其監護人對其履行看管、治療義務，避免再次實施違法行為的措施）。因此，對于賣淫嫖娼人員，家庭有能力解決治療費用的由其自行承擔，實在無力承擔的賣淫嫖娼人員可以由政府出臺相關規定對其進行求助治療，而對于部分抗拒接受治療的賣淫嫖娼人員可以由公安機關進行強制醫療，費用由公安機關承擔。強制醫療機構應當定期對被強制醫療的人進行診斷評估。對于已不具有人身危險性，不需要繼續強制醫療的，應當及時提出解除意見。

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作者簡介：

皮中旭，碩士研究生，湖北警官學院治安管理系，講師，研究方向：治安學。

*基金項目：本文系2018年度湖北省高校人文社科重點研究基地社會治安治理研究中心指導項目《廢與存的探討：收容教育制度該何去何從》（項目編號：2018C008）研究成果。