我國農地流轉演變的解析

摘 要：我國農地流轉從法定禁止、私下流轉，到形成事實流轉，再到國家鼓勵探索，最終形成明確的農地三權分置流轉政策，除了其本質農地利用效率、土地資源優化配置之外，更關系鄉村經濟振興等問題；由于處于探索階段，存在著土地流轉形式多樣，沒有法定、規范的方式，現就我國農地流轉的演化和現存形式進行梳理和分析，并提出一些建議。

關鍵詞：農地流轉發展；農地流轉形式；

一、農地流轉背景

我國是農業大國，農地面積大，長久以來農地歸集體所有實行土地承包經營，農戶都有地住、有地種的分戶經營的小農經濟模式。在經濟欠發達時期，農戶自給自足或簡易出售農產品獲利的方式來滿足生存等各方面需求。隨著市場經濟逐步發展，商品市場日漸豐富，自給自足（或較弱經濟利用）方式為生的農戶對新興商品的需求無法通過前述方式滿足。同時，分戶經營必然形成土地經營分散，土地資源利用方式單調的現象，存在土地資源經濟轉換效益低下的問題。

另一方面，中國的發展策略是將資源優先配置給城市。城市在建設發展當中，需要大量勞動力，城市自身人口無法支持建設勞動力的大量需求，在改革開放初期，有大量農民進城務工，演變成具有時代標志意義的“農民工”，他們以與務農體力相當的勞動作為付出，而獲得的報酬卻遠遠高于在家務農；當城市通過建設發展具備較強的經濟實力和完善的基礎設施后，城市會進一步吸納人才和資源，進一步自我配置更加完善的公共基礎設施，包括更好的居住條件、更多樣的就業機會、更好的教育條件等；而此時，在城市里的農民工，眼界打開，解決基本生存問題后，繼而開始追求更好的生存條件，希望得到更好的工作，創造更多收益，子女能受更好的教育等；回鄉的農民工會向原本自給自足的閉塞農村傳達城市發達的狀況，從而刺激更多農民放棄務農進城務工，并閑置出大量農地資源，農地資源利用率進一步下降。

二、農地流轉形成

最初（1982年—1987年），國家為了保護耕地，農地政策是禁止流轉的。但是有多種原因，致使農民間有私下流轉土地的行為。例如，某農民C去了省外進城務工，有了一定經濟能力后，在城市購置房屋并定居，其農村的承包地閑置無人管理；在農村的農民D為了提高務農收入，增種經濟作物，因自有土地有限，故農民D想農民C提出租借其農地的意愿，并承諾幫農民C打理農村住宅，雙方流轉達成。

后期，因農村經濟發展緩慢確需變革，國家開始鼓勵土地改革，但對農地流轉依然持保守態度，僅在沿海地區批示了一些農地流轉經營模式。這個時期的流轉率相對較低，根據農村政策研究室調查，截至1984年底，轉出農地的戶數占總承包戶數的2.7%，轉出的耕地只占總耕地的0.7%。

直到1988年修改憲法，才使農地流轉在法律上有了依據。1988年至2000年期間，中央出臺的包括1988年土地管理法等在內各項文件都明確了：允許土地依法流轉。

隨著城市建設穩步發展，城鄉居民收入持續增大，農村經濟發展越發艱難，農民收入增長越發困難，在這種背景下，國家開始推行規范化土地流轉（2001年-2007年），引導和鼓勵農民合法流轉農地，擴大農地流轉范圍，發展農業適度規模化經營。

2008年，我國開始把農地流轉作為對提高農地資源利用效率的一個政策（中央一號文件），農地流轉進入了強力推行階段；隨后每一年的中央一號文件，都對農地流轉做出指導意見，逐步提出“三權分置”的概念，鼓勵探索農地流轉的創新方式。

三、農地流轉模式

農地流轉的本質，即是對農地資源加以非傳統方式的利用，從而產生高于用以種植農作物等可帶來的經濟收益。通過三十多年的探索，目前我國農地流轉有以下幾種模式：

（一）反租倒包模式

農戶將自有農地租賃給村社，由村社將連片農地承包給規模農地租入者，規模農地租入者支付給村社租金，村社將租金分發給農戶。由于農戶擁有的土地本質上是歸集體所有，農戶以承包方式享有的是土地使用權，農戶將土地租賃給村社是反租土地使用權，村社將回租的土地使用權再倒手轉包給規模農地租入者，故稱作返租倒包。該種模式使個體農戶與租入者之間的農地流轉交易更有保障，有效提高了土地流轉效率，降低了租入者與個體間的交易成本。

（二）流轉中介模式

比反租倒包規范的是通過中介流轉的模式，農戶將自有土地在土地農村合作社等中介機構登記，中介結構評估土地價值和增值費用，中介機構將集約土地出租給企業或種植大戶等。中介流轉土地的方式比村社集體更多樣化，可以擴大流轉土地受租入者范圍和規模，集約土地流轉的經濟效應更好，在租金支付監管方面也更有優勢。

（三）抵押貸款模式

對于僅因資本短缺而無法提升種植規模的個體農戶來說，資本才是直接制約其農業經濟規模和經濟成效的根本原因。根據農地承包經營特性，地方農村探索出農地承包經營權貸款模式，個體農戶可抵押自有土地承包經營權給農村信用社，農村信用社批準貸款，農戶獲得抵押貸款后，利用資金從事經濟作物規模種植，提升種植的條件短板，提高了種植規模的同時收獲經濟成效，增加了個體農戶從小農經營向規模種植過渡的手段。

（四）集中居住，統籌規劃模式

隨著國家對于農地流轉政策進一步放開，部分省市逐步探索出宅基地“三權分置”的實現路徑，以村社集體為主體，統籌規劃所有農地。一方面，村社劃撥部分宅基地用于興建住宅小區，將村社成員安置于小區中，余下宅基地用于其他建設，如旅游服務等；另一方面，村社將耕作用地集中租賃用于大規模種植，如花卉產業等；這兩部分土地的出讓金或者運營收益用于貼補流轉宅基地的農戶，失地農戶也可在新發展的旅游服務或花卉種植業中打工，賺取薪資。該種模式一方面促進了鄉村城市化格局，另一方面可調整鄉村經濟產業結構，對有一定區域特色資源的農村區域，該模式收效良好。

（五）其他創新模式

1.電商聯合模式

結合聚劃算平臺，績溪縣廟山農村果樹專業合作社推出“聚土地”項目，集中運營農地。其方式是擁有農地承包使用權的農民與電商簽訂土地流轉合同，電商將土地劃分后掛到聚劃算平臺上出售土地使用權；網購消費者拍下土地產品，獲得該塊土地的土地使用權，消費者可以委托電商對所購土地使用權的土地進行農產品種植；電商雇用已流轉土地的農民，對土地進行要求耕作，并支付工資；待農產品成熟之后，電商通過物流方式將農產品發送給網購消費者。

2.藝術下鄉模式

對于有一定景觀優勢的農村地區，浦江縣開發出創客院落租用模式。創客藝術家向當地村民租用農家林盤居民院落，對簡樸的院落進行加工改造，一方面美化了鄉村風貌，一方面創客們也獲得了一方寧靜的藝術創作環境，同時吸引發展鄉間旅游業的投資。區別于全國各處“古鎮”的千篇一律，更加別出心裁。

四、農地流轉建議

我國小農經濟的瓦解，伴隨的是集約農業經濟的更替，勢必走上農地合法流轉的道路，農地流轉形式尚未形成一致定論，現行農地流轉政策是土地承包權不變的前提下施行的，對農地流轉有一定的局限性，政策上可以進一步放開農地流轉，建立規范的、合法的、具備一定自由度的農地流轉市場，以市場經濟調控手段，讓農地顯現出其真實的價值。對于高價值農地區域，政府可制定有針對性的良性發展規劃，帶動鄉村經濟發展；對于價值不高的農地區域，政府應出臺適應性扶持政策，土地流轉是發展鄉村經濟的一個途徑，但不僅僅是唯一途徑，村社應該慎重施行“賣地”策略，將經濟發展的著力點回歸到優勢資源的有效利用本身上。

參考文獻：

[1]馬亞麗.“三權分置”下國內外農地流轉模式研究[J].北京農業職業學院學報，2018，32（06）：31-35.

[2]丁文.我國農地流轉政策的歷史演變及其多元化解析[J].農業經濟，2019（01）：99-101.

作者簡介：

譚喬月 ，（1989.2-），女，漢族，四川成都人，四川大學碩士研究生，主要研究方向： 公共經濟與政府管理。