新管理主義視角下廣東社工薪酬體系的調整策略

陳軍健

（廣州大學松田學院，廣東 廣州，511370）

一、問題提出

廣東社會工作的發展一直走在全國前列，截至2017年底，持證社工64 836人，專業崗位26 881個，社工機構1 406家。政府購買服務是最主要的方式，包括綜合性服務項目購買、專項服務項目購買和崗位購買。[1]自政府購買社工服務模式推開以來，廣東省已累計支出購買資金近60億元人民幣，福彩公益金超過5億元人民幣。①但與此同時，廣東社會工作也遇到棘手問題：社工薪酬待遇低，發展空間有限，職業晉升遭遇“天花板困境”[2]。廣東省民政廳的問卷調查結果顯示，51.9%的人選擇離職的原因是對收入不滿意。[1]

造成社工薪酬問題的原因較多。一是社工機構過度依賴政府購買服務經費，缺少自我造血能力，[3]機構缺少明確的工資標準和職業晉升體系。[4]二是現行的政府購買服務機制存在經費撥付體制不靈活、招投標制度不健全、項目評估流于形式等問題，影響一線社工和社工機構的穩定性，導致社工流失率高、服務項目延續性不足。[5]而更為根本性的原因則是以社工薪酬指導價為標志的社工薪酬體系調整滯后，不能適應新形勢的發展。廣東是全國率先出臺社工薪酬指導意見的省份，早在2007年，深圳市就率先通過第一個本土社工薪酬指導意見——業界俗稱“1+7”文件②之一的《深圳市社會工作人才專業技術職位設置及薪酬待遇方案(試行)》。但此后的更新工作卻出現了停滯，截至2017年底，除深圳與東莞以外，廣東其他地市的薪酬指導意見幾乎未有實質性調整。

社工薪酬問題的凸顯也引起了國家層面的重視。2016年6月，民政部頒布的《關于加強和改進社會組織薪酬管理的指導意見》(簡稱《指導意見》)提出，要 “建立健全與社會組織發展相適應的薪酬管理體系”，從業人員實行崗位績效工資制，薪酬由基礎工資、績效工資、津貼和補貼等部分構成，同時要逐步建立薪酬正常增長機制，“確保從業人員薪酬水平與經濟發展水平相協調、與勞動生產率提供相適應”[6]。同年10月份，民政部頒布的《關于加強社會工作專業崗位開發與人才激勵保障的意見》(簡稱《激勵意見》)明確提出，要建立健全社會工作專業人才激勵保障制度，切實保障社會工作專業人才薪酬待遇水平，合理確定社會工作專業人才薪酬待遇。[7]

《指導意見》和《激勵意見》明確了三個要點：一是要以崗位績效為導向，適當拉開薪酬差距，激活社工活力；二是薪酬指導標準要兼顧到當地經濟發展水平以及參考行業薪酬水平，并定期調整；三是機構薪酬管理要參考政府薪酬指導標準，形成協作效應。這為廣東社工薪酬體系未來的調整指明了方向。由于社工薪酬體系調整滯后帶來的社工薪酬問題長期得不到解決，社工薪酬水平長期偏低嚴重影響了社工隊伍的穩定，導致社工流失率居高不下，也影響了政府購買社工服務的深入發展。如何根據國家的指導精神，優化和調整廣東當前的社工薪酬體系，尋求系統、長期解決社工薪酬的措施已迫在眉睫。

二、已有研究以及新管理主義指導價值

社工薪酬的增長、社工機構的薪酬管理以及政府購買服務經費標準的調整，很大程度上都有賴于社工薪酬體系的調整。然而無論是業界還是學界，關于社工薪酬體系的研究都比較缺乏。筆者在知網、萬方等數據庫檢索“社工薪酬”“社工薪酬制度”“社工薪酬體系”“社工薪酬指導價”等關鍵詞后發現，鮮有討論該議題的文章，僅有1篇文章以珠三角為例討論了廣東社工薪酬結構性困境。該研究在分析造成社工薪酬困境的外生性約束因素以及造成的現實影響的基礎上提出，應該以資源整合與權利實現、多元籌資與保障機制、專業化建設與服務拓展等方面作為解決困境的突破口，合理拉開薪酬差距，推動薪酬增長和職業晉升，[8]但就如何具體調整社工薪酬體系則著墨不多。學者王愛敏從對社會組織薪酬的研究出發，認為社會組織薪酬政策制定應該根據自身特點、所在行業薪酬水平、所在區域城鎮職工平均工資水平、內部崗位價值，采取“跟隨型”策略，創建具有內部公平性和外部競爭性的薪酬體系，[9]這為同樣是社會組織的社工機構在薪酬管理方面提供了一定的借鑒思路。

總體來看，現有關于社工薪酬體系的研究思路存在一些不足，或缺少研究針對性，未能針對社工領域提出具體的薪酬體系調整策略；或有具體的建議，但未能形成系統性的分析，缺少一定的理論指導。筆者認為，對社工薪酬體系的調整應由成熟的理論指導與清晰的調整策略相結合才能有所成效，故本文嘗試從新管理主義理論視角來探索廣東社工薪酬體系的調整策略。新管理主義出現于20世紀八九十年代，常與管理主義、新公共管理等詞匯互通使用，旨在將問責與效率結合起來應用到公共管理中的一系列理念和方法，在確保總體問責的同時，采用諸如去權力的中心化等方法實現技術層面的效率。[10]Hood總結了新管理主義在英國、澳大利亞、新西蘭以及許多經濟合作與發展組織(OECD)國家的應用中形成的幾個共同原則：公共部門中實踐“責任到人的專業化管理”；清晰的績效標準和測量；產出控制為重(結果重于過程)；公共部門化整為零；引入更多的競爭；強調私營部門的管理實踐方式；強調資源使用量入為出。[11]

新管理主義借鑒市場經濟的理念，奉行“成本—效益”原則，明確服務產品的標準，輔以必要的科技手段，用更經濟的手段增加服務產出，形成一個競爭性的公共服務市場，以期實現達致“物有所值”目標的公共服務供給。Kelly認為其已成為諸如社會工作這樣的公共服務變得更經濟、更有效、更有效率的途徑。[12]近幾十年來，新管理主義給許多國家或地區的公共部門中帶來了很多積極變革。[13]岳經綸和溫卓毅以中國香港為研究對象認為：“以新公共管理理論處理社會服務，確定的資助計算方式、明確的服務質量標準、嚴格的審計和問責機制以及較為規范的競標評審程序，都有助于規范非政府組織管理，確保公帑投入用得其所。”[14]雖然新管理主義在實踐中仍然存在爭議、甚至是被批評[11，15]，但其自身所具有的上下協調、管理為先、績效為重、物有所值、市場競爭、取經私營部門、借助科技等關鍵特征，對廣東社工薪酬體系的調整具有寶貴的理論指導價值。第一，“上下協調”指導社工薪酬體系的調整過程引入政府和社工機構的協作，改變政府單方面的調整慣性；第二，“物有所值與績效為重”指導以恰當、合理的計算方式精準核算社工薪酬水平，減少當前薪酬調整的“路徑依賴”問題；第三，“引入市場競爭機制”，鼓勵社工機構提升薪酬管理水平，減少其對政府購買服務的過度依賴性；第四，“鼓勵采用科技手段”指導社工薪酬的調整，可以行業薪酬大數據等作為重要參考依據，提升薪酬調整的科學性、準確性；第五，“管理為先”指導我們既要關注社工的專業服務價值，也要關注社工服務的管理價值，對服務能力和管理能力給予同樣的重視。

三、對廣東現行社工薪酬體系分析

新管理主義可以給廣東社工薪酬體系的調整帶來許多新思路，這些思路是廣東社工薪酬體系在建立之初所不具備的。要對廣東社工薪酬體系進行針對性、策略性調整，首先有必要對其形成過程做一簡要的梳理和分析。廣東在全國率先開始出臺以社工薪酬指導意見為標志的社工薪酬體系建設實踐，目前已出臺的地市包括深圳、東莞、廣州、順德區、中山、珠海、江門、揭陽、佛山、惠州10個城市及地區。珠三角地區只有肇慶市沒有，而粵東西北三個地區只有揭陽市有，兩者對比差距明顯。筆者總結這些地市或區的薪酬指導意見文件，③有五個要點。④

(一) 薪酬參照系

社工薪酬有體制內和體制外兩種：在黨政機關、事業單位、群團組織的社工，其薪酬參照機關、事業單位的工資制度執行；在公益服務性組織的社工，其薪酬按照專業技術資格與崗位掛鉤、崗位與薪酬掛鉤，參照社工的職稱、學歷、工作任務及表現來確定。

(二) 薪酬指導價構成

每一檔級的薪酬指導價包含個人繳交的社會保險費用、個人繳納的住房公積金和個人所得稅的稅前收入，但不含機構支付的社保及住房公積金、社工(督導)培訓經費、活動經費和機構管理費用。政府允許社工機構在薪酬指導價的一定幅度內調整，幅度有±5%(東莞市)、±10%(廣州市、順德區、中山市)、±15%(江門市、揭陽市)等，深圳、東莞、惠州三個地市明確要求購買經費中80%的部分要作為社工薪酬和業務經費使用。績效工資方面，東莞市、惠州市兩地規定，公益性社會組織可從社工平均薪酬總額中提取10%作為績效工資發放。順德區規定，薪酬由基礎工資50%、工齡補貼和崗位津貼30%、獎金20%的比例構成。

(三) 社工職稱認定

對中級和助理社工師的界定與認定基本一致，二者都是以獲得中級或助理社工師資格證為依據(佛山市、江門市兩地對尚未取得證書的社工本科生也承認其為助理社工師)，未獲得資格證的享受社工員或見習期待遇。員級的社工員是指從事社會工作但沒有社工證的人員，在學歷方面要求比較寬泛，不強調科班出身。

(四) 社工職稱等級及相應的薪酬檔級

社工職稱等級總共有高級、中級、初級(助理級)、員級四個等級。除去高級社工師這一等級尚未有認定外，實際上大部分地市是三個等級：中級、助理級、員級，而順德區和揭陽市只有中級與助理級二級。薪酬檔級普遍是三級六檔(中級含三檔，助理級含兩檔，員級一檔)；順德區和揭陽市則取消員級，形成兩級五檔；佛山市實行的是三級三檔，每一級只設一檔。從薪酬晉升規定上看，每一檔的薪酬要上升到上一個檔，需要經過至少兩到三年的時間。

(五) 調整方式及有效期

薪酬指導價會根據本市的經濟社會發展水平和專業技術人員平均薪酬變動情況等做適當調整。然而，目前只有3個地市設有明確的有效期，有2年(江門市)、3年(揭陽市)、5年(廣州市)不等；有效期到期后的調整問題，只有3個地市(佛山區、江門市、揭陽市)表示若國家和廣東省有新的規定意見，會跟從新規定。

這套廣東社工薪酬體系在實際應用中暴露了三方面的問題。一是與社工機構實際有些脫節，難以按規定執行。雖然薪酬指導價規定，要將購買經費的固定比例用作發放社工薪酬，允許在薪酬指導價的一定幅度內調整，但在購買經費長年固定的現狀下，機構人力成本一直在增長，想完全按照要求執行根本不可能。二是調薪機制不明確，調整停滯。社工薪酬指導意見雖然規定會適時調整薪酬，但沒有明確調薪的周期。截至2017年底，廣東只有深圳市和東莞市做過調整。三是未能兼顧社工多元化發展趨勢。社工人才隊伍除了實務工作者外，還包括管理、督導、研究等不同領域的人才。但現行的社工薪酬體系實行的是不分類別的統一薪酬指導價，忽視了不同類型社工的差異價值。

除了對社工薪酬體系政策文本進行分析外，本研究還進行實地調查訪談，獲取一線實證資料。筆者于2016年從珠三角、粵西、粵東、粵北等四個區域共選取10家社工機構進行調查訪談。雖然大部分接受訪談的機構都表示參考當地的薪酬指導意見，但同時也認為作用不大，因為當政府購買經費不能調整時，嚴格執行薪酬指導價就無從談起。各個社工機構的發展理念、戰略不同，對人員薪酬的激勵機制也不同，薪酬指導價并不能很好地兼顧各家訴求，正如某機構所言。

(政府薪酬標準缺乏指導作用的原因)“1+5”文件是2010年制定的，到現在沒有變過；雖然也出臺薪酬標準征求意見稿(計劃從200萬元提高到240萬元)，但財局那邊過不過還不確定。征求意見稿只是針對家綜，還沒有涉及其他單項。物價上漲了很多，但薪酬標準一直沒變，家綜購買經費沒有變過，構成比例“6∶1∶1∶1∶1”也沒有變過，所以如果按照標準來走的話，蛋糕就這么大，機構是沒有辦法改善大家的薪酬待遇的，只能通過其他途徑。“1+5”文件到2015年到期，在下半年評估的時候也不再強調這個“6∶1∶1∶1∶1”比例了，因為除非是新開的家綜，否則機構要想在第二個周期還保持員工的低流失率，60%是控制不住了，我們一個運營已經5年的家綜，人員經費已經達到70%。因此，如果嚴格按照政府這個標準，是沒有競爭力的，形同虛設。(GZ03)

四、廣東社工薪酬體系調整策略

面對當前社工薪酬體系和社工機構薪酬管理出現的問題，2018年廣東有了更多應對性的調整。2018年1月底，深圳市鹽田區印發的《關于加強專業社會工作人才隊伍建設的實施意見》及配套文件提出，依據對專業社會工作者的職業分級(四個層級、九個職級)來確定其薪酬待遇指導標準，工資構成分為基礎工資和職級工資，不同層級、不同職級之間都有相應的級差，社工收入有了大幅度調整，最高可達到15 500元/月(高級社工師)，[16]堪稱自深圳市第一個薪酬指導文件發布以來的最大改革。2018年2月，深圳民政局下發的《關于促進社會工作發展的若干措施(征求意見稿)》提出，社會工作者薪酬指導標準參照市人力資源保障局上年度發布的“衛生與社會工作”行業工資指導價位平均值執行。[17]社工的薪酬待遇由用人單位根據職業水平等級、學歷、資歷、業績、崗位等因素，參照指導標準來確定。緊接著，廣東省民政廳在“廣東省社會工作人才隊伍建設調研報告”中也建議：“健全社會工作專業人才工資長效增長機制，核定績效工資總量時統籌考慮當地事業單位編制人員實際收入水平，確保社會工作專業人才平均工資收入水平不低于當地事業編制同等人員平均工資收入水平。”[1]2018年5月，廣州市審議通過《廣州市社工服務站(家庭綜合服務中心)管理辦法》，提出將社工站采購服務周期由原來的3年延長至5年，經費額度由原每年的200萬元提高到240萬元，將人員支出比例由原來的60%提高到65%，[18]社工薪酬待遇有望得到實質性上調。

總結以上新的調整，可以看到其調整思路：一是參照同等或相似的事業單位機構的薪酬水平，定崗定級來確定薪酬水平，同時明確薪酬的長效增長機制，以避免調薪停滯不前的問題；二是提高購買服務的額度及人員經費比例，將社工薪酬經費總量的“蛋糕做大”。廣深兩地的新探索也為從廣東省層面對社工薪酬體系的調整提供了極為有益的經驗。

廣東社工薪酬體系的完善與否直接影響著社工人才隊伍的穩定、社工機構的健康發展以及政府購買服務模式的成熟。而社工薪酬體系的調整與地方政府、社工機構以及政府購買服務模式等都有密切聯系。結合新管理主義，筆者認為，社工薪酬體系的調整策略應遵循四個原則：一是確定調整依據，進行常態化調整，包括參照領域、參照對象、調整指標、薪酬組合方式、計算方法、調薪機制等；二是政府應與機構協作，共同參與社工薪酬體系的調整；三是對不同的社工群體分類設薪，制定各自的薪酬體系；四是發揮行業薪酬大數據的作用，將其作為調整薪酬指導價的重要參考依據。

調整后的社工薪酬體系是一個包括薪酬類別、薪酬指導價、薪酬組合、常態調薪機制在內的薪酬組合體系(見表1)。筆者將其概括為“233”：“2”是指將社工薪酬分為專業線與管理線兩類；第一個“3”是指三級薪酬指導價組合，專業線分高級、中級、助理級三級，管理線分高層、中層、基層三級；第二個“3”是指薪酬指導價由靜態薪酬、浮動薪酬、動態薪酬三部分構成。此外，該薪酬體系中的薪酬指導價并非是固定不變的，而是將結合行業薪酬大數據、薪酬調整指數來進行定期調整。

表1 調整后的社工薪酬體系結構“233”

該薪酬體系涉及一些新的概念。一是薪酬指導價的構成要素，包括靜態薪酬、浮動薪酬、動態薪酬(見圖1)。靜態薪酬是指一段時期內固定不變的薪酬，包括基礎工資、社保、公積金、職稱補貼、學歷補貼等，其特點是不會頻繁上下波動；浮動薪酬是指一段時期內會根據一些因素而動態調整的薪酬，包括績效工資、年終獎、浮動補貼及津貼等，其特點是隨工作表現而浮動；動態薪酬包括工齡工資、企業年金等，其特點是隨工作年限自然增長。二是薪酬樣本庫的概念。參照制定最低生活保障線的市場菜籃法和居民消費價格指數的測定方法，薪酬樣本庫是指地方政府從本市范圍內，根據當地社工機構人員規模、收入規模、機構管理規范度、財務透明度、社會組織等級、企業信用度等評審標準，篩選一定數量的社工機構，作為收集行業薪酬數據的樣本，組成社工薪酬樣本庫，進而形成行業薪酬大數據，為薪酬指導價的計算提供實證依據。樣本庫內的機構具有較好的代表性，能較為真實地反映當地行業薪酬現狀，基于此形成的薪酬指導價就會有較高的適用性。如前文所述，薪酬指導價不是固定不變的，而是要結合一些調整指數實現動態調整，并有明確的定期調薪機制。從薪酬樣本庫的行業大數據中計算出薪酬指導價的三種薪酬構成的均值，然后將靜態薪酬均值乘以當地上一年的居民消費價格指數的增長率(CPI)，將浮動薪酬均值乘以項目評估級數均值，最后將三部分加總即是薪酬指導價(見圖2)。借由該計算公式，通過對不同類型的薪酬構成進行計算，即可形成“233”的薪酬指導價組合。

圖1 薪酬指導價的構成

圖2 薪酬指導價的計算公式

調整后的社工薪酬體系是在以往經驗的基礎上發展而來的，對廣東現行社工薪酬體系存在的一些突出問題進行了針對性調整。筆者連同深圳鹽田區的薪酬新政，將這三者做一個簡要對比，以更為清晰地展示其中的差異(見表2)。

表2 三種不同的社工薪酬體系對比

五、結束語

調整后的社工薪酬體系是一整套薪酬指導價的組合，具備了常態化調薪機制，有助于改善不同類型的社工薪酬待遇水平。它連結起政府和社工機構，在篩選薪酬樣本庫、匯集薪酬大數據、機構薪酬管理等方面各司職責、相互合作，有助于社工薪酬體系的健康發展。同時它也充分回應了國家層面的指導精神，薪酬指導價中的三部分構成與《指導意見》中規定的崗位績效工資制構成相呼應；引入CPI增長率、項目評估級數等調整指數，回應了《指導意見》中提出的建立薪酬正常增長機制的要求；借助薪酬樣本庫的行業薪酬大數據來確定薪酬指導價，回應了《激勵意見》中對合理確定社會工作專業人才薪酬待遇的要求。

本研究選擇新管理主義來指導廣東社工薪酬體系的調整策略，以實現對以往政府薪酬指導意見的一些突破性改變。一是改變過往政府單方面制定薪酬指導價的模式，調整為由政府和社工機構共同參與確定；二是改變以往參照其他人員工種薪酬的方法，轉而以更為精準的方式計算薪酬指導價；三是改變以往缺乏實證基礎的不足，轉而使用行業薪酬大數據來有根據地計算；四是改變以往社工服務水平與行業薪酬水平缺乏關聯的狀況，轉而以行業服務水平的改善傳導至行業薪酬水平的提升，激勵全行業努力提升服務質量。

本研究著眼于廣東社工薪酬體系的調整策略而展開，回應了一些涉及薪酬體系的關鍵性議題，如政社分工、薪酬指導價的計算方式、計算依據、適用人群、調薪機制等，以期改善廣東現行的社工薪酬體系。但調整策略能否在實踐中奏效，還存在著一些不確定因素。調整后的社工薪酬體系有賴政府和社工機構的通力合作，需要雙方有足夠的信任基礎，而政府是否愿意讓渡“獨家制定，獨家調整”的權力，機構是否愿意將自己的核心薪酬數據提交至薪酬樣本庫等核心問題，都是需要雙方認真對待的。因此可以說，技術層面的操作不是大問題，關鍵是政府和社工機構以及社工從業者等多方主體能否達成對調整策略的共識。

注釋

① 該數據引自2016年11月由廣東省社會組織總會出版的刊物《大社會》(廣東社會工作十年專刊)2016年第9期“數說：廣東社會工作發展”欄目。

②《中共深圳市委深圳市人民政府關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見》及七個配套文件。

③匯總的文件包括有：《深圳市社會工作人才專業技術職位設置及薪酬待遇方案》《東莞市社會工作人才專業技術職位設置及薪酬待遇方案》《廣州市社會工作專業崗位設置及社會工作專業人員薪酬待遇實施辦法(試行)》《順德區社會工作人才專業技術職位設置及薪酬待遇方案(試行)》《中山市社會工作專業人員薪酬標準指引》《珠海市社會工作人才專業技術職位設置及薪酬待遇指導意見》《江門市社會工作專業崗位設置及社會工作專業人員薪酬待遇試行辦法》《揭陽市社會工作崗位設置及社會工作及專業人員薪酬待遇實施意見》《佛山市民政局佛山市財政局佛山市住房和城鄉建設管理局關于社會工作專業崗位設置及社會工作專業人才激勵保障的指導意見》《惠州市社會工作專業人才中長期規劃(2016—2020年)》。

④為簡化分析，以下分析不含對高級社工、試用期、見習期人員及其他人員的薪酬規定。

⑤ 項目評估級數均值是指薪酬樣本庫的機構在上一年內，接受評估的項目所獲評估等級水平的均值。