全面實施績效管理，提升政府預算管理水平

張莉 農業農村部機關服務局

習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，“要加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”這一論斷為今后一段時期深化財稅體制改革、強化預算管理指明了方向、明確了任務。政府預算是全國預算的主要組成部分，其預算績效管理情況對實施全面預算績效管理具有示范引導作用。

一、深刻理解實施政府預算績效管理的重大意義

1.實施政府預算績效管理是新預算法的基本要求。新預算法確立了預算的績效原則，實質上也就確立了國家治理的績效原則。全面實施預算績效管理，特別是實施政府預算績效管理為全面實施績效管理奠定了基礎，提供了示范。以政府預算績效管理為抓手，推動實施全面績效管理，符合新預算法的基本要求。

2.實施政府預算績效管理是現代預算與現代國家治理的內在要求。現在我們已進入新時代，新時代需要實施現代預算與現代國家治理。現代預算及現代國家治理兩者關系是全方位的：整體共生性、具體相關性、制度同構性的有機統一。整體共生性表現在價值訴求、體系構成、形態特質和功能實現。具體相關性表現在預算模式、預算權力、預算過程、預算機構對國家治理的影響和功效上。制度同構性意味著現代預算和現代國家治理都以民主政治與依法治國作為共同的制度基礎。這一關系決定了以預算績效管理為抓手，推動全面實施績效管理，符合理論的邏輯，是現代預算與現代國家治理的內在要求。

3.實施政府預算績效管理是提升政府治理能力、實現治理體系現代化的本質訴求。現代政府治理是以經濟、效率、效益、法治、責任、公平、公開、透明為原則的政府治理，是以“結果導向”和“以人民為中心”為導向的政府治理。預算績效管理是以財政資金的使用績效為紅線，從項目支出廣泛擴大到部門整體支出以及政策、制度、管理等多個方面，極大推動了各預算主體全面實施績效管理。實施預算績效管理，更可能地將經濟、效率、公平、透明等績效原則和績效理念貫穿在預算部門工作的各類型、各層次、各環節，更可能構建起“結果導向”的績效生成機制，也更可能形成可測量、可評價、可報告、可考核、可問責的現代化政府治理。

4.實施預算績效管理是國家權力科學運行的客觀需要。現代國家權力的科學運行基本要求是規范、順暢、有序。而預算績效管理對實現現代國家權力科學運行具有積極意義。第一，預算部門是績效管理的第一責任部門，預算績效管理促使預算部門在履職和行政中樹立績效理念，有助于實現績效管理部門全覆蓋。第二，預算績效管理有助于政府部門形成全過程預算績效管理機制，為政府部門向人大報告提供了較為真實的事實依據和數據基礎。第三，在預算草案、報告、決算等環節審查預算及其績效，是人大預算審查監督的重要內容。預算績效管理為人大預算審查監督提供便捷途徑，也是其有效監督的基礎條件。最后，預算績效管理通過公開績效目標、預算以及決算情況，使政府變得更加透明化、可視化，為人民評議、監督政府提供了客觀依據。

二、政府預算績效管理現狀分析

政府預算績效管理已在許多省市進行了試點，取得了顯著成效，積累了經驗。2018年9月，國家出臺了《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，要求全面實施績效管理。在各地區實施政府預算績效管理中也發現了一些問題，需要我們引起重視。

（一）政府預算績效管理取得積極成效

具體表現在：首先，制度建設不斷健全和完善。從2004年我國率先對科技、教育項目支出實施績效評價以來，預算績效管理改革走過了15個年頭。先后出臺了項目支出、部門整體支出、中央對下財政轉移支付支出、財政支出政策績效評價辦法、共性和個性評價指標體系、績效動態監控管理辦法、績效目標管理辦法等管理辦法或管理規定，為全面實施政府預算績效管理奠定了堅實制度基礎。其次，范圍不斷擴大。從項目支出到部門整體支出，再到政府財政綜合支出，以及目前的財政政策績效評價，就中央和地方的實踐來看，績效管理范圍逐步擴大。再次，評價范圍和資金規模不斷擴大。最后，績效目標管理模式不斷拓展，績效管理質量顯著提升。

（二）當前政府預算績效管理存在的問題

1.預算績效指標體系設計困難。具體來說，政府部門公共支出量化考核不夠明確，缺乏設計明確的考核標準。衡量預算績效的最主要尺度就是應用績效評價指標。因此，設立一個科學、公平、公正的績效評價指標就十分重要。但建立這樣的績效評價體系是十分困難。因為公共產出產品難以衡量，政府的目標是維護人民利益和服務人民。當政府資金用于建設公共基礎設施、開展社會保障等支出時，公民的幸福感以及公共產品的具體存在價值是難以用數字來衡量的。這就造成了支出的難以衡量。

2.認識不足，定位不準。目前，多個省市政府部門和財政部門對待預算績效管理沒有進行深入了解，引起重視程度不夠。有些預算績效人員沒有將績效考核與計量擺在重要的位置,甚至有時敷衍了事。

3.隊伍缺乏，素質不高。預算績效管理是一項技術性和專門性很高的工作，對人員素質要求較高。而現實中，有些地方尚未設立專門的績效管理部門和成員，沒有指定固定人員。相關的績效人員的績效管理水平較差，還有待提高，人員的積極性不強，不夠主動，主要依靠政府自上而下推動去實施績效考核與計量。

4.制度缺失，評價滯后。與國外相比，我國預算績效管理起步較晚，至今為止還有一系列工作仍然處于探索階段，有些預算法律法規還沒有形成體系。而且現行的績效管理制度不夠統一，不同地區財政部門會有選擇得采取利己的工作方案，難以在同等條件下對同類或類似資金績效進行評價，這就難以保證相關工作的公平公正性。就滯后性來說，國內政府預算績效評價往往是事后評價，沒有在具體工作的開展過程中進行評價，難以及時糾正工作中的問題。

三、實施政府預算績效管理的對策建議

1.構建科學預算績效評價體系。按照“可評價、可比較、可監測、可公開”原則，積極構建科學預算績效評價體系，體系要明確“設立必要性”“效益指標”“象滿意度測評”等評價指標，進一步明確可以做哪些，哪些堅決不能做。體系要保證評價過程透明、評價結果公開，以此保證評價工作公平公正性。同時還要努力發揮績效評價的功能，將績效結果運用到具體工作中。通過構建有效的預算績效評價體系，進一步提升資金使用效益。

2.強化理論選舉，提高思想認識。突出強化績效管理理念的宣講。首先范圍小應該局限在政府內部和政府人員中，還要走向市民，走向群眾，宣傳方式要做到多樣化，要結合信息化的特點，充分利用多媒體、網絡、期刊等方式，擴大宣傳面，提升宣傳吸引力。還可以通過專家講座、業務培訓等方式，使大家重視預算績效管理工作，也能讓各部門都知道自己在預算績效管理工作中所扮演的角色，不能把所有的工作任務都交給財政部門，而是要各部門共同努力。

3.加強人員培訓，建立專業隊伍。應該在政府內部盡快建立專門的預算績效管理辦公室或辦公小組。該辦公室或辦公小組必須配備專門的技術管理人員來進行管理績效，負責各項績效考核項目的選擇與評定，收集資料并且進行實施管理和最后的績效監督等。要定期對績效管理人員進行培訓，加強學習交流，并針對績效實施過程中的問題進行研究，切實提升績效管理人員的專業化素養。

4.完善管理制度，強化過程監督。預算績效管理制度主要由法律法規、規章制度等組成。在規范相關法規、制度內容時，要將績效評價作為必備內容。要進一步總結現有級政府預算績效管理的經驗教訓，盡快出臺完善績效管理制度，努力實現同級別、同類型、同行業具有統一的可操作的預算管理制度。探索成立全國預算績效評價協會，積極支持培育社會第三方評價機構，指導各類績效評價機構開展績效評價工作，努力形成規范的行業自律準則。要實施預算績效評價報告全公開，使其自覺接受社會各界監督，切實提高財政資金整體使用效益。