農村宅基地流轉現狀研究
——以成都市為例

張芷瑜，周 悠，李佳穎，陳園園，羅 玲

(四川農業大學 商學院，四川 都江堰 611830)

1 引 言

近年來，隨著城鎮化進程不斷推進，區域經濟發展不均衡，農村人口大量流失，“非農化”程度呈加速上升態勢，長期的“人地分離”導致了大量的宅基地閑置。2007年時任總理溫家寶提出“一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”，在保護好耕地的基礎上，為適度增加城鎮建設用地，就必須著力對大量的農村閑置宅基地進行有效整合。成都市在2018年計劃經營性建設用地供應高達16300畝，為滿足規劃建設用地要求，農村宅基地的有效退出變得尤為重要。本文以四川省成都市為例，分析當前農村宅基地流轉現狀及存在的問題，并提出相應建議。

2 成都市宅基地用地狀況

2.1 農村宅基地普遍閑置

隨著城鄉一體化的推進，打工經濟的興起，大多數農民進城務工，有了一定的經濟基礎和社會保障后，選擇在城市內購置房屋，造成了農村宅基地的大量閑置。另外，出現了一戶人家多處住宅的情況，農村村民修筑新房屋后不拆除原有舊房屋，導致部分老宅基地過剩。吳春岐認為：“我國2億宅基地中處于閑置狀態的有12%～15%；[1]中國土地勘測規劃院地政研究中心2004年對四川省雙流縣中和鎮新民、朝陽、化龍三個村的調查發現，閑置宅基地占宅基地總面積的14%，[2]就目前筆者對成都市部分區縣的實地調查發現，宅基地閑置比率約為18%。

2.2 存在違法違規用地現象

現今社會經濟呈上升態勢，當地農戶易取得宅基地使用權，大量違法用地修筑房屋。造成該狀況的原因主要有兩方面：一是相關土地部門管理欠缺，例行查處力度較小，給村民留下私建空隙；二是違章建筑不宜強行拆除，政府只能制止村民再度修建，并與其溝通后才可拆除，但往往無法奏效。

3 成都市宅基地流轉形式多樣

3.1 “雙放棄”短暫實施

2006年成都溫江首度推出土地流轉的“雙放棄”制度，該制度一出臺有五千多農戶申請，真正意義上的從農村村民轉變為城鎮居民。所謂“雙放棄”，即農民自愿放棄宅基地使用權和土地承包經營權，以此獲得城區集中住房和社會保障。“雙放棄”的特點在于政府積極引導，農民自愿折居、政策提供支持，有效地推動了農民向城市的轉移，減弱了其對土地的依賴程度，從而使閑置宅基地得到有效退出。

該模式存在的主要問題：一是政府運作資金需求量極大，正如楊中旭所說，“雙放棄”政策的推行，政府需要為每個農民投入12.5萬元左右，如果僅僅把成都市663萬的農村人口轉移一半出來，也需要政府投入4128億元，遠遠超出了成都市過去10年財政收入的總和；[3]二是區域遠近導致參與程度不同，距離城鎮區域較遠的農戶積極參與該模式，靠近城鎮區域的農戶持觀望態度，他們在期待會出現更優惠的安置政策；三是農民利益無法得到完全保障，農民以放棄農村集體經濟組織成員身份為代價來到城鎮后，只能獲得基本的住房和醫療養老，切身利益難以得到保障。基于上述問題，“雙放棄”模式在短期實行后暫停。

3.2 “地票交易”逐步探索

在2010年，成都市出臺地票交易相關政策，明確提出建立建設用地指標和耕地占補平衡指標交易制度，推進城鄉統籌發展。[4]所謂地票交易是指宅基地等農村集體建設用地，通過土地綜合整治、復墾并驗收成功后扣除新建農民集中居住用地面積產生的節余建設用地指標，以掛牌、拍賣等多種方式在農村產權交易所進行交易。在成都市，地票運行分為復墾、驗收、交易和使用四個環節，有利于盤活農村閑置宅基地，并使得城市建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤，嚴格守住全國18億畝耕地紅線標準。

該模式存在的主要問題是：一是復墾耕地質量無法完全保障，出現劣質土地置換優良土地的情況，長此以往，我國糧食將存在安全隱患；二是缺乏相應的宅基地價值評估體系，據調查，成都市第一宗地票交易最終成交均價高達76.47萬元/畝，遠高出起拍價格，如此高的建設用地成本，很可能堆砌到房價當中，損害大眾利益。三是不利于城鄉區域統籌協調發展，建設用地指標將大多用于中心城區的擴張建設當中，小鄉鎮基礎建設甚少，其發展會受到限制。

3.3 “三權分置”初顯成效

2018年1月15日，姜大明部長在全國國土資源工作會議中提出，將實行農村宅基地重大創新，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權，力求為農戶謀求土地流轉紅利。成都市郫都區作為宅基地改革試點區之一，通過轉讓、出租、抵押三種方式實現宅基地“三權分置”，并取得初步成效。以郫都區多利農莊為例，當地農戶以確定產權的宅基地等集體建設用地入股，組建村資產管理集體有限公司，自主開展土地綜合整治和新農村新型社區建設，提高了鄉村用地價值，保障了農戶利益。

“三權分置”改革創新政策推動了社會資金注入農村產業，引導農村集體經濟組織建立資產管理公司、農業合作社，與外界公司合作發展新農村旅游產業，既增加了農民收入，也使閑置宅基地得到有效退出。但初試階段仍需完善宅基地相關政策，有效釋放農村土地流轉紅利。

4 推進農村宅基地流轉工作的相關建議

4.1 尊重農民意愿，切實保護農民權益

當今農村宅基地退出工作不是一蹴而就、盲目實施政策就可完成，而需要循序漸進，貼近不同農村區域特點，逐步開展相關退出工作。首先，地方政府需充分尊重農民意愿，不應強迫農民退出宅基地，可適當提高補償標準吸引農民參與，并做好相應政策宣傳工作，加深農民對政策的認知；其次，健全相關立法和農民利益表達機制，制定農村宅基地流轉法律法規，并在涉及宅基地退出、利益分配時，通過集體經濟組織會議共同商討確定，切實保護農民相關權益。

4.2 形成社會資金鏈，推動農村產業發展

農村宅基地的有效退出需要資金支持，無論是貨幣安置還是實物安置都要投入大量的資金。面對如此巨大的資金壓力，僅依靠地方政府根本無法實現，還需引入社會資金，形成社會資金鏈，使其成為宅基地退出工作中的重要動力。這一過程中，地方政府需發揮主要作用，出臺相應宅基地退出政策，積極為企業與農村集體經濟組織間搭建橋梁，引導社會資金注入農村，能夠在有效退出宅基地的同時，增加農民收入并提高農村用地價值，推動農村產業發展。

4.3 構建有效宅基地價值評估體系

在農村宅基地退出時，避免交易價格與實際情況出現較偏差較大，應采用標準對農民實際所有的宅基地權益進行評估，得出相對客觀真實的成交價。但現大多數農村宅基地退出時，沒有確定的標準對宅基地進行評估，無法真正地衡量補償標準，使農民自愿退出農村閑置宅基地。因此，構建農村宅基地價值評估體系變得尤為重要，其能夠明確宅基地退出標準，從而幫助補償機制的完善，促進宅基地有效退出。