芻議行政管理體制創新的法治困境與維度

張坤 遼寧省錦州市委黨校

前言：改革開放以來，我國行政體制改革不斷推進，在行政管理上體現出較好應用性。而行政體制創新方向、機關設置、權利配置和行政管理實施機制方面存在不足，還應進一步提高行政管理機制創新的能力。考慮當前行政體制創新還面臨著法治困境，要想實現治理體系完善建設，要遵循法治維護原則，不斷創新優化行政體制。

一、法治維度內涵及功能

（一）法治外在維度的約束功能

法治維度能用來解決法治思維和非法治思維間的矛盾問題，發揮其約束功能，在法律環境下進行行政管理，堅持法治思維為約束條件，消除非法治思維。在思維方式方面，應明確法治思維核心地位，要求人治思維、神治思維、權治思維不能和法治思維互相矛盾。法治思維主體通常涉及社會全體成員，公民、社會機構、政黨要做到平等守法，在法律面前沒有等級差距。在思維客體方面，應將法律規范運用到行政管理方方面面，其他宗教、道德等社會規范不能和法律規范沖突。從這一角度看，法治維度具備約束功能，對思維方式和主客體行為進行約束。

（二）法治內在維度的約束功能

法治內在維度主要解決形式法治和實質法治間的關系問題，要求確保形式法治的優先性，遵循合法優于正當的原則，要想突出法治內在維度約束功能，需要做到形式法治思維和實質法治思維間的協調配合。在行政管理實踐中，形式法治作為一種思維形式，實質法治作為思維導向[1]。法治內在維度的約束功能包含以下內容：一是在管理體制制定方面，法治思維的運用應以實質法治為主，深入理解當前法治價值追求，提出法治權利保障作用，在法律環境下實施合理的行政管理措施。二是在實質法治和形式法治不協調情況下，法律規定的運用要以形式法治為主。由此可知，法治維度功能體現在約束功能上，可利用形式法治手段和內涵，約束實質法治思維，保證法治思維有效落實。同時實質思維的目標引導功能，能夠約束形式法治的運用。實際進行行政機制創新構建時，應充分考慮上述內容，合理利用法治思維優化管理手段。

二、行政管理機制創新與法治困境

行政管理機制的創新對社會發展能起到推動作用，創新關鍵點可以是改變行政管理要素，重組要素關系，以便在各個要素協調效應下完善機制體系。還有觀點認為體制改革要從制度創新方面入手，發揮制度約束和規范作用，為行政管理高效展開提供條件。另外，行政管理體制的創新還體現在目標的轉變，旨在構建責任政府、服務政府、法治政府。

（一）行政管理體制創新實質

行政管理體制創新是研究學者關注重點內容，有學者指出行政管理機制創新即是隨著管理機制改革的深入，將行政管理體制改進重點放在轉變管理職能、優化結構、增強效能、權責一致、科學決策、高效執行和協調關系構建上。在新型行政機制作用下，促進行政管理各個環節的有效銜接，在規范管理行為條件下達到理想的體制運行效果。我們認為行政管理機制創新實質是為了滿足社會進步的客觀要求，應發揮行政部門的管理職能，對管理主體對應的權限進行明確界定，確保行政管理創新跟上社會發展步伐。研究表明，行政管理機制創新完善能服務于不同時期的社會發展目標，同時能充分發揮行政管理機制功能，為社會戰略目標的實現加以保障。十八大報告明確表示當今社會中行政體制創新目標為推動政企分開、政事分開、結構優化的服務政府。新的行政體制運行下，加快了政治體制改革步伐，是政治體制改革中的主要內容，同時行政機制創新發展，能實現行政部門管理權限的科學劃分，強調了監督工作的獨立性，形成結構簡單、相互聯系密切的權力結構系統，有利于提高行政管理規范化和有效化。

（二）行政管理機制創新中遇到的法治困境

新的經濟建設環境下，行政管理作用進一步凸顯，隨著政治建設的有序展開，為管理體制有效運行創造了條件。尤其是法治思維的運用，解決了以往行政管理難題[2]。但是一些體制障礙還阻礙社會進步，使得社會改革進程緩慢。當今時代下，對行政體制創新構建要求較高，由于缺少經驗借鑒，還需要在不斷摸索下完成機制創新任務，形成一套規范、內容全面的制度機制。具體分析行政管理機制創新面臨的法治難題時，可發現體現在以下幾點：一是法制保障不夠。調查表明，在行政體制創新上，主要討論問題為體制改革措施實施中的法制保障不完全、行政機制創新動力不足等，由此導致體制改革效果低下。行政體制改革創新中忽視了非法治思維對法治思維的約束功能，導致思維方式創新上有待改進。當前行政體制創新弊端表現在以下方面：第一，由改革思維替代法治思維；第二，以協調思維弱化法治思維；第三，以效率思維取代法治思維。以上情況容易造成行政體制創新方向偏差、創新手段流于形式。二是行政體制創新過程中，缺失需要的法治環境。大多數學者將關注重點放在法治環境建設問題上，由于體制創新缺少合理性、行政體制的認同度不足，將對行政體制創新效率產生不良影響。

結論：綜上所述，在社會轉型的重要時期背景下，改革深化已成為社會發展必然趨勢，為了實現改革目標需要發揮法治保障作用，以法治思維為核心促進行政管理體制的創新完善。本文分析了法治維度的功能和行政管理體制構建中遇到的法治困境，在發揮法律自律性、強制性的條件下，使法治思維完全體現在行政管理中，進而提升管理水平。