行政事業單位預算績效管理存在的困境及對策

叢莉

摘 要 社會經濟的發展使得行政事業單位在轉型過程中更注重效率性，因此，行政事業單位加強預算績效管理是其管理工作的重點內容。從目前情況來看，行政事業單位雖然響應政策號召，逐步開展預算績效管理工作，但在實際執行過程中暴露出一些問題，包括管理意識缺失、機制不健全以及評價結果應用不充分等，影響了預算管理實施效果，也無法保證財政資金使用的效益性。本文以行政事業單位為主體，研究預算績效管理在實施中存在的困境及對策。

關鍵詞 行政事業單位 預算績效管理 困境 對策

一、行政事業單位開展預算績效管理工作的必要性

行政事業單位承擔著社會管理和社會服務職能，不以營利為目的，一切經營管理活動都受國家的財政支持。在傳統的管理體制下，大部分行政事業單位長期處于“重投入、輕管理”的管理模式下，忽略了財政資金的使用效益，存在資金及資源浪費現象。而預算績效管理則是圍繞預算編制內容，對各預算單位和項目支出進行監督考核，規范資金使用活動，進而有效提升行政事業單位的資金管理水平。另外，受國家政策的影響，行政事業單位必須鞏固績效管理和成本效益等相關規定，通過實施預算績效管理來加大內部監管力度，提高自身的公共服務質量，建立廉潔、公正和高效的政府機構。行政事業單位開展預算績效管理工作是推動我國經濟建設發展、實現政府職能部門轉型升級的有效路徑。[1]

二、行政事業單位預算績效管理工作的實施困境

（一）預算績效管理意識薄弱

在相關部門的監督及政策的引導下，我國大部分行政事業單位已經按照規定搭建了基礎的預算績效管理體系，預算績效考核目標的設置也通常以當地監管部門考核要求為主，同時，預算績效考核結果直接影響單位下一年度的財政預算資金撥付情況。可以說，行政事業單位的預算管理及績效評價工作都是在政策規定的要求下被動開展的。一方面，單位管理層管理理念落后，過于重視前期資金投入，而忽視后期項目效益分析工作，再加上單位內尚未健全配套的預算績效管理機制，影響了預算績效管理工作的順利開展;另一方面，單位基層人員對預算績效管理工作存在偏見，尤其是業務部門配合參與程度較低，在管理機制約束力不足的情況下，很難保證預算績效考核的全面性。

（二）預算績效管理機制不健全

預算績效管理的實施不僅是為了保證預算方案得到貫徹落實，也是為了客觀評估行政事業單位年度各項業務活動涉及的項目支出。因此，行政事業單位在搭建績效考核管理機制時需要遵循全面性和客觀性原則，制定相應的評估標準。從目前情況來看，一方面，行政事業單位各項管理職能劃分不夠明確，預算執行責任及預算考核指標沒有細化到關鍵崗位上，很難對單位人員發揮約束激勵作用。另一方面，在預算績效考核指標設計方面存在較大的缺陷，這是由于部分行政事業單位在考核指標設計過程中沒有立足于本單位的實際業務和發展需求，直接借鑒或照搬行業其他單位的指標內容，造成預算績效考核工作脫離實際。此外，行政事業單位的預算績效考核通常以預算年度作為一個單位周期，考核時間過長難免造成執行松弛、監督乏力等問題，影響預算績效考核的實際作用發揮。

（三）考核評價結果應用不充分

預算績效考核作為預算管理的保障環節，對預算管理及資源配置具有指導作用。但實際上，很多行政事業單位雖然規范開展了預算績效管理工作，但忽視了評價結果的應用反饋，沒有依據預算績效評價報告對單位內的預算執行缺陷環節進行后續整改，也沒有合理調整下一年度的資金配置計劃，無法發揮預算績效考核的導向作用。同時，預算管理與績效考核的聯動性不足，考核結果無法作用于單位的獎懲機制，對員工的激勵作用不明顯，這也是影響預算績效管理工作成效的主要原因。

三、行政事業單位改進預算績效管理的相關策略

（一）全面提升預算績效管理工作的落實積極性

為了提升行政事業單位對預算績效管理工作的主動性，一方面，當地的財政部門要踐行《關于全面實施預算績效管理意見》，積極開展宣傳與培訓工作，組織各行政事業單位的人員學習政策內容，提高單位人員對財政資金管理及使用的重視程度。另一方面，從行政事業單位主體來說，管理層要發揮帶頭作用，將預算績效考核的指標分解細化到各職能部門與關鍵崗位層面上，并設置專門的管理部門牽頭主導預算績效管理工作，明確考核主體、考核對象、考核流程以及考核方法等，提高預算績效考核的嚴肅性，提高內部基層人員的參與度。[2]

（二）健全預算績效管理機制

只有健全預算績效管理機制，才能夠規范有序地開展預算績效考核工作。在這一過程中，行政事業單位要深入內外部環境，了解當地的區域經濟發展狀況和未來規劃，并對單位內部的投資計劃和業務活動進行事前調研論證，基于統籌安排、合理配置的基本原則，開展預算績效管理工作。

一方面，行政事業單位要建立項目事前評價、事中監督及事后考核的管理流程。尤其是一些資金需求較大的投資項目，需要以事前評價報告作為項目申請的前提條件，對項目的立項依據、申報資料與實施方案等進行事前審查。在執行過程中，要實時考察預算項目的執行進度與初始預算目標的一致性，建立內外聯系的監督機制，不僅要接受當地財政部門的監督，也要有單位監督審計部門定期出具預算執行分析報告。例如某地方財政局在加強國庫資金管理、建設廉政服務體系的過程中，針對財政資金預算績效評價成立了“第三方”對賬機構，主要承擔國庫科、國庫集中收付核算中心的資金存款對賬，對賬小組面對賬戶銀行余額對賬單，并按月對進賬資金和預算支出資金進行審計，及時查明賬實不符的原因，用“第三雙眼睛”緊盯資金安全，保證預算資金支出高效透明，從而推進預算績效管理發展。在內外部雙向監督下，保證預算執行效率與資金運行效益。在年度預算考核環節，對于未達成預算目標或預算執行度較低的單位部門，由財政部門統一回收賬戶沉淀資金，酌情減少下一年的預算撥款。

另一方面，為了保證預算績效考核工作的科學性和針對性，行政事業單位還需要針對不同考核對象及考核維度，建立差異化的預算績效考核指標。考核指標的設置不僅要考慮行政事業單位的共性特征，還要保證指標的指向性和針對性。在定性與定量、財務與非財務相結合的原則下，采用BSC管理方式，以財務管理、業務流程管理、社會服務滿意度以及內部人員成長作為4個考核維度。同時，項目考核指標設置要聯系經濟效益、成本效益、社會效益、環境效益等相關因素，以保證預算績效考核工作的全面性和客觀性。[3]此外，行政事業單位還應當以年度預算績效考核作為一個考核周期，在預算周期內設置季度考核或月度考核，縮短對重點項目的考核周期，及時反映財政資金的收支效益，也強化預算績效考核工作的約束力和控制力。

（三）發揮預算績效考核結果的反饋作用

在開展年度預算績效考核工作以后，行政事業單位應當按照相關規定，將考核結果及時反饋給相關管理部門;同時，單位內要樹立“以考核定支出”的管理理念，即依據考核結果評價各預算部門本年度的預算工作，對于一些超預算支出較為嚴重或無預算支出的單位，采用削減預算撥款及向關鍵負責人追究責任等方式，開展獎懲工作，并責令和監督該部門開展后續整改工作，有效避免財政資金浪費或無效益支出等問題。另外，加強預算管理與績效考核之間的聯系，針對內部工作人員建立嚴格的激勵機制，激發員工對預算管理的參與積極性和強化對預算績效考核工作的認同感，加強對基層員工的管理控制。

四、結語

行政事業單位開展預算績效管理工作，是提升社會服務質量的重要方式。為了更好地適應外部環境，行政事業單位要不斷改進預算績效考核工作，形成完善的預算閉環管理系統，更好地發揮單位的社會效益。

（作者單位為威海市環翠區財政局）

參考文獻

[1] 陳偉.行政事業單位全面實施預算績效管理的難點與對策[J].財會學習，2019（21）.

[2] 李瑞英.關于行政事業單位預算績效管理工作的思考[J].今日財富（中國知識產權），2018（11）.

[3] 林曉偉.行政事業單位項目預算績效管理分析[J].當代會計，2019（2X）：93-95.