PPP 項目風險管理研究

王 文

（中交昆明建設發展有限公司， 云南 昆明 650000）

自2014 年PPP 正式推出以來，PPP 發展迅猛，已成為我國基建投資的主流模式。PPP 模式旨在合作雙方利益共享、風險分擔。現有實際操作模式主要從社會資本參與形式分析，PPP 項目的主要形式有：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等6 大類，核心內容為運營。PPP 項目運營周期長、資金規模大、參與主體眾多的特點，使得PPP 項目存在很多不確定性因素。不確定性因素的存在，使得風險管理在PPP 項目全生命周期中在就尤為重要，對PPP 項目的風險進行管理是項目成功的關鍵。

1 PPP 風險管理現狀

我國對于PPP 模式的研究起步較晚， 最初是沿用國外理論， 目前隨著PPP 模式的廣泛推行和運用，我國對PPP 模式的研究取得了較大成果，具體成果如下：

《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156 號）財金規定了風險由最適宜的一方來承擔的原則[1]。

周鮮華[2]等采用德爾菲法識別出了綜合管廊PPP 項目的15 項風險，并通過結合解析結構交叉矩陣模型和驅動力-依賴性矩陣迭代，得出各風險因素之間的相互作用。

羅春梅[3]等在委托代理理論基礎上，從激勵視角出發，探討PPP 項目風險管理機制的構建，以期實現政府與社會資本雙贏的目標。

高小強，陳瑋，張召冉[4]等通過現場調查和專家咨詢，識別出PPP 項目施工中的典型風險因素，并運用AHP 層次分析法確定其權重，將專家群決策的AHP 法和模糊集值統計法相結合確定各因素得分和風險等級。

陽超，李松[5]等研以項目公司和施工單位為研究主體，歸納述評影響PPP 項目實施的風險因素，分析項目風險因素在項目實施不同階段產生的風險影響。

綜上所述，現階段我國PPP 項目正處于初級發展階段，對PPP 項目風險管理還沒有進行深入、系統的研究，實際操中缺乏風險管控經驗，也缺乏理論指導。因此，對PPP 項目的風險管理問題進行研究，不管是在理論方面還是實際應用方面都顯得尤為重要。

2 風險識別

PPP 項目中的風險具有多維性和多層次性，常用的風險識別方法有專家意見方法、核對表方法、頭腦風暴方法等。為保障PPP 項目的穩定運作，在項目前期，各參與方必須在充分論證的基礎上，運用完善的風險分配機制合理分配項目風險，力求達到項目整體風險最小化的目標。

同時PPP 模式是涉及國家的財政、金融和法律等方面，內容廣泛，對 PPP 項目風險識別更需要專業知識、實際經驗豐富來判斷。專家問詢法是利用其知識、經驗和分析判斷能力對標得一種方法。因此本文采用專家問詢法進行風險識別，將PPP 項目全生命周期風險分為商務風險和非商務風險，再將其進一步細分，將各風險因素歸類整理，如表1 所示。

表1 PPP 項目風險因素表

技術風險 技術裝備和人員素質情況、施工組織設計等 建設風險 工程建設控制、規劃調整、材料和人工價格 運營風險 運營成本超支、資金鏈斷裂、運營商違約等 移交風險 資產質量問題，權屬、政策變更等 市場風險 使用者付費部分無法實現等 政策風險 審批延誤、稅收變化、特許經營權變更等 政策風險 合同文件沖突、第三方延誤或違約等 非商務風險 其他風險 自然災害、惡性通貨膨脹等

3 風險管控

3.1 風險分配原則

PPP 項目遵循“風險由最適宜的一方來承擔”的原則[1]，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，明確雙方之間的權利義務關系，確保PPP 項目成功。

(1)承擔風險的一方應該對該風險具有控制力；

(2)承擔風險的一方能夠將該風險合理轉移；

(3)承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經濟利益或動機；

(4)承擔風險的一方應是承擔該風險最有效率；

(5)如果風險最終發生，承擔風險的一方不應將由此產生的費用和損失轉移給合同相對方。

3.2 風險管控措施

PPP 項目合作周期長，政府和社會資本都需要建立健全風險防范管控措施，用最科學合理的方法來處理風險，保障項目安全。具體實施時可采取風險控制、風險轉移、風險回避、風險自留等方式，具體管理措施如下：

（1）購買保險

通過購買相應保險方式，在項目建設期和運營期，對風險轉移或者化解。

（2）建立風險協商機制

在PPP 項目合同簽訂時，政府方和社會資本方由于缺少預見性、對未來估計風險估計不足等原因，造成合同上權力和義務約定邊界模糊，責任難以劃分。通過雙方建立協商機制，本著實事求是、客觀公正的原則，遵守契約精神，在合作期內協商解決。

（3）擇優選擇社會資本

在PPP 項目采購中，設置符合項目特點、需求的社會資本采購條件，通過競爭性方式選取在誠信、實力、資質、業績、經驗等方面符合項目全生命周期的社會資本，以應對合作期限內產生的風險，做到風險控制和風險回避。

（4）提升風險管理水平

雙方客觀不規避風險的存在，提升風險管理水平。在項目前期，加強對項目可行性研究的深度，客觀合理評估項目的收益水平，預判項目存在的風險，并做好防范措施。提高勘察和設計的深度，不管優化設計方案，避免設計方案帶來的風險。規范各類招標投標管理，加大公開透明度，擇優選擇施工方、監理方、運 商等。建立健全全生命周期管理制度，確保項目全生命周期平穩運行。風險管理最終是專業人員落實、防范，因此要強化人才的培養，提升人員專業能力，鍛煉出一支既懂金融、財務及法律等知識，還具備招標、談判等能力的復合型人才隊伍。

（5）創新金融方式，強化人力培養。

現階段PPP 項目融資難是凸出問題，完成融資是PPP 項目成功落地的標志。目前PPP 項目落地率較低，因為融資難，導致項目進展緩慢，金融風險大。因此政府方和社會資本應聯合各級融資渠道，優化資金結構，創新金融方式，防范金融風險。

（6）合理設置邊界條件

PPP 項目周期較長，客觀合理評估未來宏觀市場環境，科學設置融資成本、折現率、基準利率等邊界條件的閾值，預防調整預留措施，以應對合同產生的風險。當PPP 項目為使用者付費或者可行性補助模式時，應在合同邊界條件中約定在項目運營期使用費付費收益不達預期的補償方式，保障社會資本方最低收益。

（7）加強項目合同管理

PPP 項目合同體系內容涉及廣泛，聘請專業機構，加強對各類合同的審查和管理，約定雙方相應的權利義務，并將相關風險進行分擔、轉移給合同方。

4 結語

風險管理作為PPP 項目中最重要的問題之一，決定著項目參與各方合作意愿的達成和成敗。為了解決這一問題，本文從將風險分為商務風險和非商務風險，并具體將風險劃分為十個小類。然后進一步論述了風險分配的原則，最后詳細提出了風險管理的措施，以期為PPP 項目的風險管理和實際應用提供可參考的依據。